村民委员会选举前调研报告

为了切实搞好第七届村民委员会的选举工作，根据县委组织部和民政局党组的工作安排，我们基层政权股的全体人员，在副局长高中桂的带领下，对全县的19个乡镇和上届选举中出现的个别难点村及乡(镇)政府认为本届选举可能会出现复杂情况的行政村进行了选举前的摸底调查。我们按照如下顺序进行：一是与乡（镇）党委、政府主要领导和主抓选举工作副职及包村干部进行座谈，了解他们对选举工作的态度和看法；并对各行政村在选举中是否会出现应急事件进行了全面分析；另就如何防止贿选问题进行了意见交流。二是根据乡镇提供的信息，到个别行政村组织村“两委”的干部及部分党员进行进一步调研和情况比对。三是走到群众中间，同群众促膝谈心，了解他们的真实想法和群众对选举工作的认识程度。并对前几届村委选举中有没有出现贿选的行为进行了深层次的调查。着重解决四个问题：一是群众干部对村委换届有何反应？二是如何选举出既有利于团结又能干事创业的村干部？三是如何处理好选举工作中的应急事件？四是如何解决贿选问题。现将调查的基本情况报告如下：

一、村委会换届中存在的普遍性问题

在调查中发现，干部群众认为在历次的选举过程中带有普遍性的问题有以下几方面：

（一）家族、宗派意识影响选举问题。由于各行政村都是以家族或宗族的形式形成的村组。因此宗族意识在群众中根深蒂固。相当一部分人在看问题和处理问题时，首先想到的是家庭，其次是家族，再次是宗族。换届选举时，家族、宗派都会以一方势力的形式出现。但是，这种势力也不单单在宗族中形成，也存在因观点和个人性格相同、曾经或经常一起共事等原因而形成的派系势力。所有这些势力都会影响选举的公平竞争，影响正常的选举工作。

（二）村委会换届选举中的非正常“拉票”现象突出。

在换届选举前，大多候选人通过亲朋好友“游说”的方式进行拉票，还有的以经济手段拉票，部分候选人及其人在选举开始之前四处活动，给选民送钱、送物、请客送礼，还有的以口头承诺的方式答应选上之后给选民办理一些选民想办而办不成的事，以达到自己当选的目的。

（三）农民民主权利意识淡薄。从调查中发现，大部分行政村村民的民主权利意识出现了两极分化的状况。部分村民关心村委会换届，但大部分村民小农意识较强，整体素质不能适应经济发展的水平，对村委会换届缺乏热情，认识不到自己的民主权利，对村两委班子换届漠不关心，认为怎么选都行，谁当选都无所谓，只要有利可图就行，甚至一点点的小恩小惠就能让他出现良心上的偏差。这种想法往往给别有用心的人以可乘之机。

（四）个别乡镇干部有操作村委选举的现象。出现这种情况基于以下两种因素：一是选举产生的村委干部中，有“不听话”、“捣蛋”、“刺头”的人当选，让乡镇对本村的工作不放心，心里没数。因此，选举后在村支部中安排上“得力”且有“一定水平”的人员。这种情况的危害是：在村“两委”中出现不应有的矛盾；让“刺头”的村委干部更捣蛋，和乡镇对着干，且容易出现上访的现象。二是存在上报结果与选举结果不统一的现象，譬如有的村根本没有妇女干部，而个别工作人员为了按照上级规定完成任务，随意编造一个上报完事，工作极不负责，为选举的后续工作留下了隐患。

根据如上情况我们认为应做好如下工作：

第一，认真搞好宣传。要大力宣传《村委会选举法》等法律、法规和党的方针政策。尤其要做好涉及村委选举办法、要求、程序等相关规定的宣传和培训，进一步强化法制教育，转变残留在村民思想中的家族和宗派势力的封建思想意识。积极引导群众逐步树立科学、民主、法制意识，消除宗族、家族观念的影响。

第二，进一步规范村委会换届选举程序。村委会换届选举的任何程序都不是空置或可有可无的“摆设”，它们都是法律法规所规定的必须照办的内容。只有严格每一道程序，才能保证选举秩序的井然，保证选举结果的公正和公平。反之，忽视一些必要的程序，选举的公正性和合法性就会遭到破坏。因此，要针对每个村千差万别的具体情况，要切合实际的分类指导，力争把问题解决在事前，防患于未然。

