国家公务员考试申论真题

2014年中央、国家机关考试录用机关工作人员和国家公务员公共科目考试“申论”试题

注意事项

一、本试卷由给定资料与作答要求两部分构成。考试时限为150分钟。其中，阅读给定资料参考时限为40分钟，做大参考时限为110分钟。满分100分。

二、第一题、第二题、第五题，所有考生都必须作答。

第三题仅限行政执法类、市（地）以下综合管理类职位的考生作答。

第四题仅限考省级（含副省级）以上综合管理类职位的考生作答。

未按上述要求作答的，不得分。

三、清在答题卡上指定的位置填写自己的姓名、报考部门、填涂准考证号。

考生应在答题卡指定的位置作答，未在指定为之作答的，不得分。

四、监考人员宣布考试结束时，考生应该立即停止作答，将是卷、答题卡和草稿纸都留在桌上，待监考人员允许离开后，方可离开。严禁折叠答题卡

给定资料

1、河北省会石家庄市西北的北焦村，是市二环路内45个城中村之一，1200多户、3000多人，一些外地人在村里租房做生意，多数村民靠收房租生活。

1968年2月。河北省会从保定迁至石家庄，失去迅猛扩张，近郊土地被征用的速度急剧加快，修铁路，该生活区，建机关，猖狂，医院，学校。都在征地。71岁的原村支书陈某说：当地土地征用，政府不给钱，但一亩地拔2—3个民名额给村民身份由农民转为工人，改革开放以后，国家征地越来越多。省政府的外贸、内贸、轻工业和化工等七个厅局级机关先后来到北焦村扎寨。村中布满机关宿舍。北焦村因此号称七局宿舍。

1975年，陈某还是生产大队长，他记得70年代开始国家征地油料补贴。这些补贴主要归生产大队，用于发展集体企业，村民进企业坐丁，北焦村靠土地补贴该岂料旅馆、商店，办起了塑料厂、鞋厂等20多家企业。

当时国家规定土地按征用前三年平均产值来补偿，补偿分为土地补贴，劳动力补贴和青苗补贴三种，1971年，1亩地补贴240元；1976年，每年1亩补贴1000元。陈某说，补贴增加是因为村民改种粮食为种蔬菜，土地产值增加了。

1986年陈卸任时，北焦村还剩下三四目的。之后，北焦村剩余农地陆续征用，目前只有30多亩自留地，供村民终点菜，但多半荒草丛生。

《财经时报》2014年报道，中国过去10年间转眼让土地达一亿亩。《中国改革》杂志2014年引用一项条查表明。被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%—30%，企业40%—50%，村级组织25%—30%。农民仅占5%—10%地方政府采取强制性土地征用政策。被媒体大力地宣传。在商业利益和政府双重利益的驱动下，城郊农民大量失地，而不法之徒也由此以权力寻租的方式。

从北焦村乘车行驶不到半小时，可到达西营村。西营村处在石家庄市城市地下水源一级保护区内。工厂不让进，企业也不让进。但2014年8月经省里特批河北政法职业薛原准备在石家庄市北郊征用土地新建校区。

西营村村委会主任杨某说，当时为了争夺学校进村，其他村都相互压价，贱卖土地。最后，学员倾向于在西营村征地920亩。2014年西营村党支部和村委会决定对学院争第一是进行民意测验，89%的村民同意征地，11%的村民不同意征地。村党支部和村委会据此成立谈判小组，与学院正式谈判。双方达成的结果时，学院为每亩地支付征地补偿费7万元，还有其他补偿。

但在2014年4月一份集体上访的材料上，至少有360多名村民签字画押反对上述征地方案。西营村现有村民2014人左右，反对者占18%以上。按《村委会组织法》的规定，涉及村民利益的重大事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理；又十分之一以上的村民提议，也应当召集村民会议。

该建设被确定为河北省2014年重点建设项目。3月，省国土资源厅和石家庄市政府同意该项目进行工程用地的前期准备工作。但为平整土地，学院和村委会跟村民多次发生冲突。结果时，学院派施工人员用履带拖拉机将土地推平，村委会派人把耕地下面用来灌溉的地下水道挖断，致使大部分耕地闲置至今。学院原定2014年9月新生入住新校区，而到了11月，还为破土动工。

眼球着是几亩的果树一颗一颗干死，村民高某很心疼。100多亩蔬菜大棚，菜秧都长出一寸了，他们说拆就拆。村民傅某说，一家5口共有5亩地，其中2.7亩被征用。他说，2.7亩地若种小麦和玉米，年收入由两千来元，种蔬菜年收入也有两三千元。5亩地一年收入一万来元，勉强够全家一年的开销。他说，家里的粮食，两个小孩上学，日常花费，都是从地里处。村里的一个企业也没着落。

据村委会主任杨某介绍，到10月，学院仅付款2350万元，只占总额的三分之一多。其中，2014万元平均分给2014多个村民，每人1万元，剩下300万元先由村委会保管。杨说，等省国土厅公告，征地款才能全部到帐，到帐后也将全部分给村民。现在村里欠每个村民2万元。

1998年修订的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至十倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。按照这个标准的最高倍数乘以2014元的亩产值，西营村村民每亩地最多获得土地补偿费2万元，安置补偿费1.2万元，总计3.2万元。

《土地管理法》还规定，依照上述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能是需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍，则西营村村民每亩地最多可获得6万元补偿费。

