地方人大情况调查报告

按照深入学习实践科学发展观活动的统一安排部署，4月10日至16日，市人大常委会周庄生主任亲自带领由机关党组成员组成的调研组，赴我市四个县、特区、区，采取听取汇报、召开座谈会等形式，就目前人大工作现状、存在问题和进一步完善地方人大工作的举措等进行了深入调查研究。现将调研情况报告如下：

一、基本情况和主要特点

近年来，我市各级人大及其常委会在同级党委的正确领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真学习实践科学发展观，紧紧围绕经济建设中心，把加强民主法制建设和推进依法治市作为根本任务，与时俱进，开拓创新，切实履行宪法和法律赋予的各项职责，为推进全市经济、政治和社会发展发挥了重要作用。

1、不断加强和改进监督工作，促进依法行政和公正司法。经过多年的探索和实践，全市各级人大常委会对监督的认识不断提高，监督力度逐步加大，效果日渐明显。近年来，全市各级人大常委会按照《监督法》的要求，选准题目，认真听取和审议“一府两院”专项工作报告，在会前调查、会中审议和会后跟踪监督等方面都作出了很多改进和创新，提高了监督实效。同时针对法律法规实施中的突出问题和社会关注的热点问题，每年都有计划、有重点地检查十几项法律法规的执行情况，有力地保障了宪法和法律法规在我市的贯彻实施。

2、依法行使重大事项决定权，推进决策的民主化、科学化。全市各级人大及其常委会积极履行宪法和法律赋予的职责，对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、卫生、环境和资源保护等方面的重大事项，认真进行讨论，作出了一系列决定、决议。除了每年人代会作出关于人大常委会、政府、法院、检察院工作报告以及计划、财政报告的决议以外，各级人大常委会紧紧围绕党委决策、政府着力推动和人民群众关注的问题，及时作出决议和决定，推动了相关工作的开展。

3、认真做好选举和人事任免工作，保障人民当家作主权利的实现。为了切实做好代表选举工作，全市各级人大常委会精心组织、加强指导、扎实工作，圆满完成了历次换届选举任务，并通过一次又一次具体生动的民主选举的实践，探索和创造了许多新的经验。在选举和人事任免工作中，全市各级人大及其常委会坚持把党管干部和依法任免结合起来，充分发扬民主，严格依法办事。为了提高被任命人员依法行政、公正司法的水平，普遍坚持对拟任命人员进行法律知识考试和供职报告制度，对增强拟任人员的人大意识、法律意识和责任意识发挥了积极作用。

4、积极拓宽民主渠道，充分发挥人大代表的作用。近年来，全市各级人大常委会不断加强和改进代表工作，逐步拓展民主渠道，积极为代表履职创造条件。一是夯实代表工作基础，努力提高代表履职能力。加强代表学习培训工作，增强代表的职务意识、责任意识，并在基层人大代表中积极开展“三带头、五个一”活动。二是积极组织代表开展活动，充分发挥代表作用。组织人大代表围绕经济社会发展重点开展了丰富多彩的集中调研视察活动。三是认真督办代表议案和建议。加大督办催办力度，使议案和建议的办结率和满意率逐年提高。同时认真处理代表和群众的申诉、控告、检举和来信来访，维护了法律的尊严和公民的合法权益。

5、加强自身建设，人大工作整体水平不断提高。全市各级人大常委会始终把加强自身建设放在重要位置。一是强化学习。通过专题学习、举办法律讲座、主题活动等多种形式，加强了对理论知识、法律知识和党的路线方针政策的学习，各级人大机关的同志逐步深化了对新时期人大性质、地位和作用的认识，增强了做好人大工作的责任感和使命感。二是加强制度建设。坚持用制度管理人、管理事，坚持制定制度与规范完善有机结合，根据形势发展的需要和人大工作的实际，对常委会及机关的多项工作制度进行制定、修改和废止，使人大及机关工作制度化、规范化程度不断提高。三是加强干部队伍建设。积极加强机关干部队伍建设，把握正确的用人导向，选拔任用德才兼备、符合干部“四化”要求、具有一定专业知识的优秀人才，充实人大机关干部队伍，努力培养造就一支政治上强、法律上熟、业务上精、热爱人大工作、顾全大局、团结实干、乐于奉献的高素质的干部队伍。