第三，加强对村民民主素质的培训。各乡镇要通过多种途经加强对村民民主素质的训练和提高，大力引导教育农民，不断完善参政议政的动力机制。同时，要积极发挥政府的主导和指导作用，加强对政府工作人员和选举委员会的培训，强化对换届选举工作的指导和监督，及时纠正和查处不合规则，不合程序的行为。

第四，工作中要充分体现“严、细、实”的特点。村委会换届选举工作是关系到一个村的班子的组成问题，好的村班子可能会带动一个村乃至一个地区的经济快速向前发展。因此，在选举的过程中，指导组的工作人员一定要严格审核各个环节的程序和做法，仔细核对村换届委员会上报的各项材料和名单，对于不清楚、不明确的，应当重新进行调查处理，必要时可到实地处理，一定要将问题落到实处。

第五，要抓住关键环节，在选准选好村委会班子成员上下功夫。换届选举过程中，村委会要将任期内的工作情况向群众汇报清楚，让群众了解班子工作。对因工作得罪人的好干部，要敢于为其撑腰、说话，肯定成绩，帮助其树立威信。要向广大村民宣解村委会干部的任职资格、标准和条件，特别是把候选人应具备的奉公守法、办事公道、廉洁勤政、年富力强、热心为民服务这五个方面标准讲清楚，正确引导广大村民的选举意识，帮助村民明辨是非，处以公心，正确行使好自己的民主权利，真正选出符合条件的“当家人”。

第六，加大对破坏选举的查处力度。根据法律规定，对恶意扰乱、破坏选举的，由公安司法机关依法严肃查处，该拘留的拘留，该劳教的劳教，一定要严肃选举程序，稳定选举秩序，维护广大选民的权利。

二、如何选出既有利于团结，又能干事创业的村干部

选出团结的村委班子，又真正能为群众办事的带头人，既是县乡两级政府的意愿，又是广大村民的渴求。经过与乡镇领导的分析和同各村干部的交流中，我们一致认为要在“严、审、引、细、活”五字上下功夫。

严格依法按程序办事。也就是从村民委员会换届选举方案制订开始每个过程、每个步骤都要严格按照《省村民选举委员会组织法》，依法按程序操作，在程序上不搞简化。从村民代表的推选到村委员会成员的正式选举，从宣传发动和各类公告的公示到工作人员的培训都要严格依法按程序操作。严格要求工作人员和各村选举委员会成员熟练掌握村委换届选举工作中的各个环节。要求各乡镇对乡级村委换届领导小组工作人员培训后，对工作人员掌握的村委换届知识进行了“时政”考试，对考试不合格的工作人员要求坚决不能下村指导村委换届选举工作。严格依法查处在村委换届选举过程中的各种违纪违规行为，为村委换届肃风正气。

通过选前任期审计、选举前候选人资格审查、选后群众评审，让优秀人才脱颖而出，选出的干部人尽其才，分工合理。为了做好村委换届选举的前期准备工作，一是各乡镇在选举前一个月应组织工作人员组成审计组，对各村进行审计，并将审计结果上报县选举办。通过审计有利于加强和规范村级财务管理，预防和制止农村腐败现象发生，防止农村集体资产流失，促进农村基层党风廉政建设，化解各类矛盾和处理遗留问题，对于强化村级财务管理监督约束机制，维护集体和农民利益，维护村干部良好形象，都具有十分重要的意义。为了营造风清气正的选举环境，保证选举工作的顺利开展，防止一些邪恶势力和不法人员假借民主选举之名混入到干部队伍中来。二是乡（镇）党委政府根据法律、法规，结合往届对候选人资格的规定和本乡的实际作出了候选人资格的具体规定，并指导各村村民选举委员会召开村民代表会议，制定本村村委会成员候选人条件（一村一案），对候选人作出资格审查。三是村委员会成员选出后，各乡镇应把这些人员名单（村委主任除外）拿到党员干部和群众中去评审看哪位适合从事哪项业务，做到人尽其才，合理分工和村委工作的连贯性及延续性。