如此计算，政法职业技术学院向西营村支付征地补偿费每亩7万元，似乎村民已经占了便宜。2014年4月，石家庄市政府公布了市区土地基准地价，将商业用地分为八集，以及每平方米为4723元，折合每亩94万多元；8级每平方米为497元，折合每亩9.9万多元。这意味着，西营村被征用土地所获得的补偿，比用于商业开发，每亩最低少2.9万元，最高少87万元。西营村部分村民一直想按照商业用地的市场价出让土地。但政法职业学院建新校区不属于商业用途，村民的愿望在现行法律和法规中找不到依据。事实上，村民没有权利为自己的土地定价。

西营村的情形在中国农村非常普遍。据社科院农村发展研究所提供的数据，从1990年到2014年，全国占用耕地4736万亩用于非农建设，今后每年非农建设用地仍需要250万-300万亩。这些非农建设用地主要集中在城郊农村，那里一般人均耕地不足0.7亩。每占用一亩耕地就会造成1.4人失去土地，依此推算，13年来至少有6630万农民失去了土地。

专家认为，由于征地补偿标准低，失地农民所获得的补偿不足以创业，政府又没有为他们建立合理的安置和社会保障制度。这些失地农民大都成了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的流民。而中国历史上的社会动荡，流民都成为隐患。

3、以占江苏不足4.7%的面积，承载了江苏6.2%的人口，产出了占江苏14.8%的经济总量，以保护土地资源来保障发展，以保障经济发展促进资源保护，成为写在无锡大地上的辩证法，据统计，江苏全省GDP每增一个百分点，用地量为2.4万亩。2014年，无锡GDP实现1901.22亿元，增幅达15.4%，而用地增加仅15.6万亩，土地资源消耗量仅相当于全省平均水平的一半。

在无锡4787.6平方公里的总面积中，山丘与水域占47.7%，人均耕地仅0.55亩，为江苏地级市中最少的城市。但随着经济社会的迅猛发展，无锡对土地的需求量很大。无锡市政府用严格的制度保护耕地，耕地占一补一的工作列入各级政府年度考核目标，每年以“市长令”形式下发土地复垦方法，全面开展土地开发整理，明确“谁开垦谁受益”。连续多年来，无锡每年都召开土地复垦流动现场会，极大激发了基层热情。宜兴原茗岭镇是人均粮田而且增加耕地3400多亩，这里实施的部级“丘陵山区万亩土地综合开发整理项目”，被联合国列为在我国的11个师范区之一。2014年至今，无锡关闭了沿太湖地区200多家矿山企业，通过土地开发整理，共新增耕地4.3万亩，相当于10余个中心商务区。目前，正在建造28层高的农民公寓。据测算，原来农民散居时户均占地超过0.5亩，住进户公寓后户均占地不足0.15亩。

4、首钢矿业公司在各级政府部门的指导下，加大投入，加强管理，技术创新，先后完成了大石河铁矿尾矿库，新水选矿厂尾矿库，裴庄土场，羊崖山土场等一大批复垦项目，使矿山的生态环境得到了初步的改善。经多年覆土植被，大石河铁矿尾矿库，如今处处郁郁葱葱，长满了紫穗槐，三四年前还是一座沙山的新水尾矿库，如今1200余亩沙棘长势旺盛，已结出沙棘果；裴庄土场覆土种植的刺槐已经成长为一片参天大树，好像一座森林公园。

首钢矿业公司在生产过程中破坏土地，主要是采矿中形成排土场和在选矿中形成尾矿库，针对不同的条件，公司组织工程技术人员进行攻关，采取不同方式开展土地复垦工作。

排土场是采矿过程中排出的岩石，堆存场所，是人工堆积起来的废石山，岩石裸露，陡坡较陡。公司对排土场采取了平整、覆土、绿化的办法。一是在采矿过程中，将采矿剥离后表土单独存放，以备复垦利用。二是待排土场停用后，用推土机平整，为减少工作量，做到小平大不平，平台四周做出0.5米的土挡，防止水土流失。三是将存放的表土覆在上部，厚度0.5米，栽种以刺槐，紫穗槐为主的水土水土保持林。首钢采用此方法先后使2950亩排土场披上了绿装。

首钢公司目前有尾矿库3座，尹庄尾矿库是1996年投入使用的新库，不具备复垦条件，另外2座尾矿均已进行了复垦。为防止水土流失，首钢公司每年投入大量资金沿坝面堆成10-15米平台，砌有排水沟，保证了汛期雨水沿排水沟排走，从而防止了水土流失。在平台和平台后斜坡上覆盖20厘米厚的土，种植以紫穗槐为主的坝面水土保持林。经过几年的实践，已完成尾矿坝绿化600余亩，给库区周围的群众建起一条绿色防护带，有效地控制了二次扬尘污染，也为我国固体废物治理探索出一条新的路子。

5、从2014年起，河南省开展了整治了“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地的工作，计划用5年整治出土地150万亩，用于县城经济发展用地或重新恢复为耕地。截至目前，整治出土地46万亩，净增耕地总量26万亩。全省已连续6年实现耕地占补平衡。

不久前，郸城县王拱集村的李老汉得到了一份“大礼”，他家从村里多分了两亩地。“空心村”整治后，该县许多农民都像李老汉一样享受着这份喜悦。目前，郸城县已完成了19个“空心村”的智力，新增耕地7801.7亩。河南省国土资源部门有关负责人介绍，该省人均耕地只有1.23亩，低于全国平均水平。而全省从“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地整治中可挖掘出土地223.4亩，可复垦耕地183.3万亩。