二、存在的主要问题及制约因素

近年来，我市各级人大及其常委会在地方国家政治生活中虽然发挥了其它国家机关不可替代的作用，但伴随着民主法制建设的进步和形势的发展变化，我市人大工作中还存在一些突出的问题和制约因素，主要表现在以下几个方面：

1、对人大监督的认识没有达到应有的高度。从社会整体来看，人们的民主法治意识还不够强，有相当多的群众习惯上认为只有党委政府才是领导机关，对人大及其常委会的性质、地位和作用认识不深，对人大监督工作的关注和支持不够。从监督和被监督者来看，也存在妨碍人大监督权实施的模糊认识。一是有些党政部门干部对权力机关监督的重要性认识不足，不重视、不愿意接受人大的监督，认为人大监督“一府两院”工作是“找麻烦”、“挑刺”，是“多了一个婆婆”，甚至认为人大监督就会削弱党的领导，是同政府“唱对台戏”，因而在实际工作中不能给予切实的重视、支持和配合；有的“一府两院”负责人只强调监督就是支持，而对监督就是制约的基本功能讳莫如深，只要求支持，不接受制约，致使人大及其常委会组成人员很难旗帜鲜明、理直气壮地抓监督工作。二是有的代表、委员以及常委会负责人人大意识不强，缺乏代表人民行使权力的责任感和使命感，“怕越位、怕监督过头”，顾虑触犯党的领导、影响与“一府两院”的关系，因而搞起监督工作来畏手畏脚，不敢动真碰硬。还有一些从党政领导岗位转到人大工作的常委会组成人员，错误地认为人大是“二线”，监督工作是走“程序”，缺乏搞好监督工作的信心和积极性。反之，则存在对我国国情和社会主义民主政治进程没有清醒的认识，认为人大的职权是宪法和法律赋予的，可以放开手脚去监督，导致人大工作的“越位”。所有这些都影响了人大监督作用的发挥，使监督工作把握不到正确的尺度。

2、代表作用发挥不明显。一是人大代表整体素质有待提高。在人大代表提名和选举中，往往重视代表结构，忽视代表素质。不少代表只是把代表职务看成一种荣誉称号，一种社会地位，职务意识不强，缺乏履职的积极性和主动性。二是代表议案和建议办理落实难。在每年的人代会上，各级人大代表都紧密结合当地的实际情况，有针对性提出一些高质量的议案和建议，但是从多年的实践来看，有些议案和建议的办理结果不尽如人意。部门搪塞、推诿、敷衍现象一定程度存在，与人民的期望存在一定差距，有些事关人民群众切身利益的“老大难”问题，长期得不到有效解决，在代表和群众中造成一定负面影响，失信于民。三是闭会期间代表活动形式有待进一步创新。我市各级人大常委会非常重视代表工作，把它当成人大工作的基础来抓。但总体来看，代表活动制度还不够健全，活动形式单一，如何形式多样、卓有成效地开展活动有待进一步探索。