引导群众选出自己的好干部。以往惯例表明许多群众在推选村干部时，没有多想什么，只凭感情、亲情，不管好与不好只要与自己亲近、关系好，就为他提名。各乡镇党委、政府要做到未雨先缪，在制定村委换届选举方案后到村民代表推选前，期间组织群众工作组和各驻村干部下到各村进行调查摸底：把村里品行好、威望高、热心肠的人一一列出，并引导村民把遵纪守法、公正廉洁、热心公益的优秀人才选为村干部。乡党委、政府应主动找到候选人进行集体谈话，积极地引导教育他们，自觉采取合法、正当的方式，有序参与竞争。

细心安排，周密部署。村委换届工作程序多，过程严密，特别是随着村民主、法律意识越来越强，群众参与民主的积极性越来越高。对村选举委员会提出了更高的要求，乡镇党委政府要注重抓好各个细节，争取把村委换届工作做到尽善尽美。从村委换届宣传发动、深入各村摸底调查、方案制定、各村“一村一案”、选民登记公布到选票的管理分发、委托投票和票的规定、记录、报告单的填写等工作都进行周密部署和细心安排。在换届选举过程中，一个阶段刚告于段落，接着马上对下一阶段存在的问题、困难和可能出现的问题进行耐心细致分析，找出解决途径，把可能出现的争议事先作出决议，认真仔细地安排好每个环节。

用足用活政策确保选举圆满成功。法律、规程、方案内规定的操作程序，村选举工作委员会不能搞创新和简化，但还有一些未作硬性规定的我们朝着有利于换届选举的方向努力开展工作，做到原则性与灵活性的统一。各乡镇换届选举工作领导小组工作人员可以互动式的培训，每个工作人员凭借自己掌握的知识和经验在培训会上充当老师，不懂的问题在会上现提现解，充分发挥每个工作人员的主人翁精神，认真搞好村委换届选举工作。

三、如何处理好换届选举工作中的应急事件

提到应急事件，可能很多人对冯村乡潘固村在第六届村委选举中出现的情况还记忆犹新。至于在第七届村委选举中会不会出现类似情形，我们在这次的调研中也进行了排查，到现在为止，基本上还没出现这种苗头，但我们决不能因此而掉以轻心，在村委会选举之前，各乡镇就应该制订出相应的应急方案，建立预防预警机制，出台应对处置措施及做好善后处理工作。在选举的各个阶段应抓好以下几个方面落实。

（一）依照应急原则：

(1)统一领导，落实责任。坚持“分级响应、分村负责”，在县党委、政府的统一领导下，各相关部门(单位)和工作人员共同做好各类突发性事件的处置；落实工作责任制，明确责任人及其权限。

(2)预防为主，化解矛盾。对选举工作中可能出现的困难和问题及时分析预测，力求全面掌握选情民意，早作准备，防范在先，争取主动。加强信访积案的排查工作和不稳定因素的预警工作，从源头上防止突发性事件的发生。

(3)加强教育，正确引导。预防和处置突发性事件，要将政策解释、法制宣传、教育疏导工作贯穿整个过程，教育群众遵纪守法，依法维护自身合法权益，通过合法、正当渠道和方式反映问题。

(4)依法处置，防止激化。要注意工作方法和策略，综合运用法律、经济、行政等手段和宣传、协商、调解等方法，慎用警力、慎用强制措施，防止矛盾激化和事态扩大。当发生暴力行为等严重危害公共安全事件时，要及时、果断采取措施予以制止，尽快平息事态，维护法律法规权威性和政策的严肃性。

(5)快速反应，相互配合。突发性事件发生后，相关(单位)和工作人员应当相互配合，协同处置，在信息收集、情况报告、指挥处置等各环节紧密衔接，在最短的时间内控制事态。

（二）建立预防预警机制

（1）预警信息收集

要特别强化情报信息工作，扩大信息收集的范围，增强信息分析的深度和广度，驻村干部要对所联系村可能发生突发性事件的信息，特别是苗头性信息要进行全面评估和预测，并及时报选举办。

（2）预警行动

选举办接到预警信息后应迅速进行核实、分析、研判，情况属实的，要及时、有效地采取防控措施，在人员、物资方面早做准备，做到早发现、早报告、早控制、早解决，将事件消除在萌芽状态。