6、现实的土地供应中到底存在不存在“地荒”？某专家的回答是否定的。他认为，在城市特别是大型城市，仍要提供土地，支持中小户型，支持中小户型、中低价位商品住房的建设用地需求，要严格控制大户型和低密度的住房建设，坚决停止别墅建设。

记者了解到，“长三角”地区的用地虽然非常紧张，但是仍然有很大的潜力。这种潜力主要来自与城乡之间的统筹，来自于土地的再利用和再调整。通过存量土地的调整和再调整，旧城旧村，老工业区和老企业改造，可以在已有土地中腾出新的用地空间，能在不占或少占耕地，控制新增建设用地总量的前提下，实现经济和社会持续健康发展。

据悉，近几年来，我国房地产业用地占了全国供地总量的30％左右。一边是建设用地的追加，一边是开发商叫喊“地荒”。问题在哪里？闲置问题实在是“地荒”的一个顽疾。

2014年以来。江苏省苏州市区以法取消了184个项目，收回土地达6760亩。仅2014年，苏州市盘活存量土地2505宗，占建设用地面积的35.7%。

一位业内人士说，大量的土地闲置，主要是因为一些地方不按经济规律办事，盲目铺摊子、上项目、大面积占用土地。同时土地管理措施不力，为一些地方变相非法批地、盲目征用或出让土地带来了可乘之机。当然，城乡规划之中的粗放用地也“消耗了”大量建设用指标。

按照国家关于城市规划建设用地的最高定额，一般城市人均用地面积最高标准是100平方米，首都和特区城市最多是120平方米。但有关部门统计，我国664个城市中，城镇居民人均用地已达到133平方米，而世界上发达国家人均城市用地是82.4平方米，发展中国家人均城市用地是83.3平方米。

有关部门负责人认为，必须严格控制建设用地的规模，今后土地利用必须保证60%以下是存量土地。据了解60%的提法是新的表述，以前的表述是要求地方充分利用现有建设用地，不占或少占农民用地，而没有量化标准。

7、在许多国家或者说在全球范围内，如何有效地利用和保护土地资源对正在增长的千千万万人民来说，是生死攸关的问题。更大数目的下代人正处在更严重的危险境地，即目前的生产正在毁坏将来农业赖以生存的土地资源。为了满足日益增长的需求，全球的农业生产必须大幅度地增长，而对具体的每一地方来说，当务之急是保护农业生产的基础—土地资源。应为，全球所有类型的食物的98%是在陆地上生产的，海洋和陆地水域的产量不到2%。植物产品构成了人类膳食的92%，占全世界膳食供给量的8%的动物产品也间接地来自于生长在陆地上的植物。也就是说，要保持农业产品或农业生产的持续增长，必须保持土地利用的持续性，凡谷底资源退化和不断提高土地质量或生成潜力。土地利用方式和农业生产措施在很大程度上控制着土地退化过程也决定着土地利用的持续性。

农业生产是一个开放系统，受到各种各样的自然环境条件的影响和限制。将集约农业方式转移到贫穷的农民所居住的边际，和近边际地区，经常导致土地退化和生态灾难。因此，不能无限制地开发利用土地，有些土地必须保护起来。

施肥、灌溉和其他投入，可以继续获得可观的成功。但生态环境成本将越来越高。如目前化肥投入区，一经发现了地下水硝酸盐富集现象，长期使用农药，使病虫产生了抗性，也污染了环境。如进一部加大化肥和农药的投入，不但经济效益下降，而且会造成土壤和地下水的污染。因此人们正在探讨既能继续增产，又不破坏水土资源环境的持续土地利用管理方法，防止土壤与水质退化就是维护土地资源的质量和生产能力。因此，有必要就持续土地利用管理制定评价标准，用来检验和检测土地开发，利用是否是持续的。

作答要求

一、根据“给定材料1、2”的内容，整理一份供有关负责同志参阅的材料。（30分）

要求：概述全面，观点鲜明，条理清楚，语言流畅，不超过500字。

二、“给定资料7”提出了“持续土地利用管理”的问题。请结合“给定材料3—7”，谈谈对“持续土地利用管理”应从哪些方面评价。（15）

要求：分调作答，简明扼要，不超过200字。

三、本题仅限报考行政执法类、市（地）以下综合管理类职位的考生作答。

1、给定材料中谈到了排土场、尾矿库德绿化，“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地的整治，请概括说明这些作法的目的和意义。不超过200字。（10分）

2、根据，试分别解释“存量土地”和“地荒”的含义。（15分）

四、本题仅限报考省级（含副省级）以上综合管理类职位的考生作答。

1、“给定资料2”提到“把土地转让市场区分为两大类进行交易”，请进一步说明这两大类市场怎样区分，并谈谈在这两大类市场中怎样解决“农民没有权力为自己的土地定价”的问题。不超过200字。（10分）

2、假如中央有关部门成立联合检查组，对地方征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况进行专项检查，请列出此项检查所查的主要内容。（15分）

五、请以“命脉”为题，写一篇关于土地问题的文章。（30分）

要求：1、参考给定资料，自选角度，提出问题，解决问题。

2、观点明确，联系实际，分析具体，条理清楚，语言流畅。

3、全文不少于800字。

一、根据“给定材料1、2”的内容，整理一份供有关负责同志参阅的材料。（30分）

要求：概述全面，观点鲜明，条理清楚，语言流畅，不超过500字。

参考答案：

近几年来，在工业化、城镇建设进程不断加快的新形势下，大量农村集体用地被国家征用。

就以河北北焦村和西营村为例，当地的土地征用基本情况为：第一，耕地流失严重。第二，土地征用的补偿费用偏低，无法弥补农民的损失。第三，在土地征用的过程中存在违法违规的操作行为。第四，利益的冲突无法很好地解决导致了上访现象的增加。

