组织部门建立选拔干部任前监督体系的研究

干部任前监督是干部选拔任用工作监督的重要环节，是选拔高素质干部的第一道“关口”和“闸门”，是一项基础性、超前性工作，既是干部监督工作的重点，也是难点。新时期组织部门如何与时俱进，超前研究，建立选拔任用干部任前监督体系，是十分现实而紧迫的任务。

一、任前监督工作亟待解决的问题

近几年，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和政治体制改革的深入，干部人事制度改革也不断深化，干部监督工作力度日益加大，尤其是干部任前监督工作在制定制度规范、构建监督网络、及时检查纠偏等方面做了大量工作，收到了一定效果。但从工作的指导性、实践性上看，还存在以下不容忽视的问题：

(一)任前监督主体、客体素质不适应，监督共识尚未形成。从干部任前监督工作主体看，主要是上级党委(党组)、同级、下级党委(党组)、执法执纪部门和群众几种对象，虽然中央和各级党委反复强调加强干部监督工作，但由于少数地方个别单位甚至领导干部思想认识不统一，存在“一手软一手硬”，加之受社会上消极负面现象影响，干部任前监督或多或少存在着不顾监督、不愿监督、不敢监督、不会监督、懒得监督的问题，各自监督职能没有充分发挥，整体联动格局未形成，导致出现“弱监”、“虚监”；从监督客体上看，少数被监督对象素质不高，认为监督是与自己过不去，不相信自己，不主动接受监督，不愿接受监督，不重视别人监督，对监督存有逆反心理、抵触心理。

(二)任前监督标准体系缺乏，监督无据无力。《条例》作为选拔任用党政领导干部的一部党内法规，对选拔任用干部的原则、条件、任职资格和程序等虽然作了规定，但只是原则性的、粗线条的，具体实施操作过程中不尽周延，在一些原则、条件和任职资格上如何量化尺度，在每道程序上如何细化标准，上级没有专门的统一的规定，实践中很难把握操作，地方自行制定制度又缺乏刚性、权威性和规范性，任前监督显得底气不足。

(三)任前监督制度不够完善配套，保证作用难以体现。近几年，省、市委组织部门曾下发过《关于加强任前监督的试行意见》，同时还拟定了《干部任前监督表》，对组织部门任前监督的主要内容、程序、方法和职责以及提拔干部之前干部任免机构与干部监督机构各自填写的内容作了一些规定，但缺乏实质性有效性监督手段，监督实际上流于形式。加之，干部选拔任用其他相关监督制度不配套，任前监督缺乏有效的制度保障和约束机制，不同程度地影响任前监督效力。

(四)体制不顺，监督乏力。目前干部监督渠道很多，由于干部自身素质参差不齐，监督作用有限；群众监督由于干部工作的保密性以及部分操作过程的排他性，很难参与其中，无法监督；下级对上级监督囿于权威、压力和个人利私私己而不敢监督；上级监督只能从大政方针政策、中心工作落实等去间接监督；执纪执法部门监督往往是违纪违法问题暴露后的事后监督；而对任前监督负有重要职责的组织部门只是党委的一个工作部门，平时接受党委的直接领导，在目前权力比较集中的领导体制下，难以承担起监督同级党委的职责。组织部门干部监督机构虽然专司监督工作，但级别较低、手段有限、力量不足，对干部选拔任用过程参与少．手头掌握的“材料”少，所以监督的发言权也少，同时与干部任免机构隶属于一个领导，同处于一个“单元”，存在一个“利益共同体”，监督作用很难有效发挥。

(五)责任追究不明，缺乏风险压力。干部选拔任用涉及许多环节和诸多小环节，哪个环节出了问题，就可能影响干部选拔质量。而中央《条例》只笼统地规定了“十不准”纪律，但对选拔干部从民主推荐、组织考察到研究呈报、上级党组织决定等各个环节的具体责任人，承担什么相应责任以及不履行责任给予什么处理，没有明确具体而有针对性地政策法规依据，导致区分责任难，实施责任追究更难。

之所以出现上述问题，其原因：一是认识上存在偏差和误区。有的单位部门和领导对干部选拔任用监督指导思想不清，往往重使用轻管理，重教育轻查处，总认为监督是“挑刺”、找“毛病”，“惹麻烦”，怕丢面子，怕伤和气，怕失选票，怕掉官帽，乐于当“和事佬”，不愿“得罪”人。二是干部监督工作起步晚，政策法规制定、制度建设、机制构建、领导重视和广大干部群众积极参与程度相对于干部选拔任用工作有些滞后。三是干部人事制度改革有待进一步深化。干部制度改革是一个系统工程，干部任前监督只是基本子系统之一。干部制度的基础性建设，对于加强和改进监督工作十分重要，尤其是干部选拔任用制度改革，对干部选拔任用工作监督产生直接影响。

