强大局意识 有重点地开展预决算审查监督工作

今年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，这是人大监督工作的一件大事。监督法对各级人大常委会审批决算和听取预算执行的报告作了具体、明确的规定，我们必须坚决贯彻执行。尽管监督法是就决算审批的重点内容作了规定，但这些审点同样适用于预算审查监督。本文着重就监督法第十八条关于预决算审查监督工作的重点内容，谈几点学习体会和认识。

一、审查预算收支平衡情况

世界各国议会和立法机关，无一例外都把预算收支平衡问题列在预算审查的首位。我国各级人大审查预算，首先要审查预算收入、支出是否平衡，中央财政赤字是否控制在规定的范围内。这种有重点的审查，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

第一，政府预算是政府的年度财政收支计划，财政赤字、发债规模和财政平衡，是预算的总体反映，是国家对宏观经济形势和社会发展采取的财政政策。一个时期的财政政策不仅了体现了政府的中心工作，也是国家意志的表现。说过，国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。正确运用财政政策，对优化资源配置，调节收入分配，促进经济稳定增长和社会协调发展，建设和谐社会，都具有重大的作用。人大审查预算收支平衡，就是要审查预算收支是否符合党中央经济工作方针的总体要求，收支规模是否合理，支出结构是否科学，是否把党的要求变为国家意志。这是党的领导的具体体现。

第二，我国目前财政收入90%以上是税收收入，是纳税人的钱，取之于民，当然也应用之于民。加强对财政预算收入，包括税收收入和非税收入的审查监督，不仅要监督公民和企业依法纳税，税务机关依法征税，而且也要监督政府机关依据法律和其他有关规定征收非税收入，防止乱收费，侵害人民群众利益。财政支出改革方向是加大对农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等与人民群众生活密切相关的公共财政领域的支出，使其逐步从竞争性领域退出，解决财政“缺位”与“越位”的问题。监督法专门规定，如果预算安排的上述六项重点资金有调减的，必须报人大常委会审批。财政的钱是怎么收来的，又是怎么花出的，人民群众有权知道。人大是由人民代表组成的，受人民群众的委托，最能反映社情民意。加强对预算收支的审查监督，也是人民当家作主的具体体现。

第三，政府预算在世界各国都必须经过立法机关批准，在我国要经过全国人民代表大会批准，这是政治文明的表现。它包含了三层意思：一是政府预算是一个法律文件，它从编制、提交到批准、执行，是按法定程序进行的。每年在人代会上，经近三千人大代表表决通过，体现了人民和国家的意志。二是既然经批准的预算是法律文件，预算就应当公开、透明，便于人大代表知情知政，也便于纳税人和社会的监督。三是政府预算的改变要通过相应的法律程序，任何人无权擅自行事。政府预算是一种计划，在执行中不可能完全和实际相符，需要作出相应的调整，但调整的权力和范围必须按法律的规定行使，必须要经过法定程序。监督法再次明确规定，预算调整必须报人大常委会审批。这是社会主义法治国家所必须遵循的，是依法治国的应有之义。

二、审点支出的安排和资金到位情况

世界各国议会都把审点资金的支出情况作为审查政府预算的主要内容之一，这是因为政府的工作每年都有重点，要保证重点工作的实现，必须有充足的资金作坚强保证。政府做什么工作，做多少工作，体现在预算上就是花多少钱，办多少事。议会批准了政府的年度预算，就等于批准了政府的年度工作计划。

在我国，审点支出安排情况，就是按照党中央所强调的人大工作要抓重点，要紧紧围绕党和国家的工作大局、紧紧围绕改革发展稳定中的重大问题、紧紧围绕涉及人民群众切身利益的热点难点问题来开展工作。每年党的中央全会、中央经济工作会议都确定下一年党和政府的中心工作，为保证这些重点工作的贯彻执行，中央财政必须给予资金保障。正如邓小平同志告诫我们的那样，要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。