由上述情况我们可以发现，我国在城市化发展取得巨大成就的同时，在农村土地征用问题的许多方面仍略显不足。首先，部分地区的征用土地的利用效率偏低，存在部分征地处于荒废状态的现象。其次，从经济学角度来衡量，征地收入与征地赔偿之间存在不等价性，在获得巨大征地收入的前提下，对失地农民的补偿费用过低，这是违反价值规律的经济行为。再次，从构建和谐社会的角度看，农民的权益没有得到完全的维护必然会影响社会的稳定。第四，农村的一些相关管理部门存在违法违规卖地的行为，如贱卖土地、拖欠农民土地补偿费等问题。第五，从市场经济的角度来看，作为土地使用权的“卖方”的农民，却没有权利为自己的土地使用权定价，这也是不符合市场经济规律的。

我国政府针对这个问题，已出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，规范审批权，相信该社会问题将逐步地得到解决。

二、“给定资料7”提出了“持续土地利用管理”的问题。请结合“给定资料3-7”，谈谈对“持续土地利用管理”应从哪些方面评价。（15分）

要求：分条作答，简明扼要，不超过150字。

参考答案：

应从土地使用效率和土地的可持续利用两方面来评价。

从土地使用效率看：（一）建设用地的规模（二）人均用地量（三）经济产出与用地的比例关系（四）闲置土地的有效利用（五）建设用地规模的控制（六）土地复垦的效果

从土地的可持续利用看：（一）防止土地资源退化，提高土地质量（二）适度地开发土地（三）植树造林，防止水土流失（四）增加对荒地的使用，减少对耕地和森林资源的使用（五）适度的施肥、灌溉，保护生态环境

三、本题仅限报考行政执法类、市（地）以下综合管理类职位的考生作答。

1、给定资料中谈到了排土场、尾矿库的绿化，“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地的整治，请概括说明这些作法的目的和意义。不超过200字。（10分）

目的：

一、加快复垦速度，提高废弃用地的使用率。

二、绿化整治可以防止水土流失，改善生态环境。

三、通过整治可以增加耕地面积，实现耕地占补平衡，同时可使农民获得实惠。

四、绿化还可以控制扬尘污染，保护环境。

意义：

通过这些措施促进了土地的合理使用，有利于环境保护，同时也改善了周边农民的生活。

（讲到意义，从国家政策谈，可以涉及可持续发展、和谐社会中的人与自然及人与人之间的和谐、同时也符合经济学的要求，使土地发挥了最大的效用，而且降低了其他相关社会问题的治理成本）

2、根据“给定资料6”，试分别解释“存量土地”和“地荒”的含义。（15分）

存量土地：城市建设“存量土地”是指现有城市建设用地。是政府经营城市、土地储备工作中出来的名词，特指现有城市建设用地中的低效利用的、破产企业闲置的建设土地、需要调整的不符合城市规划的其他建设土地，通过收购、收回方式将这部分土地储备起来，而后依照规划进行招拍挂方式出让。这部分土地就叫城市建设“存量土地”。

地荒：是指城市建设用地的供应量不能满足实际需求的问题。

四、本题仅限报考省级（含副省级）以上综合管理类职位的考生作答。

1、“给定资料2”提到“把土地转让市场区分为两大类进行交易”，请进一步说明这两大类市场怎样区分，并谈谈在这两大类市场中怎样解决“农民没有权利为自己的土地定价”的问题。不超过200字。（10分）

分析：最重要的是主体的不同，一类市场的主体是政府和农民，政府是买方，农民是卖方，但要注意的是标的物不是土地，而是土地的使用权。这是一个农民出让土地使用权的过程。另一类市场的主体政府和土地的开发商或投资者（即购买土地使用权的个人或企业、组织），这里政府就是卖方了，这是一个政府转让土地使用权的过程。

至于“农民没有权利为自己的土地定价”的问题，关键点是一个制度的问题，即在整个征地的过程中农民是一个被动题，至少缺少了两种权利，一是决定土地使用权卖不卖的权利，二是将自己的土地使用权卖多少钱的权利。这里最重要的还是要完善社会主义市场经济制度，因为除非征地是完全为了公共利益，否则征地不应该是一个政治行为，而应该是一个经济行为。要解决“农民没有权利为自己的土地定价”的问题，政府首先来说，就是要转变角色，从“主导”逐步过渡到“引导”。然后是完善相关的征地制度，制度要平衡每一方的利益要求，包括征地方和农民的利益要求。要完善相关的补偿制度，要切记，不仅仅要补偿农民个人，也补偿农民所在的农村集体组织，更要补偿的是当地的环境。

2、假如中央有关部门成立联合检查组，对地方征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况进行专项检查，请列出此项检查所查的主要内容。（15分）

分析：首先要明确的是检查的对象是“土地补偿费”的管理使用，而不是检查征地问题。

参考答案：

一、审核征地的面积，看当地的征地行为是否合理合法。二、根据当地的经济水平，以确定征地的价格是否合理。三、根据被征地农民近三年平均产值，以及征地后的农民实际产值，以确定土地补偿费的使用能否弥补征地后农民的生活需要。四、审核土地的出售价格，核算后以确定土地补偿费的额度是否合理。五、审核征用地所兴建的项目，以确定是否符合当地经济发展的需要，是否符合环保和可持续发展的要求。