3、人大自身的监督机能尚待强化。人大监督工作薄弱的原因除上述因素外，还有一个不容忽视的问题，就是人大及其常委会自身监督机能还不强。主要表现在：一是组织建设有待加强。人大干部作为“二线”岗位安排的状况还没有根本改变，“船到码头车到站”的“二线”意识也较为普遍地存在。班子成员和机关部门负责人的年龄结构、知识结构不尽合理，没有形成老、中、青的梯次结构，有的地方到换届时几乎全换一遍，严重影响了人大工作的连续性、稳定性，工作积极性、创造力一定程度受到影响。人大机关年轻干部交流难，机关缺乏生机和活力。二是制度建设不尽完善。经过多年的实践和探索，人大制度建设已经取得实效。但是随着经济的发展、政治的进步和人民群众对人大工作要求的日益提高，一些已有制度已不能适应新形势的要求，急需更新和完备。制度建设上的滞后，一定程度上影响了人大工作卓有成效地开展。三是人大常委会组成人员专职人员比例不高。由于有相当数量的常委会委员是兼职的，他们日常都有着比较繁重的本职工作任务，难以把主要精力放在人大工作上。同时，这些兼职委员在本职工作范围内都隶属党政部门管辖，在人大工作中他们监督“一府两院”，在本职岗位则受被监督对象的管理。这样，使他们无论在工作精力上，还是在主观思想上，都难以切实有效地开展人大监督工作，从而客观上减弱了常委会的监督工作力量。四是机构设置与工作需要不相适应。现阶段县级人大监督工作薄弱的一个基本因素，就是为常委会工作提供服务的工作机构不健全、工作力量弱，机构设置和人员编制与其法定职权不相适应，缺机构、缺编制、缺专业人才是普遍存在的现象，有的县区工作委员会常常只有一两个人，甚至就一个“光杆司令”。

三、对策和建议

党的十七大对社会主义民主政治建设和人大工作提出了明确要求。我们要认真学习，全面贯彻，进一步提高对新形势下坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作重要性的认识，统一思想，明确方向，结合深入开展学习实践科学发展观活动，努力推动人大工作的顺利健康发展。

（一）坚持和完善人民代表大会制度，正确处理好人大与“一府两院”的关系。

我国人民代表大会制度的一个重要内容，就是明确规定了人大和政府、法院、检察院的关系。人大根据党的主张和人民的意愿，通过制定法律、作出决议，决定国家的大政方针。政府和法院、检察院根据人大制定的法律和通过的决议依法行政、公正司法，人大对它们的工作进行监督。这就决定了人大和“一府两院”的关系是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系。当然，我们的国家机构作为一个有机统一的整体，各个国家机关只是分工不同，职能不同，目标和任务是一致的，都是在党的领导下依法独立负责地履行职责、协调一致地开展工作。从这个意义上讲，人大对行政、审判、检察机关的监督，既是一种制约，又是支持和促进，不是唱对台戏，不是相互掣肘，目的是保证和促进依法行政、公正司法，共同把工作做好，维护最广大人民的根本利益。因此，“一府两院”要在实际工作中进一步提高认识，准确把握自身定位，正确认识和处理好与人大的关系，严格规范自己的行为，增强接受人大及其常委会监督的自觉性。要切实从维护人民民主权利和国家根本政治制度的高度，充分认识接受人大及其常委会监督是建设社会主义民主政治的需要，是更好地履行职责的需要，是在新的起点上做好政府工作的需要。要把“一府两院”工作置于人大及其常委会监督之下，要进一步完善机制，切实把接受人大及其常委会监督落到实处。

从人大自身来讲，对“一府两院”进行监督，目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大常委会如果不把工作监督和法律监督搞好，就会失职；如果具体办理依法应由“一府两院”办理的事情，就会越权。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，既不能失职，又不能越权。既要敢于监督又要善于监督。要坚持党的领导的原则、依法按程序办事的原则、集体行使职权的原则和不包办代替的原则。要积极探索和研究人大工作的特点和规律，不断改进和完善监督工作的措施和方法，通过行之有效的监督，更好地促进我市经济和社会各项事业的发展。

（二）准确把握尺度，进一步提高人大监督工作的实效性。

在基层人大机关纷繁的日常工作中，最敏感最直接的是监督工作，这也是基层人大行使职权的基本工作方法和履行职责的基本形式。把握尺度，更多的是工作理念和工作方法上的严格要求，如开展监督时，不回避矛盾也不为难不挑刺，不大事化小也不小题大做，应立足于支持，以促进发展为出发点，以推动改进工作为目的，不断改进监督方法，科学运用监督手段，从而在追求人大工作的深度上下功夫。

