社会保障建设管理论文

一、社会保障体系面临的严峻挑战

我国社会保障制度取得了一些突破性进展，但从其所需承担的任务和当前存在的问题看，面临的形势十分严峻。概括地说，我国社会保障体系面临三个重大挑战：从长期看，要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动；在近期，则要考虑如何根据宏观经济形势波动适时调整各有关项目的收支水平，以保障经济的稳定增长。这三个问题往往交织在一起，如何妥善安排其中的轻重缓急，既解决好当前的紧迫问题，又完善制度和机制，以利于长远发展，是决策的难点与关键。

（一）人口老龄化的压力

50年代的高出生率和80年代以来的计划生育使我国人口老化与其他国家相比，具有两个显著特点：一是基数大、速度快。据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上老年人口比重从7％升到14％所经历的时间，法国115年，瑞典85年，美国66年，英国45年，日本30年，而我国大约只要25年。二是底子薄、负担重。发达国家的人口老龄化是在人均国民收入较高水平情况下出现的，而且建立了较健全的养老保险体系。例如，美国于1935年建立社会保障体系，当时还没有进入老龄化社会；日本进入老龄化社会时人均国民收入已经达到1689美元。我国21300年65岁人口已经占总人口的7％以上，步入老龄化社会，人均GDP不过800美元，这迫使我国在经济还不够发达的时期解决比发达国家还严重的老龄化问题。从我国人口金字塔所显示的发展趋势看，至少到2030年之前，人口老化对社会保障的压力都不会减弱。

1、对养老基金的压力。为了解决我国将要在21世纪中期到来的老龄化高峰，上世纪90年代中期我国养老保险模式从现收现付制转变为部分积累制。当时考虑到老职工和新制度实施前参加工作的职工过去没有个人帐户积累，为了避免新制度启动时企业既要为老职工缴纳养老金，又要为在职职工积累养老基金的“双重负担”问题，曾设想个人帐户中企业交纳的部分先作为“空帐”，通过保持较高的企业交费率今后逐步填实。但实际情况是，不仅个人帐户中企业缴纳的部分没有填实，连职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金，一些地方的交费率高达29％，仍然入不敷出，不仅个人帐户全部被透支，就连过去实行现收现付制时略有结余的积累基金也都花光。目前全国个人帐户空帐已经达到2000亿元以上。这样长期下去，统帐结合将实际上蜕变为现收现付。2001年开始的辽宁试点已经取得了做实个人帐户的经验，但要解决全国个人帐户空帐问题，特别是解决与此紧密关联的养老保险转制成本或政府隐形债务问题，仍然是十分艰巨的任务。据世界银行、原国务院经济体制改革办公室、劳动和社会保障部等课题研究提供的数据，我国养老保险隐形债务大致在3万到5万亿元人民币。

2、对其他社会保障项目的压力。人口老龄化对社会保障体系的压力是全面的，并不仅限于养老保险。医疗保险也直接受到人口老龄化的影响。据国内外的有关资料，人均医疗费用和年龄密切相关，一般情况下，60岁以上年龄组的医疗费用是60岁以下年龄组医疗费用的3倍——5倍。美国、日本以及欧洲一些国家医疗费用大幅度增长的原因，除了医疗技术发展造成的费用增加，主要是人口老龄化。卫生部卫生统计信息中心关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》报告提出，即便是按1998年的医疗实际费用支出计算，人口老化带来的医疗需求量负担到2025年将增加47％，如果考虑到各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，我国医疗需求量费用到2025年将达到6万亿元以上，占当年GDP的12％左右。人口老龄化还直接带来劳动力市场供求关系的变化，从而影响到失业保险。我国经济发展处在产业和技术结构调整的重要时期，必然要求劳动力的产业和技术结构相应进行调整，而老年职工在这样的调整过程中处于不利地位，大量中老年职工过早退出就业的趋势和老龄化所要求的推迟退休年龄形成了尖锐的矛盾，不论政策导向偏重于那一方，最终都是对整体社会保障制度的压力。此外；人口年龄结构的变化对社会福利、社会救济、以及优抚安置等等社会保障项目都将产生不同程度的影响。