五、请以“命脉”为题，写一篇关于土地问题的文章。（30分）

要求：1、参考给定资料，自选角度，提出问题，解决问题。

2、观点明确，联系实际，分析具体，条理清楚，语言流畅。

3、全文不少与800字。

命脉

——“把脉”中国的土地问题

西汉的贾谊有句话，说明了当时土地与人民的关系。“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”。可见对于人民来说，自古以来土地就是人民的命脉。而到了现代社会，土地仍然也是农民的命脉。目前，随着工业经济不断发展，城市快速扩大化的冲击，农民对土地固有的使用权在发生着各种各样的变化，在这个变化过程中，农村土地征用过程中存在的问题尤其突出。

在城市先进经济主导整体经济的时代，农村地域缩小、人口减少是必然趋势，国家的作用在于在这个城乡变迁过程最大限度地捍卫和保护农民的利益，以实现工业经济快速发展、农民利益不受损的双赢局面。那么我们应该怎样达到这种双赢的局面呢？笔者认为应从以下几个角度来考虑：

从经济学的角度看，最大的问题在于目前我国的征地赔偿与征地收益之间存在巨大的差额。这首先就不符合价值规律的原则，因为征地赔偿实际就是农民土地使用权的“价格”，而征地收益更多的是体现农民土地使用权的“价值”，农民土地使用权的“价格”与农民土地使用权的“价值”不相符，那么这就是一个不合理的经济现象。那么我们要怎么做呢？就是要重拾价值规律的精神和原则，同时要充分考虑到土地的价值与许多因素有关，我们要制定合理的有弹性的符合当地经济发展水平的征地赔偿制度。切实维护被征地农民的合法权益，进一步完善征地程序，着重解决征地规模过大、补偿安置不到位、同农民协商不够等突出问题。建立补偿标准听证制度，严格按法律规定落实补偿安置措施；补偿标准要合理公正，土地补偿费要及时到位。严厉查处拖欠、挪用、截留土地补偿费等违法行为。

从社会学的角度看，农村土地征用过程中存在的问题直接影响了农民的实际利益，引起了部分被征地农民的不满，导致了一些冲突、上访等不和谐的社会现象。对于这方面来说，我们的政府就需要做更多的协调、引导的工作了。首先从制度建设的层面，就要完善相关的土地征用和管理的制度。其次从维护农民权益的层面看，政府除了在征地时给予经济补偿外，更重要的是要解决农民在失地后的“谋生问题”，要“急农民之所急，想农民之所想”，积极探索解决被征地农民社会保障和长远生计的有效办法，建议设立失地农民社会保障基金，专门用于失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障等等。建立健全农村劳动力的培训机制，通过职业培训，进一步提高他们的素质、劳动技能和谋生能力，还可组织农村剩余劳动力进城务工，拓宽农民增收渠道。

从环境保护的角度看，要认识到土地资源的合理利用是关系到子孙后代福址的大事。目前我国少数地区还存在着“短视”的行政行为，只着重于“开发”，而不注重“保护”。同时还存在着违法违规征地的现象。对于这方面问题，关键在于“监督”和“教育”。“监督”是指监督各级机关、组织和个人要严格遵守我国的征地制度。“教育”是指广大干部和群众要认识到土地资源合理使用的重要性。同时从我国国情出发，实行最严格的耕地保护制度，尤其是要重点保护基本农田，同时还要做好土地占补平衡工作，充分挖掘土地资源潜力，以促进土地资源可持续利用，保障国家粮食安全。

通过以上几个角度的分析，我们可以看到，土地实际上不仅仅是农民的命脉，也是城市居民，甚至是我们整个国家的命脉所在。现在我们的命脉在我们国家的快速发展过程中出现了一些问题，其实就如同人也会偶尔伤风感冒一样，是一个很正常的事情。而我们要做的，就是为这个社会问题好好地把把脉，找到问题的症结所在，然后对症下药，自然就能药到病除了。

深度剖析2014年国家申论考试

2014年中央国家机关公务员申论考试可以说出乎很多人意料，但却又在情理之中，为什么？因为继2014年考察了农村方面的问题之后，事隔两年，国家申论题再一次考察了农村问题。实际上从命题的热点性来说，07年的题目确实是一个很重要的热点时事，因为连续几年我们国家所出台的一号文件就是谈三农问题，所以再次考察农村方面的问题并不违背申论考试的热点性的大原则，所以说在情理之中。只是从传统的压题角度来看，一般来说大家普遍都会认为不会在很短的时间段内重复考察同一个大方向的社会问题，所以就很出乎很多人意料。