（三）制订应对处置措施

一是信息报送

报送方法：突发性事件发生或接到群众报告后，现场工作人员或接报人要在第一时间向乡镇选举工作领导小组、县选举办和县选举指挥部相关领导报告，事件动态发展情况随时报送。选举办在向指挥部领导报告的同时，根据事件等级，做好向县委办、政府办的信息上报工作。

二是先期处置

突发性事件发生后，现场工作人员在乡镇增援力量到来之前，要立即采取必要措施，劝导当事人，疏散群众，控制事态进一步发展；对现场受伤人员进行简易救治，并及时与120联系送治；保护现场，做好证据收集工作；

三是分级响应

突发性事件发生后，县委政府要根据事态的严重程度，实行分级响应，及时调配机关干部力量和警力。

一般事件：由选举现场工作人员以及驻村干部负责处置。工作人员应做好劝解疏导工作，及时平息事态，同时做好信息报告工作，以便上级根据事态发展进行人员力量增援。

较大事件：由乡镇选举工作领导小组组织指挥，乡镇选举工作领导小组全体干部、派出所警力迅速到达现场处置。到达现场人员应在选举领导小组统一指挥下，分工合作，开展工作，力争不造成大的人身伤害、财产损失，尽早将事态平息下去，并作好信息上报工作。领导小组根据事态发展及时调集处置力量，必要时请求县级力量进行支援。

重大事件：此等级为影响社会稳定的严重情形。县选举工作领导小组组织机关、所属部门(单位)、民兵应急分队等多方力量，全力以赴，做好处置工作，控制事态蔓廷，同时上报县委、县政府请求立即支援，并配合上级应急救援队伍开展工作。

（四）做好善后处置事宜

一是进行调查评估

各类较大和重大级别事件发生后，由选举根本任务领导小组组织有关部门对应急处置工作进行调查评估，对现场群众做好回访工作，掌握可能导致事件复发的不安定因素，调整工作措施，及时妥善解决，并向县委、政府提交书面总结报告。

二是实施奖惩措施

按照有关规定，对在处置突发性事件工作中做出突出贡献的集体和个人给予表彰和奖励；对玩忽职守、误报、漏报、瞒报事件、不服从指挥、不认真负责或擅离职守并造成严重后果的责任者依法追究责任。

四、关于贿选的问题

近年来，各级党委政府加强了农村基层民主政治建设，人民群众的民主意识不断增加，村委会换届选举制度不断完善、操作不断规范、民主不断推进。但是村委会换届选举的拉票贿选问题，严重妨碍村民行使自由选举权利，破坏农村基层民主建设，影响农村稳定和发展。任其蔓延扩大，势必危及农村基层基础，必须引起各级党委政府的高度重视。2011年是村级组织换届之年，坚决查处严厉打击拉票贿选行为，确保村委会换届选举顺利进行，是我们必须重视并加以解决的重要课题。为此，我们就村委会换届选举拉票贿选问题进行了专题调研，通过走访、座谈会等形式，深入研究分析拉票贿选的成因，深入探讨有效遏制拉票贿选的对策措施，努力营造风清气正的换届选举氛围。

（一）贿选的相关规定

贿选，即贿赂选举，通常被理解为用金钱或其他利益进行收买选民、选举工作人员，为自己或为自己的伙伴获得选票，从而赢得选举的行为。就村委会选举而言，根据《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉条文释义》的解释，贿选是指“以获取选票为目的，用财物或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反自己的意愿参加选举，或者在选举中进行舞弊，并对正常的选举工作产生影响的活动”。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》规定：在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。因此，我们认为在选举过程中，当事人或指使他人以给予或承诺给予钱、物、职位、地位等方式来收买选举人、候选人、选举工作人员，以达到使自己或者他人当选的行为均应界定为贿选。

（二）贿选的危害性

1、影响选举公平性。贿选的最大危害是破坏选举公平，通过运用利益手段左右选民的选举意愿，提升个人的支持率，借机赢得选举。各乡镇的情况来看，贿选行为在一些村愈演愈烈，竞选的成本不断抬高，使农村选举完全依靠财力比拼，逐渐沦为“有钱人的舞台”，实际上等于变相剥夺普通群众的被选举权。