二、立足实践运用，着力构建干部任前监督体系

干部任前监督是指从动议提名到讨论决定、发出任免通知之前，对拟任干部的历史和现实表现的审查，以及干部选拔任用工作程序、质量的全过程进行监督、督促、检查和纠举行为。由此可看出，干部任前监督工作具有阶段性、渐进性和程序性、整体性，既相对独立，各有侧重，又有机统一，不可分割。组织部门必须遵循任前监督这些规律特点，围绕“谁来监督”、“监督什么”、“如何监督”和“监督不到位怎么办”这个闭合的链式系统，进行逻辑分析，整体思考，通过建立各个分支体系，宋构建干部任前监督总体系。主要应从四个方面建立：

(一)建立干部监督队伍体系，解决谁来监督的问题。干部任前监督的主体虽然具有多元性，但主要还是靠党委组织部来具体组织实施监督。目前组织部门干部监督机构人员与经常性的干部选拔任用、监督的繁重任务不相适应，靠自身势单力薄，疲于应付。有必要建立一支相对稳定、专业的干部监督督查员队伍。一是要高质量选拔。干部监督督查人员以10－20人为宜，原则上以组织、纪检、人事部门的干部为主体，适当吸收政治思想素质高、原则性强、公道正派、熟悉党务组织人事工作和经济工作、有一定识人能力的单位部门领导或曾经担任过单位部门领导的老同志参加，选拔督查人员还要合理布局，注意地区、行业、系统的均匀性。二是经常性培训。一年一至二次，着重对其进行政治理论教育、干部考察工作和干部监督业务知识学习和其他相关理论知识的培训学习，还可以结合干部考察监督工作实践，及时召开经验交流会、工作总结会，相互切磋，互学互促，从而提高监督水平。三是规范化管理。要按照新时期干部监督工作所具备的政治、业务等素质能力要求，逐步建立干部监督督查员资格审查和认证制度，对督查员实行滚动管理，定期考核，保留骨干，充实优秀干部，使组织部门有一支干部监督的“常规军”和“准”队伍，并且在素质上始终保持较高的水准。

(二)建立干部选拔任用工作的标准体系，解决“监督什么”的问题。一个产品只有符合部颁、国颁乃至国际认证标准，才合格通行。干部选拔任用工作是否合格，也应有一个切合实际、便于操作的标准。《条例》对党政领导干部选拔任用工作的原则、条件和程序做出了比较明确的规定，但有的比较抽象笼统，有的难以把握，有必要依据《条例》和有关文件的原则精神，对选拔干部的原则、条件和资格，民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、依法推荐、提名与民主协商，交流回避，辞职、降职以及纪律和监督等，逐项研究，尽量把“软件”硬化，把抽象内容具体化，形成详尽，完善的干部选拔操作规程，使干部选拔每个阶段、每个环节有标准有尺度，为监督检查提供依据。可从三个方面制定标准；

1.从干部选拔任用的原则、条件、资格等个体素质上制定标准。(1)关于坚持德才兼备原则。要把握：德与才同样看重，不可偏废，并且以德为先；优点长处与缺点短处同样关注；基本素质与特殊素质全面衡量。在考察干部共性素质同时，必须根据干部不同类别、层次和岗位．考虑不同素质要求和特殊专业要求。如选拔卫生局长除应具备政治思想素质好、有较强的组织领导和协调能力、廉政勤政、联系群众这些领导干部的共性素质要求外，还必须具备精通医学、熟悉卫生防疫、卫生管理的特殊素质，而且后者是必备的。(2)关于坚持群众公认原则。要把握：群众参与要具有广泛性和代表性，并且正确行使民主权利，推荐测评、座谈考察符合规定范围；群众参与要贯穿于干部选拔任用的全过程。考察之前预告、考察之中广泛听取意见、考察之后反馈结果、任职之前公示；党委(党组)正确集中群众意见，既尊重民主推荐测评结果，又不简单地以票取人，群众认可要一贯认可，不能“一次认可”。(3)关于实绩突出原则。要把握：政绩必须真实可靠：政绩是通过自身组织领导、协调或亲自所为；实绩突出应参照单位地方工作的环境条件和原工作基础起点。(4)关于任职资格。必须符合《条例》第七条规定的任职资格以及《关于对犯错误干部提拔使用问题的试行意见》的有关规定。(5)关于破格提拔干部。必须政治思想素质及表现优秀；个人综合素质高、能力强；政绩特别突出；民主测评推荐绝大多数群众拥护，且在班子或某一序列干部中名列前茅；符合破格提拔的审批程序。