（二）经济体制转轨的压力

经济体制转轨对社会保障体系的压力是多方面的，突出的是结构性失业、扩大覆盖面和社会共济三个问题。

1、结构性失业。国有企业改革还没有完成，行政机构和事业单位的改革起步不久，改革初期要求国有单位在内部消化冗员的政策已经转变为下岗分流，尽快将隐形失业转化为社会失业。近年来，尽管国有企业已经下岗分流了2600万人，但目前滞留在再就业服务中心的还有近400万人，国有企业改革还可能向社会再释放1000万富余人员。此外，机关、事业单位的改革也将向社会释放上百万人员。经济转轨所必然产生的劳动力技术结构、所有制结构的大调整，加上每年新增1000多万就业人口和农村劳动力的转移，使我国社会保障体系面临着特殊的失业压力。

2、扩大覆盖面。非公有制经济的迅速发展，要求尽快把长期只适用于国有单位和部分集体企业的社会保险制度扩大覆盖范围。在经济转型时期，扩大社会保障覆盖面问题主要表现在社会保险方面。近年来，城镇社会保险的覆盖面有所扩大。但除了养老、失业保险，其他保险的实际覆盖面都过小，这不符合经济转型时期所有制结构调整的需要，既不利于不同所有制企业之间平等竞争，也不利于保护非国有企业职工的应有的权益。但要扩大社会保险覆盖面，又遇到许多具体困难。一是基本保险制度改革不到位，扩大覆盖面可能产生“高福利、广覆盖”的问题。二是劳动力市场不健全，有相当数量的职工享受着国有单位的社会保险和住房等福利，却通过各种途径在为私营企业和个体工商业者打工。这在一定程度上减轻了国有企业富余人员对社会的压力，但也应看到，这种情况将导致许多国有企业变相成为私营和个体经济组织的社会保险机构，使其在市场竞争中处于极为不利的地位，也使扩大社会保险覆盖面的工作处于尴尬局面。此外，社会保障立法滞后，现有的法规立法层次不高，使得扩大覆盖面的法律约束力不强。

3、社会共济。改革初期，收入分配方面的主要问题是平均主义。近年来，尽管在一些行业和部门内部依然存在一定的平均主义，但从全社会看，贫富差距呈现扩大趋势，贫富悬殊问题日益突出。面对日益扩大的收入分配差距，我国社会保障制度改革的着力点应当及时进行相应调整。改革初期，社会保障的着力点在总的原则上是强调引入效率原则，延续至今，在某种程度上还有加大分配差距的问题。经过二次分配，我国居民收入差距，包括地区差距和国有经济内部不合理的行业差距、部门差距反而进一步扩大了。特别是城市和农村居民收入差距，据国家统计局提供的数据，2001年为3：1，但如果加上城市居民的社会保障和福利收入，这一差距反而扩大到5倍以上。近年来国家加大了对困难群体的关注，注意向低收入者倾斜，但通过税收和社会保障转移平抑收入差距的作用还远没有发挥出来。如何通过税收和社会保障福利转移支付缩小一次分配差距，同时避免重蹈“大锅饭”或陷入“福利病”，是经济体制转轨新阶段中社会保障体系建设面临的又一严峻挑战。

（三）宏观经济波动的压力

建立社会保障制度的初衷是保护困难群体，实行社会共济，维护社会稳定。同时，这项制度一旦建立起来，就有大量的基金可以使用，而如何恰当地调整用人单位和职工的交费率，调整不同项目、不同群体的社会保障费用支付比例，又会对积累和消费产生巨大作用，影响宏观经济。我国社会保障制度是在计划经济下建立起来的，那时根本不可能考虑如何适应市场经济条件下的宏观经济波动问题，改革以来，又长期处于通货膨胀的压力下，只是近两年才遇到通货紧缩形势，如何建立一整套正常的调整机制，灵活调节和运用社会保障资金，在经济过热时促使其降温，在经济下滑时促使其增长，还十分缺乏经验。

