加强经济区域立法　保障经济区域协调发展

从珠江三角洲、长江三角洲经济区域的形成到环渤海经济区域的发展，从推进西部大开发、振兴东北老工业基地到促进中部地区崛起，我国经济区域的发展已经取得令人注目的成就，并日益凸现出在国民经济和社会发展中的重要作用。中央充分认识到大力推行经济区域合作对我国经济建设的重大意义，认识到区域协调发展对于完善社会主义市场经济的资源合理配置，提高资源利用效率，平衡地区差别，保障国民经济持续稳定健康发展具有积极的推动作用。在最近通过的“十一五”规划建议中，中央明确提出了促进区域协调发展的总体战略，将经济区域发展提升到一个全新的高度。根据“十一五”规划建议的精神，国务院制定了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。纲要根据各地区资源环境承载能力和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，实施不同的区域政策，明确各自的功能定位，形成合理的区域发展格局。

但是，经济区域不同于行政区划，经济区域的发展与以行政区划为单位的省区市经济的自主发展有着显著的差别，大的经济区域涵盖了几个省级行政区，虽然经济区域的发展有着内在的经济因素，但经济区域的协调发展仍需要有统一、完善的法制作保障。我国是一个幅员辽阔的国家，各地的自然条件、经济基础、社会文化环境各不相同。改革开放以前，各省（区、市）按照中央统一下达的指令性计划要求发展经济，管理社会的依据主要依靠中央立法与政策，地方在相当长的时期内没有立法权，也没有这方面的需求。随着经济体制改革不断深入，大幅指令性计划范围减少，倡导并鼓励地方自主发展经济已成为推动经济发展的主动力，省域经济由此蓬勃发展，地方自我管理的需求也急剧增加。根据实际需要，各省（区、市）以及一些较大的市陆续被赋予立法权，并纷纷出台了大量的地方性法规，为本行政区域及经济发展提供一个良好的法制环境。但不容忽视的是，在省域经济发展过程中，资源浪费、重复建设、环境安全以及地区发展不平衡等问题也相伴而生，且日益影响到整个国民经济的可持续发展。虽然中央立法对克服资源浪费、避免重复建设、解决地方发展不均衡等问题作了一些规范，中央政府也及时制定了一系列解决问题的政策，提出了经济区域发展的战略目标，但相对于地方而言，这些法规往往是原则性强、操作性弱，在执行过程中即使制定了实施性的地方性法规，也因各地规定不尽一致，进而使遇到的问题不能从区域发展的角度得到妥善解决。所以，经济区域发展中存在的问题还需要在区域内统筹解决，需要在区域内建立起长效的法律机制，依靠法律手段整合经济区域资源，保证经济区域发展具有均衡性和连续性，真正做到有备无患。由此，加强区域立法、充分引导并保障经济区域协调发展，这将是构建中国特色法律体系面临的新课题。

当前提升经济区域发展法律环境的关键是要加强经济区域立法。我国目前实行的是中央立法和地方立法“两级制”的立法体制，中央立法包括全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规。地方立法包括省级人大及其常委会、较大市人大及其常委会制定地方性法规，以及民族自治地方制定自治条例和单行条例。经济区域立法并不要求突破现行的立法体制，且涵括中央和地方两个层面。在经济区域发展格局下，加强经济区域立法的指导思想应当是“依靠中央立法、协调地方立法”，最大限度地发挥我国现行的中央和地方两级立法体制的积极作用，达到改善经济区域法制环境之目的。

中央立法的位阶高，效力强，一般都适用于全国，经济区域也不例外，需要一体遵循。依靠中央立法就是把中央立法作为区域立法的主线，用中央立法统筹协调区域内各省区市之间的发展，这是加强区域立法的主要手段。十届全国人大常委会的立法已经着眼于制定并完善市场主体、市场交易、市场监管、社会管理、可持续发展等方面的法律，但这些法律因为要普遍适用于全国，有些条款可能很原则。目前体现区域经济发展战略，适应区域经济发展特殊需要，打破地方保护，鼓励生产资料、资本、劳动力等生产要素自由流动等反映区域经济特点的法律还很少，十届全国人大常委会已经把《西部开发促进法》列入了本届的立法规划，国务院正组织力量加紧起草工作。但比较“十一五”规划提出的经济区域发展战略，中部地区、东部地区、老少边穷地区、东北老工业基地、珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区等经济区域的发展，也各具有特色，适合由中央立法进行协调，所以中央的区域立法工作还需要把立法的着眼点逐步由西部扩大到其他区域。当然，如果最高国家权力机关制定法律条件不成熟，国务院也可以在总结中央与地方实践经验的基础上，先行制定行政法规，待条件成熟后，再由全国人大常委会立法。一旦中央把经济区域发展的战略目标及相关政策上升为法律，则区域性法律将会成为特定区域的“基本法”，成为经济区域发展的“尚方宝剑”。

经济区域发展涉及若干行政区域事务，就目前来看，让经济区域内的各个平级的地方立法机关联合起来制定地方性法规，既无程序上的规定，也无任何先例可循。要充分发挥地方立法的积极作用，简便易行的方法是“协调地方立法”。“协调地方立法”有两方面的含义，一是指地方权力机关在立法时多与本经济区域内其他省市的立法机关沟通，做到地方与地方自我协调。经济区域内应当确定立法信息交流机制，各个立法机关可以在机制内加强日常信息交流与反馈。各地在制定地方性法规时，要事先与所在经济区域的其他省市立法机关通报情况，力求使各自新制定的地方性法规与经济区域发展总体规划保持一致。二是指中央立法机关要重视对地方性法规的备案审查工作，加强对地方立法的事后监督，保证中央立法在全国得到贯彻执行。各地在制定地方性法规时，由于立法者对法律的理解不尽相同，加之每个地方又各具特点，因此为实施同一部法律而制定的地方性法规之间，可能就法律规定的某一问题作出不同的规定，也可能地方越权立法，使地方性法规本身超越了法律规定的界线。遇到这些情形，只有全国人大常委会积极审查地方性法规，纠正地方立法出现的偏差，才能真正保证法律、尤其是区域性法律得到统一实施。

“十一五”期间是我国社会与经济发展的关键时期，经济区域发展将在其中发挥至关重要的作用。加强区域立法，填补我国社会主义法律体系的空白，将是一项重要而艰巨的任务。中央提出树立科学的发展观，各级立法机关需要充分发挥民主立法、科学立法之优势，广集社会之智慧，提高经济区域立法质量，为“十一五”规划的顺利实施创造良好的法律环境。