这几年，全国人大围绕党、政府和人民群众关心的三农、科技进步、农村义务教育、社会保障和医疗卫生等问题，重点审查了农业、科技、教育、社保和卫生等支出领域预算资金的安排情况，效果还是比较明显的。为便于人大代表深入了解有关情况，近年来财政部门在向人代会提交的预算草案后面附上中央财政支农支出表、中央财政科技支出表、中央财政教育支出表、中央财政社会保障支出表和中央财政医疗卫生支出表等附表。今后人大不仅要在年初审查这些重点资金的安排情况，还要结合预算执行审计和审查决算，督促检查财政和有关主管部门落实资金到位情况，保证重点支出，把钱用到刀刃上，提高资金的使用效益。

三、审查超收收入的安排和使用情况

加强对预算超收收入使用的监督是人大监督工作的又一个重点。1999年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》明确规定，中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案并向全国人大有关部门通报情况。国务院应当向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告。从2000年开始，国务院每年年底都向全国人大常委会通报当年预计超收收入使用情况。监督法总结了这几年的成功做法，规定以后这将成为一项制度。

近年来由于我国经济快速平稳发展，中央预算超收收入较多。分析超收收入较多的原因，尽管有经济快速增长、效益明显改善、依法加强征管等因素，但也有预算留有余地，收入预算打得偏低等原因。现行法律规定，超收可以超支，保持总量平衡即可。而一旦出现短收,或者增加赤字，或者减少支出，往往要调整预算，须经法律程序报人大常委会批准。这样的超收收入使用制度实际上鼓励故意压低预算收入。如2004年,中央财政实际比预算超收2566.44亿元（未扣除新增出口退税指标），按此口径计算，完成预算的118.6%。2005年，中央财政实际比预算超收1637亿元。但超收收入并不是机动财力，其使用应当有严格的使用方向和程序。对超收收入的监督，无疑应当成为人大监督工作的重点。

从2002年开始，预算工委在国家税务总局的配合下，先后与多家科研单位合作，尝试运用计量经济学模型对全国税收收入和财政收入进行预测。经过几年的实践，我们从方法到内容都进行改进，努力使预测结果接受更严格的实践检验。从实际效果看，预测的结果比有关部门年初的计划指标更符合实际执行情况。今后我们要加强与国务院有关部门的沟通，提前预计、测算超收收入的数目，督促有关部门提前规划使用方向，并提出超收收入使用的建议。

四、审查部门预算制度建立和执行情况

预算法规定，中央政府预算由中央各部门的预算组成。部门预算是反映一个部门全部收入和支出的预算，反映国务院各部门为完成国务院赋予的职责使用财政资金的情况。2000年以来，在全国人大常委会的推动下，国务院财政部门进行了以部门预算为主要标志的预算制度改革。到目前为止，中央一级预算单位都已编制了部门预算。2003、2004、2006年，国务院向人代会提交部门预算的中央部门分别为27个、35个和40个。

当前部门预算中存在的主要问题，一是部分部门行政事业性收费未完全纳入预算，有的部门还在收入中直接坐支，既影响中央预算的完整，也不利于人大的监督。二是中央部门人均基本支出水平差距较大，据审计署对45个中央部门2004年决算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上，存在明显的苦乐不均。三是年初部门预算与实际执行结果差距太大。如某部2004年年初部门预算60亿元，年中追加国债、科技三项费等预算57亿元，实际执行结果是117亿元，决算为预算的195%，这就使年初预算失去了科学性和严肃性。

今后部门预算应主要审查：部门预算是否包括了本部门的所有收入和支出，预算外资金是否都纳入了预算管理；是否实行了收支脱钩的预算管理方式，有无坐支行为；年初批准的部门预算与实际执行结果的差距；部门决算的情况等。审查的重点并不是过多地去管支出细节，不越俎代庖，而是重点在促进部门预算制度的建立、财政财务管理的规范和管理水平的提高。

五、审查转移支付资金的情况

目前我国转移支付的规模越来越大，2005年中央财政支出合计20260亿元，中央本级支出8776亿元，占43.3%；对地方税收返还和补助支出11484亿元，占56.7%。其中中央对地方转移支付7341亿元，占中央财政支出总额的36%以上。加强对转移支付情况的审查和监督非常必要。当前转移支付存在的主要问题是：财政转移支付总体设计不合理，目标不明确；资金分配不公开、不透明、不规范，缺乏有效监督；转移支付预算编制较粗，专项转移支付未列示所有项目、数额且规模较大，超过转移支付总额的一半以上；转移支付资金被挤占、挪用的现象比较严重，效益不高；省对市、县转移支付制度不健全，基层财政困难等。近年的“两会”期间，人大代表、政协委员要求规范转移支付制度，加强立法的呼声很高。