1998年以来，在分析我国出现的通货紧缩趋势时，社会保障制度改革受到两方面的指责：一些人指责社会保障制度改革滞后，致使国有企事业单位养老、医疗以及冗员负担始终难以减轻，而同时非国有企业职工大多数未被社会保障制度覆盖，致使社会保障的二次分配作用难以发挥，这是助长通货紧缩的原因之一；另一些人则认为对传统社会保障制度改革的力度过大，养老、医疗、失业保险以及住房等都加大了国有企业职工人个的负担，致使职工收入预期减少而支出预期增大，直接影响到居民的当期消费，从而不利于启动经济。不论社会保障制度改革是滞后了，还是一些重要项目的改革力度过大了，中外学者以及政府有关部门都注意到我国的社会保障制度还不适应宏观经济波动的需要，也可以说，社会保障制度还没有发挥其在熨平经济波动中的应有功能。

二、进一步完善社会保障体系

西方国家社会保障制度已有近百年的历史，还在随着社会经济的变动不断调整。我国社会保障体系建设正处在经济转轨和人口老化的压力下，虽然取得了一定突破，框架基本建立，但还远谈不上完善和健全。从现在起到2020年，要适应全面建设小康社会的需要，我国社会保障体系建设任重道远。

（一）建立覆盖全社会的多层次保障体系

从体系建设的角度看，我国社会保障制度存在三大问题，一是不同社会群体间的保障水平差异过大；二是由于农村基本没有社会保障，基本社会保障的覆盖面小；三是多层次保障体系没有建立起来，国家强制性基本保障仍然在唱独角戏。在未来的20年内，必须加快解决这三个问题。

1、调整城镇企业与机关、事业单位的社会保障待遇水平。从1998年起，原来分别适用于企业和机关、事业单位的公费医疗和劳保医疗保险已经统一为新的城镇职工基本医疗保险。目前社会保障待遇水平差距过大的问题突出表现在养老保险方面。由于机关、事业单位职工与企业职工养老保险制度分设，造成机关、事业单位退休人员的待遇水平与企业退休人员的待遇水平难以衔接。近几年公务员调整工资，事业单位跟着调整，这些单位的离退休人员也同样调整，而企业退休人员退休金调整缓慢，一些同时参加革命工作的老同志退下来，在机关事业单位的，养老金比在企业的高一倍，引发许多不必要的社会矛盾。在一定程度上阻碍了职工在企业与机关、事业单位之间的合理流动。

从我国国情出发，应当建立适用于城镇所有劳动者的基本养老保险制度。这方面，国际经验值得借鉴，如美国在1984年把过去分设的公务员养老保险制度和私营企业雇员养老保险制度合并成统一的联邦养老保险制度；日本在1986年把过去分设的公务员、私营企业雇员和个体经营者养老保险制度统一设计，建立了覆盖全体劳动者及其配偶的国民年金。我国国有企业职工远比美国、日本等市场经济国家国有企业的职工多，同时国有企业职工，特别是企业管理人员和机关、事业单位的人员相互流动较多，有必要在企业职工基本养老保险制度的基础上，设计覆盖城镇所有职工的基本养老保险制度。这样的基本养老保险制度可以和现在的企业职工基本养老保险制度大致相同，只是企业缴费改为用人单位缴费。同时，在基本养老保险制度统一的前提下，分别设计企业的补充养老保险和机关、事业单位的附加养老保险。企业的补充养老保险水平高低将在很大程度上取决于本企业的经济效益，而机关、事业单位的附加养老保险则不会受到效益的影响，主要由财政供款，当然个人也要缴纳一定的保费。机关、事业单位的这种附加保险类似日本在国民年金之上建立的公务员共济组合年金，或美国的联邦政府机构以及州政府机构建立的适用于公务员的“私人年金”。