对于07年的申论话题，这一个目前很受关注的一个社会问题，而这次国家在这么重要的考试中将这个社会问题拿出来作为考试题目，实际上是对于广大的公务员的考生是寄予很大期望。为什么？因为参加公务员考试的考生中必定有一部分人未来是要从事公务员工作，我们现在都在谈三个代表，其中最重要的当然就是我们的党、我们的政府、我们所有的代表国家行使人民所赋予权力的公务员要真正代表最广大的人民群众的利益。而现在哪部分人占我国人口的绝大部分，是农民。因此，对于这次申论考试的话题来说，对于考生也是一次政治的教育，由最后一题的题目我们可以明白，“命脉”，什么是命脉，简单得说就是没有它就活不下去了。因此我们的文章中要体现的不仅仅是分析问题解决问题的能力，而是要体现一个角度，一个看问题做事情的出发点，那就是要维护最广大的人民群众的利益。这个话说起来好象很简单，但在我们文章中的解决问题的对策中如何体现呢？很多人或许会觉得给农民利益就可以了，而事实上我们要知道，实际上根据客观的历史条件，每一个历史时期，具体的利益很多时候都是守恒的。有人得到就有人损失。所以，要想在对策中只给一些人利益，而不收回某些人的利益，是无法做到的。有很多人说解决社会问题要中庸，笔者也赞同要中庸地和谐地解决社会问题，但需要强调的是在这里结果是无法做到“中庸”的，要“中庸”的是解决问题的过程，即“中庸”地完成利益的平衡。即我们的关注点应在于“过程”。

而农村的土地流失问题，解决它的关键点首先应该是要认识到这是历史发展过程中的一个“必然”。为什么？因为从历史发展的趋势来看，人类必定是要不断地利用和开发土地的，而在城市土地已经储量不足的情况下，农村土地被用于开发是不可避免的，这是我们弄清楚的第一点。即我们要认识到保护土地资源很重要，但不代表只能保护不能开发，而开发不可避免地要造成农村的土地流失。当前农村土地征用的程序不规范甚至违法和补偿标准的不统一，赔偿额度偏少是引发农村社会矛盾和加剧农民上访事件增加的主要因素。在工业化、城镇建设进程不断加快的新形势下，市郊区城边土地正面临被蚕食的命运，土地征用的步伐不会停止随之产生的社会矛盾也不可停息。

说到这里，是不是意味着我们要放任这个问题的发展呢？不是的。因为我们要清楚的是，使农民利益受损的原因不在于农村的土地流失，而是在于农村的土地是如何流失的。因此，我们的对策的侧重点不在于如何避免农村土地被开发，而在于农村土地如何合理得被开发。

而农村土地如何合理得被开发呢？这就是我们关注这个问题第二个关键，这个问题牵扯到是什么？就是一系列的利益关系问题。对于广大的考生来说，首先要做的就是判断在这里面哪些是合理合法的利益，哪些是不合理不合法的利益。而做完这个判断之后，对策就非常明确了——“保护合理合法的利益，破除不合理不合法的利益”。接着就是用什么方式去完成“保护合理合法的利益，破除不合理不合法的利益”这一目的。前面讲了要中庸地解决社会问题，但不意味我们对非法的行为不给予惩罚，而是我们认识到对策的重点不在于惩罚，而在于“利益的引导”。

对于农民来说，我们是要给予利益的。而“利益的引导”的关键就是“征地安置”问题。在土地使用形式转变过程中，会产生的巨大土地收益，但是征地农民却没有获得很大利益。那么如何使农民在征地之后获得较大的利益呢？有以下几个对策：

对策一：保障征地农民的就业问题。扶持和激励就业，尤其要鼓励自主创业。向有劳动能力的征地农民发放具有与城市居民同等效用的劳动手册；对农民进行技能培训；鼓励征地农民自主创业，对自主创业的农民提供贴息贷款和实施减免税优惠。

对策二：保障农民对土地收益的安全使用。限制土地收益进入个人消费领域，建立切实可行的基金，帮助农民缓解仅靠个人难以解决的困难。例如，农民的社会保障问题可以通过设立社会保障基金缓解，耕地的复耕可以设立复耕基金，等等。基金来源于土地收益分配前的必要扣除。可以考虑给征地农民一点“自由资金”，让他们有一个自由发展、自主创业的空间和资本。

对策三：完善征地补偿办法，中央制定全国统一最底标准，地方因地制宜按照土地综合利用和实际年产值制定地方标准，但地方标准不得低于国家标准；在征地补偿费是否统一管理问题，中央不适宜制定统一行为，可放权让地方自行落实，制定省级地方性法规，但资金要专户、专项、核算、审计、公开、协商一致，另外，村民民主讨论后可以决定该资金的合理使用；应落实失地农民再就业培训计划，引导农民实现再就业，妥善安置幼、老、伤残的社会保障问题；逐渐规范征地审批前听证制度、批前告知和确认制度的建设，切实维护农民的知情权、参与权、申诉权和救济权。

而对于政府来说，关键就不是利益补偿了，而是如何扮演好一个利益协调者的角色问题。而就目前来说，国家也是很关注农村土地征用问题，对于目前的现状，尽管问题有逐渐好转的趋势，但总体而言国家也还是不满意的，因为还有很多的问题需要去解决。

而当前农村土地征用主要存在哪些问题及原因呢？目前一些主流的观点主要有如下几点：

1、征地是政府行为，即由地方政府或相关部门直接介入征地活动，这就使得农民在征地中处于比较被动的位置，当农民和政府或开发商就补偿、安置等问题无法达成协议，申请政府或职能部门协调裁决时，由于政府或职能部门既是“运动员”又是“裁判员”的双重身份，农民要求解决的问题有时得不到解决。