作为研究起草、成熟时安排审议的法律草案，转移支付法已被十届全国人大常委会列入立法计划。转移支付法不仅仅是财政经济方面的法律，而且也是涉及政治体制的法律，因为它关系到上下级政府间财力与事权的划分，应当按党中央关于财税体制改革的精神进行。今后要结合转移支付法的制定，重点在不断促进转移支付制度的完善、转移支付结构的合理与优化、转移支付资金分配的规范和提高资金分配使用的效益方面下功夫，督促国务院财政部门增加相对规范的用于一般目的的转移支付，减少随意性较大的用于特定目的的专项转移支付，进一步规范转移支付资金的分配和使用办法，使之更加公开、公平、规范、高效。

六、审查本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况

十届全国人大以来，代表大会对关于上年中央和地方预算执行情况与当年中央和地方预算的决议进行了改革,不再重复财政报告或审查报告中的一些话，变得更加简洁。决议的核心内容是“同意全国人民代表大会财政经济委员会的审查结果报告”,批准财政报告和中央预算。

审查本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况，主要是审查全国人大财经委审查结果报告中有关建议的落实情况，因为这个审查结果报告是经代表大会同意的。

每年全国人大财经委和全国人大常委会预算工委在起草审查报告时，都要根据上一年预算执行中存在的问题、下一年预算要求以及今后改革的目标等，提出一些使国务院财税部门能够做到并加以改进的建议。这些建议既有很强的实际可操作性,又有一定的前瞻性。近几年提出的诸如解决出口退税、义务教育和提高个人所得税扣除标准、企业所得税两法合并等许多今年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，这是人大监督工作的一件大事。监督法对各级人大常委会审批决算和听取预算执行的报告作了具体、明确的规定，我们必须坚决贯彻执行。尽管监督法是就决算审批的重点内容作了规定，但这些审点同样适用于预算审查监督。本文着重就监督法第十八条关于预决算审查监督工作的重点内容，谈几点学习体会和认识。

一、审查预算收支平衡情况

世界各国议会和立法机关，无一例外都把预算收支平衡问题列在预算审查的首位。我国各级人大审查预算，首先要审查预算收入、支出是否平衡，中央财政赤字是否控制在规定的范围内。这种有重点的审查，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

第一，政府预算是政府的年度财政收支计划，财政赤字、发债规模和财政平衡，是预算的总体反映，是国家对宏观经济形势和社会发展采取的财政政策。一个时期的财政政策不仅了体现了政府的中心工作，也是国家意志的表现。说过，国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。正确运用财政政策，对优化资源配置，调节收入分配，促进经济稳定增长和社会协调发展，建设和谐社会，都具有重大的作用。人大审查预算收支平衡，就是要审查预算收支是否符合党中央经济工作方针的总体要求，收支规模是否合理，支出结构是否科学，是否把党的要求变为国家意志。这是党的领导的具体体现。

第二，我国目前财政收入90%以上是税收收入，是纳税人的钱，取之于民，当然也应用之于民。加强对财政预算收入，包括税收收入和非税收入的审查监督，不仅要监督公民和企业依法纳税，税务机关依法征税，而且也要监督政府机关依据法律和其他有关规定征收非税收入，防止乱收费，侵害人民群众利益。财政支出改革方向是加大对农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等与人民群众生活密切相关的公共财政领域的支出，使其逐步从竞争性领域退出，解决财政“缺位”与“越位”的问题。监督法专门规定，如果预算安排的上述六项重点资金有调减的，必须报人大常委会审批。财政的钱是怎么收来的，又是怎么花出的，人民群众有权知道。人大是由人民代表组成的，受人民群众的委托，最能反映社情民意。加强对预算收支的审查监督，也是人民当家作主的具体体现。