2、稳步推进农村社会保障，扩大基本保障覆盖面。1952年国际劳工组织制定的社会保障最低标准公约提出，养老、医疗和失业保险至少应当覆盖全体居民的20％。我国社会保障的原则之一是实行低水平、广覆盖，但截止2002年第三季度，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别只占全体居民的18.3％、10.7％和13％，基本保障的覆盖面还达不到国际最低标准。其主要原因是农村缺乏基本社会保障。在二元经济状况下，不可能建立城乡一体的社会保障制度，但也不应当在城乡一次分配差距已经很不合理的情况下，让二次分配进一步扩大这一差距。党的16大报告指出，“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，已经把农村社会保障提到全面建设小康社会的重要议事日程。

农村开展社会保障体系建设要因地制宜，分类指导。一是重点建立农村最低生活保障制度。近年来广东、浙江等省已在全省推行了农村最低生活保障，全国已有27个省（市、自治区）的2037个县、市、区开展了农村低保工作。但据2002年民政事业统计数据快报报道，截至2002年低，农村居民享受最低生活保障的人数仅有404.7万人，而农村的贫困人口有3000多万。如果到2020年左右能形成覆盖城乡所有居民的最低生活保障制度，将是我国社会保障体系建设的一个历史性进步。二是加大政府对农村卫生的投入，大力推行以大病统筹为主要内容的新型农村合作医疗，开展农村医疗救助，解决农村因病致贫、因病返贫问题。开展这一工作，要坚持自愿原则，实行民主管理，采用民办公助的筹资方式，同时加强县、乡、村三级医疗预防保健网的建设，促进农村医疗卫生事业加快发展。三是通过试点，稳步开展农村社会养老保险。一些省市在20世纪90年代中期就开始探索农村社会养老保险。到2001年底，农村参加社会养老保险的人数达到5995万人，积累基金216亿元。从全国看，目前大多数农村地区的经济发展水平还不高，最需要的是对低于最低生活保障标准的贫困老人进行救助，全面开展农村社会养老保险的条件还不够成熟。少数经济比较发达的地区，可以继续探索由政府组织实施的社会养老保险，大多数农村地区可以在重点开展最低生活保障的基础上，鼓励农民购买商业养老保险和人寿保险。

3、建立多层次社会保障体系。近年来，我国在基本保障制度的改革方面有一些突破性进展，相比之下，补充保障层次的发展远远滞后。目前，实行企业年金的职工不到全部职工的5％，积累基金100多亿元，与基本养老保险已经覆盖近1.4亿职工和离退休人员，累计基金上千亿元相比，可以说，我国的养老保险体系中，至今仍然是国家基本保障在唱独角戏。补充医疗保险的发展也十分缓慢。国务院要求各地明确基本医疗保险的封顶线，超出封顶线以上的医疗费用要通过补充保险来解决。从全国看，补充医疗保险还处在探索和起步阶段。补充保险发展缓慢，在一定程度上又制约了基本保险制度的改革。因为要降低国家负担的基本保险待遇水平，必须大力发展补充保险，以保证职工保险待遇总水平不致因基本保险待遇减少而大幅度下降。此外，补充保险还可以较好地体现不同地区、行业、企业的经济发展差别，有利于在社会保障领域实行公平和效率原则相结合。

政府对企业补充保险和职工个人的储蓄性保险应给予一定的政策扶持。目前对企业补充医疗保险已经明确给与4％的税收优惠，对企业年金的税收优惠还只在辽宁试点和扩大试点地区实行。发达国家的养老保险体系中，由企业自愿举办的职业年金或称为企业年金有着十分重要的作用。目前发达国家社会保障制度改革的趋势是减少国家的负担，发展私人养老、医疗保险等补充保险。此外，职工互助合作保障和个人储蓄性保障都应当有较大的发展。

