加强地方立法 为构建和谐社会提供法制保障

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，担负着保障宪法和法律在本行政区域内有效实施和推进本地区经济社会发展的双重职能。经过10多年的努力，浙江省宁波市地方立法从无到有，从探索起步到逐渐规范，从基本成熟到完善提高，业已在完善宁波市社会主义民主，加强社会主义法治建设中，具有基础性的地位，发挥着重要作用。

一、宁波市地方立法的回顾与基本评估

（一）立法工作的基本情况

自1988年3月，国务院批准宁波为“较大的市”以来，市人大及其常委会，积极行使地方立法权，把提高立法质量放在首位，不断提高立法工作水平，制定了一批适应宁波市经济社会发展需要的地方性法规，并开展了两次现行地方性法规清理工作，修改或废止了一批不符合实际情况、不适应经济社会发展、不符合上位法规定的法规，为推进依法治市进程，促进宁波经济社会发展，创造了良好的法制环境。

（二）立法工作的基本评估

宁波市的立法工作，在市委的领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实立法法和地方立法程序规定，在历届工作的基础上，不断取得了新的进展，初步形成了一套符合立法工作要求的工作机制、工作程序和工作方法，积累了一些宝贵的经验。

1、坚持以人为本，实现最广大人民群众的根本利益。在制定立法计划时，突出重点，注意抓住人民群众普遍关心的热点、难点问题，优先安排与广大人民群众利益密切相关的项目。在审议、修改法规草案时，始终把维护最广大人民群众的根本利益作为立法的根本原则，努力实现国家利益、人民利益、社会整体利益相统一，切实维护人民群众的根本利益。在法规的具体内容上，坚持权利与义务、权力与责任相一致原则，科学合理地规范行政机关职权与公民权利的关系，切实防止重权利轻义务、重权力轻责任、重管理轻服务的问题，防止不适当地增加公民、法人和其他组织的义务，损害公民、法人和其他组织的合法权益。

2、坚持立法决策和改革、发展、稳定的重大决策相结合，保障和促进三个文明协调发展。在立法选项时，主动与市委的决策相结合，把为发展创造一个良好的法制环境作为立法工作的主攻方向，把制度创新、体制创新、机制创新放在突出位置。为了鼓励和保护我市非公有制经济快速发展，使之成为新的经济增长点，宁波市人大常委会及时制定《宁波市私营企业权益保护条例》、《宁波市私营企业工会条例》等地方性法规。根据市委提出的加快城市化进程、生态市建设、实施“六大联动”、建设“平安宁波”等战略目标，市人大常委会及时制定了《宁波市公共汽车客运条例》、《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》、《宁波市预防职务犯罪条例》等地方性法规。

3、坚持从宁波市的实际出发，正确处理维护法制统一与突出地方特色的关系。坚持地方立法从本市的实际出发，在维护国家法制统一的前提下，运用地方立法的自主性和创制性，突出地方立法的针对性和可操作性，充分发挥宁波市地方立法的效能。在宁波市十一届人大常委会以来新制定的30件法规中，属于地方创制性立法的有18件，占总数的60%。在制定执行性法规时，市人大常委会注重创设具有地方特色的具体规定，不搞重复立法，发挥地方立法的自主性。同时，坚持立、改、废相结合，2004年，根据行政许可法的要求，对地方性法规进行了清理，废止2件，修改17件，取消行政许可22项，取消行政许可收费6项，缩小行政许可权限、改变行政许可方式、简化行政许可程序、调整行政许可实施主体等15项，使地方立法与时俱进，体现时代要求。

4、坚持民主立法和科学立法，不断提高立法效率和立法质量。市人大常委会在审议每一件法规期间，都到基层召开座谈会，直接听取市民对法规草案的修改意见；对于与人民群众利益关系比较直接和密切的法规草案，采取公开登报的方式征求意见。为了进一步拓宽立法民主渠道，市人大法制委员会对城市供水和节约用水管理条例、学校安全条例、预防职务犯罪条例和公共汽车客运条例等6件法规草案举行了立法听证会。在积极推进立法民主化的同时，市人大常委会还十分注重立法制度建设，建立了法规初审和统一审议制度；经市委同意，制定了本届人大立法工作意见，建立了立法规划项目库，聘请了12名法律界知名人士、专家学者为法制委员会咨询员，注重发挥专家在立法中的作用；制定了地方立法计划制定办法、立法听证规则、法规草案征求意见办法和立法技术规范，从制度上保障和促进立法质量的提高。

二、目前宁波市地方立法中存在的问题和不足

1、立法项目的选题和立项还不够科学。在立法项目的确定上，哪些项目要立法，哪些项目可以不立或者缓立，目前仍缺少统一的可操作的立项标准，实践中随意性较大，缺乏必要的规范和约束。存在着经济社会发展急需的法规项目无人牵头起草，有关经济工作的立法相对滞后，而个别条件不成熟可以缓立的法规却列入了立法计划的情况。

2、地方立法中部门利益倾向仍然不容忽视。如何防止和避免地方立法中的部门利益倾向，正确处理权力与责任、管理与服务的关系，一直是地方立法想着力解决而未能得到根本解决的一个重要问题。随着法制建设进程的加快，地方立法中部门利益倾向表现得更为隐蔽或间接。如在确定立法项目时，只注重申报有利于维护部门利益的项目，而对关系到改革自身利益的项目不热心；在法规起草过程中，考虑自身执法方便的较多，而考虑方便行政相对人、更好地为行政相对人提供服务的较少；在法规草案修改时，对立法机关作出实质性修改或增加义务性条款往往不太乐意，认为“违反了立法初衷”，有的甚至提出撤回立法案。