1、坚持正确的工作方向。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,坚持和完善人民代表大会制度,是我们发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。做好新时期人大工作,是坚持和完善人民代表大会制度的重要方面。要做好人大工作,最重要的是要正确处理坚持党的领导、依法治国和人民当家作主三者有机统一关系,其关键是坚持党的领导。要牢固树立党的观念，充分认识党的领导的极端重要性，任何时候都要始终坚持党的领导，确保人大工作的正确方向，坚持抓大事、议大事、管全局，保证党的路线方针政策和各项主张在人大工作中畅通无阻地得到贯彻。自觉地在思想上、政治上同党中央保持一致，同同级党委保持一致，并争取党委对人大工作的领导和支持。本着有利于促进经济发展、有利于工作目标的实现、有利于抓住大事的原则确定审议议题，从而保证重大事项宏观决策的科学性和正确性。为此，必须正确处理好以下四个关系：即坚持党的领导与依法行使职权的关系；党的决策权与人大决定权的关系；党管干部与人大及其常委会依法选举、任免国家机关工作人员的关系；党的主张与人民意愿的关系。通过对这些关系的正确处理，更好地实现党的领导与人民意志的高度统一。

2、坚持科学的工作方法。人大工作能否抓住重点，也是“尺度”的一条重要标准。如果人大工作事无巨细，面面俱到，“西瓜”、“芝麻”一起抓，舍本求末，丢“西瓜”、拣“芝麻”，也就谈不到“尺度”。彭真同志曾深刻指出，“人大对重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作不必去管，多一事不如少一事”。人大常委会要管的事情很多，工作量很大，涉及的面也比较广，但力量有限。实践证明，只有根据全局中心任务、根据人民群众关注的热点问题，抓住重点和重大问题开展人大工作，才符合“尺度”要求。人大常委会要有所作为，必须做到突出重点，有的放矢。安排议题应少而精，每次会议以安排一两个中心议题为主，使组成人员有足够的时间进行讨论和发表意见，议就要议深议透，抓就要一抓到底，抓出成效，这样才能树立国家权力机关的权威。

3、坚持明确的工作目标。基层人大的根本任务或者说本职工作必须有一个准确的定位，否则，目标不明确，工作就会限于盲目之中。人大工作牵涉国家事务的方方面面，它和经济建设、政治建设、文化建设、社会建设这四个建设都有关系，但根据宪法和法律规定，它的本职工作和根本任务却是政治建设中的民主法制建设。在中国共产党领导的社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心，各项工作都服从和服务于这个中心。而人大正是通过民主法制建设来为经济建设服务的，应当在党的领导下，以中国特色社会主义理论体系和科学发展观为指导，以社会主义民主法制建设为根本任务，按照宪法和法律赋予的职责，认真行使决定权、监督权、任免权等各项职权，为保护好、发展好、实现好人民的权利服务，为国家改革、发展、稳定的大局服务、为深化改革开放、推动科学发展、促进社会和谐服务。

（三）科学安排部署，切实提高人大工作的质量。

人大工作涉及各方面各行业各领域，不能事无巨细大包大揽，应该坚持少而精的原则，科学确定工作内容和工作量，听取审议的议题、执法检查的项目、代表视察的领域都不宜安排太多，把握适当的数量。太多的形式，不仅扰民，也增加政府负担，影响正常工作秩序，但是，必须开展的工作也决不能打折扣，而且还要在提高质量上下功夫。