（二）实现养老保险基金模式的转型

我国养老保险制度从现收现付制转变到部分积累制是应对老龄化高峰的重要措施。但从20世纪90年代确定转变模式至今近10年了，积累基金仍然没有建立起来。辽宁试点取得了做实个人帐户的经验，应当尽快在全国按照辽宁试点的方案，调整个人帐户规模，逐步做实个人帐户，到2020年基本实现养老保险基金模式的转变。

1、多渠道筹集养老保险基金，解决养老保险隐形债务。要做实个人帐户，必须逐步解决养老保险基金模式转型所必然产生的隐形债务问题。国外一些国家解决养老保险隐形债务的具体办法，归纳起来有两种：一是转制成本完全由国家财政承担，如智利1981年由现收现付转到个人帐户制产生的隐性债务，全部由财政预算盈余在30多年内逐步解决。二是由现收现付的社会统筹制转到统帐结合的部分积累制，其转制成本由保留部分现收现付缴费和财政出资等办法解决。这种办法减轻了财政负担，但加重了企业负担。阿根廷、乌拉圭、秘鲁以及东欧波兰、匈牙利等国属于这一类型。从我国的实际情况出发，应当采用多种途径筹资，弥补隐性债务。

首先是调整财政支出结构。从目前的财政支出项目来看，调整支出结构也有一定可能性。以往中国财政用于经济建设支出比例较高，随着改革的深化，政府用于经济建设性支出将逐步债务化，机构改革后用于行政管理费用也可以适当压缩，再从其它开支中（包括物价补贴等）腾出一些，约可以拿出7个百分点——8个百分点用于养老保险补贴支出。如果在未来20年内财政用于养老保险隐形债务的支出逐步提高到10％，就可以基本补足个人帐户空帐，并大大降低企业的养老保险缴费压力。即使这样调整，社会保障补贴支出占财政支出的比例与世界上许多国家相比，还是属于中位。

此外，还应开辟新的税收来源。可考虑开征一些新税种或附加税值增加资金来源。如开征特种消费行为税、个人所得税附加、遗产税等。还可以考虑发行养老保险福利。变现部分国有资产补充养老保险基金目前已经得到社会公认，如将中小国有企业改制部分收入顶抵职工社会保障欠帐，把国有土地有偿使用收益、出售公有住房等收益部分划入养老基金等。再有，采取节省养老金开支的办法，如规范养老金调整机制，控制养老金支出过快和不规范增长，当前要严格限制提前退休，2010年前后逐步提高退休年龄，以相应减少隐性债务。

2、实行个人帐户的市场运营，确保积累基金保值增值。养老保险个人账户基金补足之后，如何保值增值就至关重要。目前个人帐户基金还不能市场化运作。2000年成立的全国社会保障基金理事会并不负责个人帐户基金，它的职能主要是管理通过国有股减持所获资金、中央财政拨入的资金及其他方式筹集的资金，选择并委托专业性资产管理公司对资金资产进行运作。截至2002年底，全国社会保障基金理事会总资产为1241.86亿元，累计实现收益30.84亿元，主要投资方向是国债和银行存款。在此基础上，应当进一步研究社会保障基金理事会的职能定位。可以考虑借鉴智利、新加坡等国的经验，把基本养老保险中的个人帐户基金交由全国社会保障基金理事会监管。由专门的、相互竞争经营的基金管理公司管理营运个人帐户。保险公司、银行和其他金融机构可以举办基金管理公司或直接承办个人帐户基金的运作。养老保险基金的投资遵从审慎原则，目前可以购买国债为主，仅以少部分进行其它方式的尝试性营运，随着金融市场的逐步完善和基金管理公司投资管理经验的丰富，可以逐步放宽对投资比例和投资方向的限制。《全国社会保障基金投资管理办法》规定基金用于证券投资基金和股票投资的比例不得超过40％，实际只有1％，市场化运作的空间还很大。政府对基金管理公司应达到的投资回报率制订最低标准，以保证政策设计替代率的实现，确保个人帐户基金的保值增值。