第三，政府预算在世界各国都必须经过立法机关批准，在我国要经过全国人民代表大会批准，这是政治文明的表现。它包含了三层意思：一是政府预算是一个法律文件，它从编制、提交到批准、执行，是按法定程序进行的。每年在人代会上，经近三千人大代表表决通过，体现了人民和国家的意志。二是既然经批准的预算是法律文件，预算就应当公开、透明，便于人大代表知情知政，也便于纳税人和社会的监督。三是政府预算的改变要通过相应的法律程序，任何人无权擅自行事。政府预算是一种计划，在执行中不可能完全和实际相符，需要作出相应的调整，但调整的权力和范围必须按法律的规定行使，必须要经过法定程序。监督法再次明确规定，预算调整必须报人大常委会审批。这是社会主义法治国家所必须遵循的，是依法治国的应有之义。

二、审点支出的安排和资金到位情况

世界各国议会都把审点资金的支出情况作为审查政府预算的主要内容之一，这是因为政府的工作每年都有重点，要保证重点工作的实现，必须有充足的资金作坚强保证。政府做什么工作，做多少工作，体现在预算上就是花多少钱，办多少事。议会批准了政府的年度预算，就等于批准了政府的年度工作计划。

在我国，审点支出安排情况，就是按照党中央所强调的人大工作要抓重点，要紧紧围绕党和国家的工作大局、紧紧围绕改革发展稳定中的重大问题、紧紧围绕涉及人民群众切身利益的热点难点问题来开展工作。每年党的中央全会、中央经济工作会议都确定下一年党和政府的中心工作，为保证这些重点工作的贯彻执行，中央财政必须给予资金保障。正如邓小平同志告诫我们的那样，要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。

这几年，全国人大围绕党、政府和人民群众关心的三农、科技进步、农村义务教育、社会保障和医疗卫生等问题，重点审查了农业、科技、教育、社保和卫生等支出领域预算资金的安排情况，效果还是比较明显的。为便于人大代表深入了解有关情况，近年来财政部门在向人代会提交的预算草案后面附上中央财政支农支出表、中央财政科技支出表、中央财政教育支出表、中央财政社会保障支出表和中央财政医疗卫生支出表等附表。今后人大不仅要在年初审查这些重点资金的安排情况，还要结合预算执行审计和审查决算，督促检查财政和有关主管部门落实资金到位情况，保证重点支出，把钱用到刀刃上，提高资金的使用效益。

三、审查超收收入的安排和使用情况

加强对预算超收收入使用的监督是人大监督工作的又一个重点。1999年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》明确规定，中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案并向全国人大有关部门通报情况。国务院应当向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告。从2000年开始，国务院每年年底都向全国人大常委会通报当年预计超收收入使用情况。监督法总结了这几年的成功做法，规定以后这将成为一项制度。

近年来由于我国经济快速平稳发展，中央预算超收收入较多。分析超收收入较多的原因，尽管有经济快速增长、效益明显改善、依法加强征管等因素，但也有预算留有余地，收入预算打得偏低等原因。现行法律规定，超收可以超支，保持总量平衡即可。而一旦出现短收,或者增加赤字，或者减少支出，往往要调整预算，须经法律程序报人大常委会批准。这样的超收收入使用制度实际上鼓励故意压低预算收入。如2004年,中央财政实际比预算超收2566.44亿元（未扣除新增出口退税指标），按此口径计算，完成预算的118.6%。2005年，中央财政实际比预算超收1637亿元。但超收收入并不是机动财力，其使用应当有严格的使用方向和程序。对超收收入的监督，无疑应当成为人大监督工作的重点。

从2002年开始，预算工委在国家税务总局的配合下，先后与多家科研单位合作，尝试运用计量经济学模型对全国税收收入和财政收入进行预测。经过几年的实践，我们从方法到内容都进行改进，努力使预测结果接受更严格的实践检验。从实际效果看，预测的结果比有关部门年初的计划指标更符合实际执行情况。今后我们要加强与国务院有关部门的沟通，提前预计、测算超收收入的数目，督促有关部门提前规划使用方向，并提出超收收入使用的建议。

四、审查部门预算制度建立和执行情况

预算法规定，中央政府预算由中央各部门的预算组成。部门预算是反映一个部门全部收入和支出的预算，反映国务院各部门为完成国务院赋予的职责使用财政资金的情况。2000年以来，在全国人大常委会的推动下，国务院财政部门进行了以部门预算为主要标志的预算制度改革。到目前为止，中央一级预算单位都已编制了部门预算。2003、2004、2006年，国务院向人代会提交部门预算的中央部门分别为27个、35个和40个。