2、征用农民土地的目的多是为了招商引资、建设各类开发区（园区）或是扩大城市原有规模，人为加速城市化进程。我国目前正处于工业化、城镇化加快发展的阶段，有计划地、合理地征用一些农村土地是必需的，但有些地方政府没有端正经济发展的指导思想，考虑本地经济发展的实际情况不够，脱离产业发展规律，缺乏长远考虑，片面追求眼前效益、地区效益，盲目立项，建设开发区（园区）贪大求全，或者把征来的土地用来进行无实质意义、不得民心的虚荣建设，大搞所谓的“政绩工程”、“形象工程”，这种把经济发展和资源保护对立起来，靠大量占用土地、破坏资源和环境来谋求发展的做法是脱离我国实际的，是不可取的，也是得不偿失的。

3、有关农村土地征用的法律法规急待完善。目前，土地征用的补偿安置标准普遍偏低，安置措施不到位，有的地方出台土地征用办法时，更多地考虑政府或开发商的利益，低价征用，高价出售，牺牲农民利益。而对于农民来说，失地就意味着失业，因为拿不到足够的补偿，得不到妥善的安置，又失去了收入来源，他们的生活出现了困难，甚至重返贫困，同时也给社会稳定埋下了隐患。

4、由于我国农村土地是归农民集体所有，作为个人状态的农民在征地时，权利很难得到保障，一些农民在知之甚少甚至是完全不知情的情况下，土地就被征用了，而且征用土地的补偿费用也大多是归集体所有，所以挤占、挪用、拖欠土地补偿费用的情况时有发生，有的村干部利用手中的权力贪污、挥霍征地补偿费，更加激起民愤。

那么如何加强农村土地征用管理呢？目前一些主流的观点主要有如下几点：

1、各级地方政府及相关部门应提高对“土地是民生之本”的认识，在依法行政中牢固树立“以民为本”的理念，加强管理，逐步完善有关法律法规，进一步规范农村土地征用行为。

2、各地政府及有关部门要从严把好征地关，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，慎用征地权力，切实控制征地规模，要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。比如工商企业或房地产开发用地，可以通过征购、租赁农民集体所有土地等市场方式取得。

3、从我国国情出发，实行最严格的耕地保护制度，尤其是要重点保护基本农田，同时还要做好土地占补平衡工作，充分挖掘土地资源潜力，以促进土地资源可持续利用，保障国家粮食安全。

4、切实维护被征地农民的合法权益，进一步完善征地程序，着重解决征地规模过大、补偿安置不到位、同农民协商不够等突出问题。建立补偿标准听证制度，严格按法律规定落实补偿安置措施；急农民之所急，想农民之所想，补偿标准要合理公正，土地补偿费要及时到位。严厉查处拖欠、挪用、截留土地补偿费等违法行为。

5、从稳定大局出发，高度重视解决农民失地失业问题。积极探索解决被征地农民社会保障和长远生计的有效办法，建议设立失地农民社会保障基金，专门用于失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障等等。建立健全农村劳动力的培训机制，通过职业培训，进一步提高他们的素质、劳动技能和谋生能力，还可组织农村剩余劳动力进城务工，拓宽农民增收渠道。

6、抓紧清理各类开发区（园区）的违规用地，该撤的撤，该并的并，杜绝乱征滥占农村土地的现象。

最后，笔者还是要强调的一点是，从现在国家公务员申论考试的趋势来看，涉及人民群众切身利益的话题将会是考察的重点，而对于考生来说，无论面对什么样的考试话题，最关键的一点，就是利益的平衡，如何和谐得做到利益的平衡。而对于利益的平衡，我们的对策中有关政府的部分，要尽可能地少使用“强制性”的措施，更多地使用“引导性”的措施，我们现在都在谈和谐社会，而在和谐社会里，更多的不是去强迫人民作出适应社会发展的改变，而是更多的引导人民作出适应社会发展的改变。

附部分话题的背景材料：

背景材料一：

2014年，农业大省河南实施最严格的耕地保护制度，以确保全省基本农田面积稳定。河南省国土资源厅强调要落实“五不准”———不准国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；不准以退耕还林为名，将平原（坪坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，突破土地利用总体规划，随意减少基本农田面积；不准占用基本农田植树造林、发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽饲养，以及其他破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

2014年，国土资源部下达给河南的建设用地指标为9000公顷，同比减少近30％。在建设用地指标大幅减少的同时，全省将加大力度实施“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地复垦、整治。统计显示，目前，河南仅“空心村”闲置的土地约有250万亩，而砖瓦窑场浪费的土地还要多。

河南还强调完善基本农田统计核查制度，严肃处罚违法占用基本农田案件；采取措施加大土地整理复垦力度，加强对基本农田和中低产田的改造，确保粮食安全；落实占补平衡措施，已经征用的土地必须依法对农民补偿到位。

背景材料二：

从北焦村沿西北方向乘车行驶不到半个小时，可到达石家庄市新华区杜北乡的西营村。

西营村处在石家庄市城市地下水源一级保护区内，河北省环保局曾经禁止六类污染性项目和行为进入水源保护区，一度使西营村近似于一块不能开发的“死地”。一村民说：“原来这里工厂不让进，企业也不让进，怕污染了水源。”

2014年8月，经河北省长办公会议批准，河北政法职业学院准备在石家庄市北郊征用土地建新校区。得知这一信息，包括西营村在内的许多乡村与学院进行接触。

西营村村委会主任杨建华说，当时为了争夺学校进村，其他村都相互压价，贱卖土地。最后，学院倾向于在西营村征地920亩。“现在，‘死地’居然变成了‘活地’。”杨建华备感欣慰地说。