2、影响优秀人才参选积极性。出现贿选现象之后，一些真正想为村民做事的优秀人才会对农村选举“望而却步”，导致村干部队伍整体素质的不断下滑。一是由于一些低素质人员参选积极性增高，农村优秀人才觉得与他们“同台竞技”有失身份，特别是如果输给他们更会影响在村内的威望。二是因为一些农村优秀人才本身没有侵吞集体资产的意愿，也因此不愿投入财力物力用于贿选，但是不贿选便可能选不上，所以干脆退出选举。三是贿选行为通常会通过农村的地痞流氓帮助操作，一些正直的候选人认为即使赢得选举，也会大量树敌，影响自身安全和正常履行村干部的岗位职责。

4、败坏社会风气。贿选行为具有一定的蔓延辐射作用，对整个社会的风气具有极强的破坏作用，主要体现在两个方面。一方面，容易加重本村选民的逐利心理，许多村民原本反对贿选，但是多次尝到贿选的好处之后，容易受到直接利益的影响，而逐渐产生支持贿选的不良思想，失去对候选人的正确判断能力。另一方面，会对周边其他村的选举工作造成辐射影响，特别是一些目前还没有贿选现象的村，一些选民会受逐利思想驱使，鼓动候选人贿选，或提出不贿选就不投票等口号，给候选人造成压力，使贿选逐渐成为覆盖整个地区的“潜规则”。同时，由于贿选容易产生“竞价”、“比拼”等现象，候选人之间因直接利益损失而导致互相仇视，会不断加深村内矛盾，影响社会稳定，破坏社会风气。

（三）贿选的原因分析

1、集体资产升值带来的“权力诱惑”。从调研来看，我县贿选现象主要出现于2008年的第六届村民委员会选举，当时正是我县由工业弱县向工业强县迈进，吸引外来投资不断增加。同时也是我县根据上级安排进行土地整理的过程，重点工程项目数量多。而且现有的制度对村干部权力存在监管的空白区，使村干部手中的权力随意性比较大，因此岗位的吸引力大大增强，不少人产生“有投入才有产出”的思想，进而导致贿选行为的出现。

2、贿选实施过程产生的“直观效应”。一方面，候选人缺乏有效的宣传平台，特别是村干部岗位诱惑增大之后，参选人员的素质良莠不齐，不少人如果不通过贿选，当选的机率很低。如果通过正常途径参选，几乎没有当选的可能性。另一方面，在实际观察或操作过程中，候选人逐渐发现贿选对选举结果的有效作用，逐渐把它认定为赢得选举的“杀手锏”之一。

3、社会公信力下降导致的“利益优先”。一些村在过去的日常运转中没有及时进行村务公开，使群众对村集体资产去向产生质疑；一些村原任村干部因为违法乱纪受到纪检部门的查处，使群众丧失了对村级组织的信任感；一些村的候选人素质普遍不高，使群众对他们的当选履职不抱多少期望。在以上各类因素的作用下，有些贿选村群众产生只顾眼前利益的消极情绪，认为谁当选都会千方百计侵吞集体资产，既然结果一样，还不如先趁其未当选时“拿多少算多少”，“谁给得多让谁当”。这种思想进一步助长了贿选行为的愈演愈烈，使其逐渐成为一种公开行为。同时，农村的风俗人情习惯也使选民无法直接拒绝候选人贿选，拒绝谁便等于不投谁的票，容易产生矛盾。

4、法律法规滞后催生的“有恃无恐”。现有的法律对贿选的界定比较模糊，没有具体明确的标准，在执行上只能“定性”、无法“定量”，为主管部门的不执行、执行不到位提供了推拖依据；相关的单位太多，主体不明确，容易造成互相推诿扯皮，出现“踢皮球”现象；处罚的力度太小，对破坏选举行为的人最多仅能处以治安拘留，无法起到足够的震慑作用。因此许多候选人认为最多白选一次，不会带来其它损失，从而更加有恃无恐。而且在实际选举过程当中，各级党委政府更关注选举的进度，打击贿选可能影响选举结果的顺利产生和总体进度的推进，因此容易被忽视。