（三）同步推进医疗保险、医疗机构和药品生产流通体制“三项改革”

医、保、药“三项改革”同步推进，从2001年起至今，已取得阶段性成果，基本解决了公费医疗和劳保医疗长期存在的单位负担重和拖欠医疗费用等问题，20世纪80年代至90年代中期医疗费用过快增长的势头初步得到遏制。但与养老保险、失业保险制度相比“三项改革”还处在起步阶段，更需要进一步探索和完善。

1、进一步探索统帐结合的医疗保险模式。统帐结合的医疗保险制度在世界上也是一种创新。鉴于医疗保险制度的复杂性，我们不宜过早地对将其固化。这一制度的实行取得了一定成果，同时也存在突出的问题。主要是在医疗保险费用不足的情况下，基金还存在大量结余。据《2002年社会保障事业发展状况与展望》提供妁资料，2002年医疗保险基金收入608亿元，支出410亿元，结余198亿元，基金结存比2001年末增长66.19％。个人帐户必然造成的基金结余和大量职工抱怨医疗负担重形成鲜明对照。再有，按职工本人工资设立个人帐户，单位缴费中向个人帐户拨款的比例又大于职工个人交费比例，实际上扩大了一次分配的差距。此外，设立个人帐户还使医疗费用的管理大大复杂化，提高了管理成本。看来，对于医疗保险这类即时支出的保障项目，建立个人帐户积累基金的必要性应当结合实际情况进一步探讨。是否可以考虑在政府负责的基本医疗保险中不再设立个人帐户，将个人帐户转到补充医疗保险，并适当调整个人帐户比例。这样做，有利于提高基本医疗保险的社会共济水平，减少医疗保险基金管理成本，提高医疗保险基金的使用效率。这样的调整将使统帐结合原则在多层次医疗保险体系中得到贯彻，当然应注意对基本医疗保险制度的调整必须保持政策的连续性，稳妥进行。

2、进一步推进医药卫生体制改革。作为医疗保险制度改革的配套措施，医药卫生体制改革起步更晚，需要下大力气抓紧推行。从这两年的情况看，要解决以药养医问题，必须进行医疗资源的结构性调整。按照2000年国办转发的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》的精神，已经对现有医疗机构进行了新的分类，目前非营利性医疗机构占医疗机构的总数大约为60％，营利性医疗机构只占大约40％。但非营利性医疗机构基本都是政府办的大型医疗机构，在全部医疗资源中的占有量达到95％以上。和一般市场经济国家公立医疗机构占有医疗资源不到30％相比，我国医疗机构的所有制结构需要大幅度调整。这一结构调整完成后，政府对公立医疗机构的支持才能确保重点，补偿到位，长期存在的以药养医问题以及由此而产生的一系列弊端就不难解决了。为此，近期必须加快公立医疗机构的改革，应根据社会需要和财政支持力度收缩公立医疗机构，形成社会多方办医的格局，促进医疗服务竞争。对仍需要政府出资兴办的，应实行政事分开，建立规范的公立医疗机构法人治理结构。同时要加强药品行业的管理和结构调整，培育一批骨干大型企业和企业集团，实行“产、学、研”相结合，实现规模经营，根本改变现在6000多家药品生产企业、12000多家药品批发企业无序竞争的格局。