2.从干部任职程序上制定标准。(1)民主推荐环节。参加推荐测评人数必须达到应参会人数的五分之四；推荐测评秩序正常良好；推荐测评标准尽量系统量化。目前民主推荐测评标准和内容还比较原则，基本上是一次性选择“同意、不同意”；“胜任、基本胜任、不胜任”；“优秀、称职、基本称职、不称职”等几个单列的固定档次，缺乏全面缜密的实质性的系统评价标准，使测评很难体现准确性，因此，有必要改革传统测评方式，充分运用现代评价科学成果和信息数据处理手段，将评定干部德能勤绩的标准和内容逐层分解，使之系统化、具体化和量化，组成看得见、摸得着、可量可测可比的要素组合体，形成多级测评指标体系，比如“德”下面可以设立政治立场、政策水平、民主集中制、维护班子团结、党性观念、群众观念、纪律观念、思想品德、廉洁自律这些项目；“能”下面可以设立理论知识水平、分析表达能力、组织决策能力、开拓精神这些项目；“勤”下面可设立爱岗敬业、工作作风、工作方法、工作效率这些项目：“绩”下面可设立本职工作、中心工作、协作性工作这些项目，并且在每个项目下面再增设诸多子项目，适当赋分，这样测评结果就比较准确。(2)组织考察环节。考察人员必须由2人以上组成；被考察对象必须是推荐测评获优秀、胜任票较高或得分较高，并且经单位党委(党组)集体研究确定；座谈的面最低必须达到30%，执法执纪部门、信访、计生等部门必须座谈；群众反映的重大问题尽量通过多种考核方法核实清楚；如实反映考察结果，需要向组织说明的其他情况必须说明，不得隐瞒。(3)酝酿、讨论决定环节。必须按规定在一定范围内进行酝酿；讨论干部任用参会人员必须达到三分之二以上；按干部考察结果如实提交讨论；各个党委成员要自由充分发表个人意愿；讨论任用干部实行票决，被任用者赞成票必须超过与会人员半数以上；正式任职之前必须向社会公示，群众反映并经查实有不适合任用情况的不得任用；讨论干部会议记录要全面清楚完整，如实反映会议全貌。

3.从干部队伍结构优化上制定标准。(1)干部配备必须职位空缺或未超过职数；(2)干部年龄结构在班子中必须具备梯次配备要求；(3)专业结构必须符合地方经济、事业发展和单位工作需要；(4)气质、性格结构在班子中应具有互补性和相容性；(5)地域、性别、党派结构符合干部选任的有关规定。

(三)建立制度保障体系，解决如何监督的问题。制度建设主要围绕干部推荐、考察、任用等过程和环节，围绕选拔任用标准体系，同步制定，保证干部选拔任用程序到位，工作目标落实到位。当前各地已出台了一些干部改革制度，要在总结已有的成功经验的基础上，逐步研究制定并推行干部考察预告制、差额考察制、考察结果反馈制、公开选拔制、竞争上岗制、任前审计制、任前公示制、任职试用期制、领导干部任期制、领导干部能上能下制度等系列配套制度，让干部群众更多地参与到干部选拔任用的全过程，可以强化干部任前监督。

(四)建立选拔任用干部责任追究体系，解决不监督怎么处理的问题。中央《条例》对违反《条例》的处理处罚规定了“十不准”纪律，中纪委、中组部也有处理意见，但对干部选拔任用主体、客体没有具体处理处罚标准，特别是干部选拔任用主体有职无责，缺乏针对性、约束力，应当以中央《条例》和省、市有关党内法规及文件为依据，建立一套较为完善的领导干部选拔任用工作责任制，对各级党委(党组)、组织部门及其他有关责任主体、客体在党政领导干部推荐、考察、任用等各个环节，明确各自应当承担的具体责任，以及不履行这些责任给予什么形式的责任追究，使责任与权利对等，确保干部选拔任用质量，进而也提高干部任前监督质量。

1.建立干部推荐责任制。干部推荐坚持广开举荐渠道和谁推荐谁签名谁负责的原则，规范干部推荐程序，明确推荐干部的范围、形式、对象、责任等。一是各级组织和各级领导干部、广大群众均可向任免机关或用人单位推荐领导人选。包括组织推荐、群众推荐、个人自荐三种形式。二是领导干部个人推荐干部必须认真负责、实事求是地填写《领导干部推荐表》，并附上署名的推荐材料，推荐材料内容应包括推荐者的德能勤绩四方面表现情况，重点介绍政治思想品德和工作实绩。如实反映被推荐者的主要缺点和不足。三是坚持德才兼备原则，不能搞“人情举荐”。被推荐者必须符合《条例》决定的任职资格。被推荐人任命后，如在试用期内发现严重问题或有违法行为的，要追究推荐人的推荐责任，推荐人应做出合理解释和说明；如推荐材料不属实，夸大推荐人的德才表现，或者在推荐测评过程中弄虚作假，有意欺骗组织的，给予通报批评，由此造成组织人事部门用人失误的，视其情节轻重，给予相应的党政纪处分；在推荐过程中收受被推荐人的财物、谋取私利者，给予通报批评、诫勉、降职、免职；情节严重的，给予党政纪处分。