3、公民参与立法的渠道仍不够通畅，公民与立法机关之间的互动机制尚未建立。公民除了被动参与立法机关公开征求意见的活动外，主动向立法机关提出建议的，立法机关很少有回应。同时，公民参与立法的热情不高，所提意见建议质量也不是很高。虽然近年来加强了专家参与立法的工作，但专家在立法中的作用发挥离要求还有一定的差距。

4、立法程序的执行还不够严格。政府的立法议案和法规草案往往未能及时印发委员和送交有关专门委员会初审；常委会安排审议法规的时间不够充足，出现了重二审轻一审的现象；加之立法过程中的信息不对称，影响了常委会组成人员在审议法规时的意见表达和审议质量。同时，立法机构人员不足，与同类副省级城市相比差距很大，立法需求和立法能力之间矛盾突出，影响了立法质量的提高。

三、加强地方立法，提高立法质量的对策

1、明确立法目标。要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕市委的重大决策和中心工作，坚持从全市改革、发展、稳定的大局出发，解放思想，与时俱进，进一步加强和改进地方立法工作，提高地方立法质量，推进“法治宁波”建设。重点要把握好以下几个方面：一是坚持和依靠党的领导；二是牢牢把握发展这一主题；三是维护法制统一，注重地方特色；四是坚持以民为本；五是充分发扬民主；六是完善立法工作机制。

要进一步完善市人大常委会立法规划项目库，科学合理地确定立法重点：加强促进经济发展和改革开放、规范市场经济秩序的立法；注重社会管理、公共服务、城市建设和管理的立法；围绕促进就业、保障职工参与民主管理和加强劳动保护等方面的立法；注重节约资源、可持续发展方面的立法；注重加快城乡统筹发展，解决“三农”问题、缩小城乡差距的立法；加强科教兴市、弘扬优秀传统文化方面的立法。

2、创新立法观念。要从重视立法的数量向注重立法质量转变；从法规直接以管人管事为主，以许可、收费、罚款作为主要管理手段和方法，向依法行政，为经济发展提供保护和服务为主转变；从侧重行政管理型的立法逐步向市场主导型的立法转变；从追求法规内容的“大而全”向追求“小而精”转变；从追求制定法律的实施办法向充分发挥地方立法的创制功能转变，更加注重解决本市的特殊矛盾。特别是要处理好立法中的权力与责任、管理与服务的关系问题。要根据《行政许可法》的规定，按照精简、统一、效能和依法行政的原则，遵循市场经济发展规律，科学合理地规定国家机关的权力和责任，巩固行政审批制度的改革成果，慎重设置行政许可权。凡是通过市场机制、社会中介组织或事后监督能够解决的事项，一律不设立行政许可程序，切实防止把在改革中已经被取消或弱化的审批权、许可权、收费权等，通过立法予以恢复或强化，促进政府职能转变到“经济调节、市场监督、社会管理和公共服务”上来。

3、创新立法机制。要拓宽法规起草渠道，建立开放的、多元的起草机制。对关系到部门利益调整以及综合性强、涉及面广、一个部门难以单独起草的法规，可由市人大有关专门委员会、市政府法制办牵头或组织起草，吸收专家、学者共同参与调研、起草、论证，形成立法工作者、专家学者和实际工作者相结合的法规起草机制，以发挥各自的优势和长处，提高法规起草质量。要进一步完善法规审议机制，提高审议质量和效率。要重视发挥委员和代表在立法中的主体作用，坚持和完善法规草案的两审制，对一些重要法规草案，要坚持分组审议与联组审议相结合，保证委员充分审议、发表意见，提高审议质量；要坚持和完善法规草案的专业审议和统一审议制度，互相配合、互相支持、优势互补、形成合力。要以执法监督促进立法工作，建立健全法规跟踪监督和法规质量评估机制。要把立法工作和执法监督有机结合起来，每年选择若干件法规，开展“立法回头看”活动，切实做好法规实施情况的跟踪检查，加大执法监督力度。要注意调查、了解、收集和整理我市地方性法规实施中的实际问题，善于从法规实施的信息及反馈中调整立法思路，改进立法工作，提高立法质量。

4、创新立法工作方法。一是“开门立法”要有新举措。要坚持以立法公开促进立法民主，充分运用法规草案公开登报、立法听证会、座谈会、论证会等各种形式，广泛征求社会各阶层、各方面的意见。不断改进和完善立法公开制度，拓展人民群众参与地方立法活动的途径和渠道，扩大人民群众对立法工作的知情权，保障人民群众通过多种形式参与地方立法计划的制定、法规草案的起草、审议和修改等活动，实现立法机关与社会公众的互动，切实防止立法中“利益部门化”和“部门利益法制化”等问题。二是工作方法要有新的转变。一方面法规草案征求意见的时间要宽裕，以便大家更充分地发表意见；另一方面，对各地、各方面提出的意见、建议进行汇总、整理后，在“宁波人大信息网”上公布，以提高社会各界参与立法的积极性。三是调查研究要有新改进。要紧紧围绕“六大联动”战略、“平安宁波”、“法治宁波”建设，认真开展调查研究，从理论和实践的结合上不断研究新情况、解决新问题，把地方立法工作提高到一个新水平。