（四）防止和治理贿选的对策措施

1、创新宣传手段，营造强大的舆论声势。由于贿选一旦成风，难以打击查处，因此，要大力加强宣传，除了常规的悬挂条幅等宣传手段之外，还要重点加强三方面宣传。一要公开通告。要以县委县政府的名义，在新闻媒体专项打击贿选工作的通报，公布举报、监督电话，明确“露头就打”、“举报必查”等要求，营造打击贿选的高压态势。二要会议宣传。各乡镇要召开现任村主要干部、村党员、村民代表、村民选举委员会成员会议，宣传县委县政府打击贿选的决心与力度，营造良好的舆论氛围。

2、丰富承诺形式，打造公平的竞选平台。村民选举委员会应引导候选人通过正当的途径宣传自己，全面开展竞选承诺。一方面，要作好口头承诺。有条件的地方，要引导候选人集中开展竞职演讲，并把不搞贿选作为承诺的重要内容，向群众作出公开承诺。另一方面，要写下书面承诺，要组织候选人签订承诺书，保证在选举过程中不贿选，当选后不以权谋私、违章建设、侵吞集体资产等，否则将承诺引咎辞职。正式选举之前，各选举委员会要将候选人的书面承诺在村内公开公示或印发到每位村民，接受村民监督。有条件的地方，还可以公示候选人的工作实绩、参与社会公益事业情况等，加大正面引导力度。同时，将贿选行为取消其候选人资格、即使当选也无效的规定予以公布。

3、健全工作机制，组织有效的处置力量。健全完善统一查处协调工作机制，县、乡镇均要成立贿选等破坏选举行为查处工作组，普通贿选案件，由乡镇负责查处，重点难点贿选案件由县级负责查处。县级查处组由县纪委、公安、检察院、法院、组织部、民政等部门成员组成。对于重点贿选案件，应对充当村委员会竞选人“中间人”角色进行贿选的从严查处，如有违法行为依法从重处罚。对流氓势力介入村选举的，重拳出击，露头就打。同时，要认真研究分析可能出现贿选的重点村、关键人物，及时掌握动态，及时研究对策，及时查处打击。

4、坚持打防并举，形成长效巩固的治本方法。一要完善法律法规。要及时向上级立法机构提议，完善贿选打击的相关法律规定，进一步明确贿选的界定标准、负责机构，加大处罚的力度。特别要抓住关键环节，比如贿选“中间人”的处置问题，明确其同样属于“破坏依法选举秩序”行为，可以追究法律责任。二要健全村级各项制度。推行“四议两公开”工作法，健全村级议事决策制度；加强监管，通过加强村干部经济审计与日常监管，特别村级重点工程项目建设的监管力度，使一些对村集体资产有不良企图的人知难而退。三要优化选举环境。要鼓励德才兼备的农村人才参与村干部选举，树立比能力、比知识、比贡献的正确导向。要保证选举秘密投票落到实处，实行进出口分离，严格委托投票，对于书面委托的，实行电话联系确认，以防范书面委托造假，推行委托书公证制度；要加大对村民代表贿选、乡镇干部贿选等行为的打击力度，遏制社会不良风气，营造风清气正的换届选举环境。

五、意见及建议

酝酿、提名新一届村委会成员候选人，是村委会换届选举工作的关键环节，直接关系到候选人是否真正反映选民意愿和代表选民意志，关系到新的村委会素质的高低和选举工作的成败。根据各村提名候选人员名单，建议各乡镇实行候选人资格审查制。即在换届选举前“一报二考三训四选”的办法，对候选人进行初筛，“一报”，即有意竞争村委成员的应向村选举委员会报名；“二考”，即实行村干部资格考察制度，“要想当村官，先得考察村干部任职资格”，对报名的人员进行文化知识、政策法规、科学技术等方面的综合考察，同时进行资格审查，合格者发给竞选资格证，把一批觉悟高、懂科技、善经营，又有带头致富能力的人纳入选民的视野，从源头上遏制选举中的贿选现象，同时也储备了人才；“三训”即把具备资格的候选人进行集中培训，解决认识及竞争的方式方法，引导他们以正当的方式参加竞选；“四选”，候选人推出后，组织选民进行正式选举。这种办法的好处是把无序竞争变为公开竞争，解决资格认定问题，确保公平、公正，避免群众对立，有利于社会稳定。