2.建立考察工作责任制。干部考察应坚持客观公正、实事求是和谁考察谁负责的原则，严格干部考察程序，明确考察工作的职责分工、考察人员应具备的素质、责任、权利和内容、方法、要求、考察程序、纪律、监督等，做到有章可循，违章必究，凡有下列情况出现，应追究考察人员责任。一是隐瞒或歪曲事实真相，或借机谋取私利、跑风漏气、打击报复者，情节较轻的，给予批评教育或通报批评；情节较重的，给予党内警告或党内严重警告处分；情节严重或造成组织上用人失误的，给予撤销党内职务或留党查看处分，同时调离工作岗位。二是在考察中“吃拿卡要”，情节较轻的，给予批评教育；情节较重的或影响较坏的，给予党内警告处分，同时调离工作岗位；三是被考察人任用后，如在一年内发生严重问题或有违法行为的，要追究考察人员的考察责任。因考察时工作不认真，马虎从事，未发现问题的，给予通报批评、诫勉，如系考察人员思想意识方面的问题的，给予党政纪处分，取消干部考察资格。

3.建立干部任用责任制。研究讨论干部必须坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备的原则，按照《条例》规定的原则、条件、程序，由党委(党组)集体讨论决定。领导干部有下列情形之一的，给予组织处理或党政纪处分：(1)对干部工作中的不正之风不制止、不查处，或对重大违纪问题隐瞒不报，压制不查的，给予负有直接责任的分管领导、主要领导批评教育、通报批评和其他组织处理；情节较重的，给予警告、严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分。(2)对形式上走了程序、实际上是个人或少数人说了算，弄虚作假，造成用人失误，给党和人民利益带来重大损失或造成恶劣影响的，责令负有直接责任的领导辞职或免职，并根据情节轻重给予相应的党政纪处分。(3)主要领导有提示、授意、暗示下属，发表带框框意见，影响干部公正使用的，给予警告、严重警告处分。(4)对有异议、问题不清的任免对象没有停止审议，继续做出任免决定，造成用人失误的，给予有关领导和责任人警告或严重警告处分；情节严重的撤销党内职务。

三、建立任前监督体系需要解决的相关问题

干部任前监督体系的建立不是单一的孤立的，需要解决与之相关的问题，才能互促互动，相得益彰，达到预期目的和效果。

一是领导重视，树立干部任前监督的全程意识、全员意识、责任意识。各级各部门党委(党组)的党政“一把手”，班子成员、组织人事部门、纪检监察部门和其它干部选拔任用的监督者，都要自觉树立对干部实行严格的任前监督是贯彻执行党的干部路线，建设高素质队伍的需要，是保证党的干部队伍的先进性、纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位的重要措施，思想上达成共识，行动上高度统一，自觉增强任前监督的责任感和使命感。各监督主体要明确职责，搞好工作定位，各司其职，协同作战，主动搞好任前监督，积极参与任前监督，做到全员上阵，发挥整体联动效应。

二是适应形势发展和干部监督工作需要，尽快理顺组织部门干部监督机构的工作关系。鉴于目前工作机制不利于干部监督工作有效开展，建议实行上下交叉领导，以垂直管理为主的干部监督体制，使其具有相对独立性、权威性，并赋予其干部选拔任用全程参与权、违反《条例》规定调查核实权、处理处罚建议权、违规违纪问题督促纠正权。

三是建立上下结合、左右贯通的立体式干部监督信息网络，为干部任前监督提供及时、方便、快捷的信息来源，保证监督的时效性和超前性。

四是尽快建立干部素质能力测评系统和干部考察档案库，为准确选拔干部提供一个平台，弥补干部考察存在的缺陷和不足。干部的知识结构、理论水平通过考察和表面观察很难考准考实，只有建立一套素质能力测评系统，分类分层分职位设置，选拔干部时对其进行测试，能够及时获得一个量的评价，使无形的东西有形化。另外，随着环境、条件、岗位的变化和职位的变迁，干部的思想、品行、工作、政绩、学识都可能发生变化，要历史全面地评价干部，仅凭一、二次测评、考察难以准确地知人识人，必须把干部历次考核、考察情况通过现代化手段，建立起考察档案库，选拔干部时可以及时查阅“历史”档案，进行综合分析，观察其一贯表现，有利于更好地选拔出高素质干部。

五是继续深化干部人事制度改革，加大干部公开选拔力度，扩大群众民主参与面，使干部选拔任用进一步公开、透明，走上阳光作业，防止和避免选人用人上的不正之风。同时，通过公平、公开、公正选拔干部，可以最大限度地挖掘干部资源，实现人力资源的合理配置，为建立高素质的干部队伍提供人才支撑。