当前部门预算中存在的主要问题，一是部分部门行政事业性收费未完全纳入预算，有的部门还在收入中直接坐支，既影响中央预算的完整，也不利于人大的监督。二是中央部门人均基本支出水平差距较大，据审计署对45个中央部门2004年决算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上，存在明显的苦乐不均。三是年初部门预算与实际执行结果差距太大。如某部2004年年初部门预算60亿元，年中追加国债、科技三项费等预算57亿元，实际执行结果是117亿元，决算为预算的195%，这就使年初预算失去了科学性和严肃性。

今后部门预算应主要审查：部门预算是否包括了本部门的所有收入和支出，预算外资金是否都纳入了预算管理；是否实行了收支脱钩的预算管理方式，有无坐支行为；年初批准的部门预算与实际执行结果的差距；部门决算的情况等。审查的重点并不是过多地去管支出细节，不越俎代庖，而是重点在促进部门预算制度的建立、财政财务管理的规范和管理水平的提高。

五、审查转移支付资金的情况

目前我国转移支付的规模越来越大，2005年中央财政支出合计20260亿元，中央本级支出8776亿元，占43.3%；对地方税收返还和补助支出11484亿元，占56.7%。其中中央对地方转移支付7341亿元，占中央财政支出总额的36%以上。加强对转移支付情况的审查和监督非常必要。当前转移支付存在的主要问题是：财政转移支付总体设计不合理，目标不明确；资金分配不公开、不透明、不规范，缺乏有效监督；转移支付预算编制较粗，专项转移支付未列示所有项目、数额且规模较大，超过转移支付总额的一半以上；转移支付资金被挤占、挪用的现象比较严重，效益不高；省对市、县转移支付制度不健全，基层财政困难等。近年的“两会”期间，人大代表、政协委员要求规范转移支付制度，加强立法的呼声很高。

作为研究起草、成熟时安排审议的法律草案，转移支付法已被十届全国人大常委会列入立法计划。转移支付法不仅仅是财政经济方面的法律，而且也是涉及政治体制的法律，因为它关系到上下级政府间财力与事权的划分，应当按党中央关于财税体制改革的精神进行。今后要结合转移支付法的制定，重点在不断促进转移支付制度的完善、转移支付结构的合理与优化、转移支付资金分配的规范和提高资金分配使用的效益方面下功夫，督促国务院财政部门增加相对规范的用于一般目的的转移支付，减少随意性较大的用于特定目的的专项转移支付，进一步规范转移支付资金的分配和使用办法，使之更加公开、公平、规范、高效。

六、审查本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况

十届全国人大以来，代表大会对关于上年中央和地方预算执行情况与当年中央和地方预算的决议进行了改革,不再重复财政报告或审查报告中的一些话，变得更加简洁。决议的核心内容是“同意全国人民代表大会财政经济委员会的审查结果报告”,批准财政报告和中央预算。

审查本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况，主要是审查全国人大财经委审查结果报告中有关建议的落实情况，因为这个审查结果报告是经代表大会同意的。

每年全国人大财经委和全国人大常委会预算工委在起草审查报告时，都要根据上一年预算执行中存在的问题、下一年预算要求以及今后改革的目标等，提出一些使国务院财税部门能够做到并加以改进的建议。这些建议既有很强的实际可操作性,又有一定的前瞻性。近几年提出的诸如解决出口退税、义务教育和提高个人所得税扣除标准、企业所得税两法合并等许多建议，都得到国务院及有关部门的高度重视，很多问题已经得到解决或正在解决之中。有些问题没有解决或暂时不具备解决的条件，有关部门也应作出解释或提出解决问题的思路。

总之，监督法第十八条规定的以上6项内容，是各级人大常委会开展预决算审查的重点。我们要增强大局意识，扎扎实实地搞好预决算审查工作，把监督法贯彻好、落实好。建议，都得到国务院及有关部门的高度重视，很多问题已经得到解决或正在解决之中。有些问题没有解决或暂时不具备解决的条件，有关部门也应作出解释或提出解决问题的思路。

总之，监督法第十八条规定的以上6项内容，是各级人大常委会开展预决算审查的重点。我们要增强大局意识，扎扎实实地搞好预决算审查工作，把监督法贯彻好、落实好。