2014年11月10日，西营村党总支部和村委会决定对学院征地一事进行民意测验，并把征地条件写在测验表上。杨建华说，89%的村民同意征地，11%的村民不同意征地。村党总支和村委会据此成立谈判小组，与学院正式谈判。双方达成的结果是，学院为每亩地支付征地补偿费7万元，还有其他补偿。

但在2014年4月18日起草的上访材料上，至少有360多名村民签字画押反对上述征地方案。西营村现有村民2014人左右，反对者占18%以上。许多村民说，反对者远不止这个数，许多人没来得及签字画押。

按《村委会组织法》的规定，涉及村民利益的重大事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理；有十分之一以上的村民提议，也应当召集村民会议。

村民傅更新说：“村民多次要求召开村民会议，但村委会拒不召开，村干部说，电视宣传、民意测验就等于召开村民会议。卖地还是村委会说了算。”

2014年2月，政法职业学院新校区建设被确定为河北省2014年重点建设项目。3月，在征地和开工手续未办妥的情况下，河北省国土资源厅和石家庄市政府同意该项目进行工程用地的前期准备工作。4月至今，为平整土地，学院和村委会跟村民多次发生冲突。

结果是，学院派施工人员用履带拖拉机将土地推平，村委会派人把耕地下面用来灌溉的地下水道挖断，致使大部分耕地闲置至今。学院原定2014年9月新生入住新校区，但到11月，未见校方破土动工。

眼瞅着耕地却种不成庄稼，十几亩的果树一棵一棵干死，村民高银柱很心疼。他说：“100多亩蔬菜大棚，菜秧都长出一寸了，他们说拆就拆。”

农民没有权利为自己的土地定价

按照协议，河北政法职业学院应向西营村支付征地补偿金共6300多万元，并在2014年5月25日前将总额的80%汇入西营村账户。但据村委会主任杨建华介绍，到10月，学院仅付款2350万元，只占总额的三分之一多。其中，2014万元平均分给2014多个村民，每人1万元，剩下300万元先由村委会保管。杨说，等省国土厅公告，征地款才能全部到账，到账后也将全部分给村民。现在村里欠每个村民2万元。

按照协议，学院还要向西营村赔付地面附着物损失费50万元，负责给村里申请200亩高层住宅用地指标，并享受石家庄市“城中村”改造优惠政策。

这50万元地面附着物损失费均摊到920亩地上，每亩地才500多元钱。对于这个赔偿标准，许多村民明显不满。他们要求按1亩地一年的收入赔偿，种粮食赔偿1500元，种蔬菜赔偿2014元。

1998年修订的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。

被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

按照这个标准的最高倍数乘以2014元的亩产值，西营村村民每亩地最多获得土地补偿费2万元，安置补偿费1.2万元，总计3.2万元。

《土地管理法》还规定，依照上述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍，则西营村村民每亩地最多可获得6万元补偿费。

如此计算，政法职业学院向西营村支付征地补偿费每亩7万元，似乎村民已经占了便宜。

2014年4月，石家庄市政府公布了市区土地基准地价，将商业用地分为8级，1级每平方米为4723元，折合每亩94万多元；8级每平方米为497元，折合每亩9.9万多元。这意味着，西营村被征用土地所获得的补偿，比用于商业开发，每亩最低少2.9万元，最高少87万元。

2014年11月3日，国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，其中比《土地管理法》优厚的规定是：如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。

西营村部分村民一直想按照商业用地的市场价出让土地。但政法职业学院建新校区不属于商业用途，村民的愿望在现行法律和法规中找不到依据。

村民傅更新一家5口共有5亩地，其中2.7亩被征用。他说，2.7亩地若种小麦和玉米，年收入有两千来元，种蔬菜年收入也有两三千元。5亩地一年收入一万来元，勉强够全家一年的开销。现在，虽然得到5万元征地补偿和3000元拆毁蔬菜大棚的补偿，却永远失去了一半的土地。

他说：“家里的粮食，两个小孩上学，日常花费，都是从地里出。村里一个企业也没有，我们都指着土地吃饭。”一想到所得补偿也不够几年花销的，傅更新就发愁今后的生活没有着落。

西营村的情形在中国农村非常普遍。10月，浙江省长兴县雉城镇五峰村的村民胡批金到北京上访，投诉无果后找到某周刊，他说他们村农民目前是“种田无地，上班无岗，低保无份”。他把给失地农民发一点征地补偿费的做法叫“一脚踢”，即给点钱就一脚踢开，再也没人管了。

他提供的证据显示，村里土地被上级政府以每亩28万元卖给了一家房产公司盖商品房，但给村里的征地补偿款每亩只有24600元，真正落到村民手中的，人均只有15000元左右。

胡批金说，仅有的这点征地补偿款也只能支撑几年光景，眼看原来的温饱生活都难以维持。当地流行一句口头禅，“爷爷笑，老子跳，孙子上吊。”说的就是祖孙三代靠这点钱生活的情形。

据中国社科院农村发展研究所提供的数据，从1990年到2014年，大陆占用耕地4736万亩用于非农建设，今后每年非农建设用地仍需要250万—300万亩。这些非农建设用地主要集中在城郊农村，那里一般人均耕地不足0.7亩，每占用一亩耕地就会造成1.4人失去土地。依此推算，13年来大陆至少有6630万农民失去土地，而且这个数字仍在增长。

于建嵘认为，由于征地补偿标准低，失地农民所获得的补偿费不足以创业，政府又没有为他们建立合理安置和社会保障制度，这些失地农民大都成了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的流民。而中国历史上的社会动荡和改朝换代，流民都成为隐患。