（四）完成下岗职工基本生活保障与失业保险的并轨

再用3年——5年的时间，在全国完成下岗职工与失业保险的并轨，建立规范的劳动力市场配置人力资源的模式，将是完善我国生产要素市场的重大进展。我国国有企业改革从1984年起步，至今20年了，还没有达到预期的目的，原因之一是富余人员安置困难。20世纪80年代强调在国有企业内部消化冗员，实际上让国有企业承担了政府或社会应当承担的责任，与用人灵活的外商、私营、个体经济组织相比，国有企业处在不平等的起跑线上。20世纪90年代中期实行下岗分流，是为了解决我国经济转型期间特殊的体制性失业问题。但在企业内部建立再就业服务中心，尽管实行了“三三”制，财政和社会要负担下岗职工基本生活费用的2／3，企业仍然要负责日常的管理工作，还是承担了大量的社会职能。因此，下决心实行下岗职工和失业保险的并轨，是进一步深化国有企业改革的必要条件。同时，这一并轨还有利于解决下岗职工中1／3以上隐性就业造成的种种弊端，规范劳动力市场秩序。

下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨工作已经取得了较大进展。2002年第三季度，全国滞留在企业再就业服务中心的下岗职工比2001年同期减少了28.4％；领取失业保险金的人数占下岗和失业总人数的比例达到53％，比2001年同期增加了17％。在沿海经济发达地区，特别是非国有经济比重较大的地区，并轨工作难度不大，但在东北、西北一些地区，特别是老工业基地和矿产等资源枯竭地区，并轨工作难度很大。为此，国家应当进一步加大对并轨工作的投入，分类指导，确保对困难地区国有企业老职工的经济补偿，并落实各项促进下岗职工和失业人员再就业的政策，最大限度地减少并轨工作对社会稳定的负面影响。

并轨工作必然造成登记失业率的上升，对此应当有正确的认识。过去我国登记失业率低，长期保持在3％左右，2002年也只有4％，这是以大量国有企业职工隐性失业和相当数量职工提前退休为代价的。并轨工作在全国实行，下岗人员并入失业队伍，近5年内，失业率可能上升到7％——10％。各地在加大力度促进就业和再就业的同时，要防止以行政手段过多干预劳动力市场运行的倾向。例如政府下军令状，保证失业率低于某一百分比，就难免导致行政干预过度。失业率应当是宏观经济运行的一个测量指标，不应当再作为政府行政职责的考核指标。

（五）适时调整社会保障制度改革的具体实施力度

社会保障筹资水平和支付水平影响到职工的收入预期和支付预期，从而影响到社会消费需求，对宏观经济的波动产生放大或抑制作用。应当根据宏观经济的发展需要，适时调整有关社会保障项目的改革进展力度。近阶段，一是对于原来国家包揽过多的国有单位职工，必须坚持经费来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相结合的改革目标，逐步降低国家的负担，适时增加职工的缴费水平。不能因为近年来出现了通货紧缩的情况就否定这一目标，要看到经过多年的改革实践，从过去完全依靠国家和单位的保障转到个人交纳一定保障费用，不仅是制度的转变，还是广大国有单位职工保障观念的转变，这是难能可贵的改革成果之一。但在通货紧缩的情况下，应当考虑增加职工缴费对当前消费的影响，可以适当放慢增加职工缴费的实施力度，如缓提职工个人的基本养老保险缴费比率，或者延缓增加职工负担的改革步骤，如缓增基本医疗保险报销中的个人负担比重，等等。在宏观经济形势进一步好转，通货紧缩趋势得到根本扭转后，再加大这方面的实施力度。二是对于原来没有被社会保障制度覆盖的群体，应适时扩大社会保障覆盖面，以利于他们消除后顾之忧，促进当期消费。但扩大覆盖面的重要前提条件是传统的“高福利”项目应基本改革到位。由于社会保障各项目的改革进度快慢不一，扩大覆盖面只能按不同保障项目的改革进展情况分别确定。考虑到社会保障水平也具有一定的“刚性”，待遇标准高了很难减下来，所以扩大覆盖面宜谨慎推行，不能只考虑当前收费多少，更要考虑将来的支付能力。应当看到，由于改革中出现的复杂情况，相当一些国有企业职二及其家属生活发生困难，名义上享有的社会深险和福利实际上落空，有的连最低工资都拿不到手，他们成了“有消费意愿而无消费能力”群体的重要组成部分。把他们纳入最低生活保障，并合理提高保障待遇，在此基础上，进一步保障他们的养老金发放、失业保险和医疗保险待遇，对于促进消费和稳定社会都具有十分重要的作用。

（六）建立社会保障法律体系

通过立法全面推进社会保障体系建设，是发达市场经济国家的惯例。单项的社会保险立法19世纪末就在欧洲一些国家产生了，综合性的社会保障立法以美国1935年颁布的《社会保障法》为代表。社会保障方面，不仅有各国的立法，还有国际法。最重要的国际法是国际劳工组织1952年通过的102号《社会保障最低标准公约》。尽管国际劳工组织没有完全的立法权，但102号公约被公认为社会保障立法发展史上的里程碑。50年代以后建立社会保障的国家多数参考了这一公约的条款。以立法推进社会保障事业发展，有利于规范全社会不同群体参加社会保障的行为。

在我国社会保障体系建设过程中，立法同样是一个根本性问题。只有立法，才能使社会保障制度规范化，并覆盖全社会。改革开放以来，社会保障制度改革主要是靠部门行政规章以及地方行政规章推进的。主要原因是从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程十分复杂，如在整个80年代，改革的目标是市场经济、是计划与市场的板块结合、还是计划为主市场为辅，一直都在探索和争论之中。在这样的大背景下，社会保障制度的立法条件当然不成熟。社会保障制度改革也是“摸着石头过河”，以不同地区开展试点的方式进行探索。这必然产生制度不统一，办法多样的问题，使立法有一定困难。从改革的过程看，初期采用行政规章的办法推行改革或进行试点，有利于探索和不断修正改革方案，逐步搞好制度建设。随着各项改革的深化，社会保障法制建设滞后的问题日益暴露出来。由于立法滞后，在社会保障方面发生的争议进行仲裁或提起诉讼时，仲裁机构和法院难以根据权威性的法律规定对这类争议和纠纷进行仲裁或判决，一些问题处于无法可依的状态。再有，社会保障法应当是法律体系中的一个独立法律，仅由国务院有关部委制定法规或地方出台改革方案，与社会保障法应有的地位不相称，有时还产生部门规章之间不衔接，地方标准差距过大等问题。

经过近20多年的实践，社会保障体系建设走向法制化轨道的条件已基本具备。具体分析，近年来社会保障各项目的进展情况有较大差别，有的改革方案比较成熟，有的还处在方案探索阶段。因此，可以根据社会保障制度中各个具体项目的难易程度和实际进展情况先分项制定法规。例如养老保险，在统一企业职工基本保险制度的基础上，可以着手进行覆盖城镇所有工薪劳动者的养老保险立法；失业保险的立法条件也比较成熟，主要是扩大覆盖面的问题；社会救济方面，立法的条件基本具备，可以在城市居民最低生活保障制度的基础上，制定标准和实施范围；工伤和生育保险涉及的基金数额不大，也有条件立法；医疗保险制度改革长期处在少数城市试点阶段，虽然1988年底出台了全国统一方案，但目前还缺乏较为具体的制度标准；对农村开展养老保险问题，各方面的意见还很不一致；医疗保险和农村养老保险的立法可以稍晚些着手。这样，在制定单项法规的基础上，再考虑制定社会保险法、社会福利法等，最后形成完整的社会保障立法。

总之，经过近20多年的努力，适应社会主义市场经济要求的社会保障体系框架现在已经基本构成。在此基础上，再经过20年的奋斗，建立起统一的覆盖城镇全体劳动者的基本养老、医疗和失业保险制度，建立起覆盖城乡全体居民的最低生活保障制度和适合农村的新型合作医疗制度、医疗救助制度，建立起多层次的社会保障体系，建立起以《社会保障法》为主体的社会保障法律体系，我国的社会保障体系建设就再上了一个台阶，对我国社会经济生活将发挥更大的积极作用。