1、提高会议审议质量。听取和审议“一府两院”的专项工作报告是人大行使职权的重要形式，提高人大工作的效果就要在提高审议质量上下功夫。一要精选议题，坚持抓大事的原则，主次分明，把本行政区域内带有全局性、根本性、战略性的问题确定为重点和首要议题。二要深入调研，掌握第一手资料，做到审议有理有据有力有效。三要客观审议，反映情况客观公正，分析问题全面准确，提出建议切实可行。四要狠抓落实，落实审议意见是提高审议质量的根本。审议意见的落实，关系到人民群众对政府的信任，关系到常委会组成人员参加审议的热情。各级人大机关应该建立和完善有效的审议意见落实机制来提高审议工作的质量。对重要议题审议后，集体通过的审议意见要交有关方面限期办理，并适时反馈办理结果，主动对意见的落实情况进行回访调查，积极促进审议意见的有效落实。

2、提高代表活动质量。人民代表大会的主体是人大代表，人大代表充分行使职权，积极发挥作用，是人大及其常委会的立足之基和力量之源。毫无疑问，代表工作就是人大工作的主体工作。在人大工作中必须始终坚持突出人大代表的主体地位，确保代表主体作用得以充分发挥。各级人大代表要坚持高标准严要求，一要大胆解放思想，成为“想干事”的表率，认真学习、锐意进取，不断地解放思想，创新观念，自强不息，敢为人先，创造无愧于时代的光辉业绩。二要勇于开拓创新，成为“会干事”的表率，认真贯彻科学发展观，积极调查了解和研究分析经济社会发展中的新情况新问题，大胆探索解决的途径和办法。三要坚持求真务实，成为“干成事”的表率，立足本职岗位，着眼于全局，积极围绕新农村建设、重大项目建设等开展工作，为国家和社会做出人大代表应有的贡献。

3、提高监督工作质量。监督工作要突出重点注重实效。加强对经济社会发展的重大事项的监督,重点对重大项目建设、重要民生工程、工业经济发展等进行监督,支持并促进经济又好又快地发展。要以科学发展观为指导,着眼长远,深入调研,认真审议,科学决定重大事项。坚持党管干部与人大依法任免相统一,加强对人大任命干部的监督,促使国家机关工作人员树立起与科学发展观相适应的政绩观、权利观,增强服务于人民群众的自觉性。在履行监督职能时还应特别注意把握和处理好监督与支持的关系，注意监督原则性与操作策略性的有机统一，力求良好动机与实际效果的有机统一，把监督作为手段，使监督蕴含支持，切实增强人大监督工作的实际效果。

（四）牢固树立服务大局意识，不断提高人大的监督能力和水平。

全面履行工作职责，以经济建设为中心，以民主法制建设为根本任务，以为民谋福祉为归宿，以促进发展为目的，坚持统筹兼顾，使各方面工作均衡推进，注重在提高监督能力和水平上下功夫。

1、促进经济社会发展。在人大工作中,要把促进发展作为履行职能的第一要务,服从服务于经济建设这一中心。作为人大机关,服从服务于经济建设的中心,就是进一步增强发展的紧迫感,围绕党委关于经济发展的决策部署,从人大职能出发,通过人大法定程序使党的主张变为国家意志,保证党委决策的贯彻实施。要从人大工作的性质和特点出发,积极探索人大工作的有效形式,努力找准与经济建设的最佳结合点,改进监督工作,充分发挥人大常委会的职能优势,无论总体工作谋划还是具体工作部署以及开展各项活动都以促进加快发展为主线，自觉投身到经济建设的主战场中,通过充分行使宪法和法律赋予的各项职权,为又好又快地发展保驾护航,为实现经济社会的全面、协调、可持续发展提供良好的法制环境。

2、促进社会和谐稳定。在人大工作中要以人为本,实现和维护好最广大人民群众的根本利益。人大代表来自人民群众,必须植根于广大民众,真正做民众的代言人。人大常委会是人民代表大会闭会期间的常设机构,代表人民行使职权。因此,常委会组成人员必须深怀爱民之心,恪守为民之责,善谋富民之策,多办利民之事;要经常深入基层,贴近群众,关注民生,如实反映群众的愿望和要求。要始终把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为人大工作的出发点和归宿,时时想着群众,处处为了群众。在履行监督、重大事项决定、任免职权的过程中,始终坚持以人为本,以人民群众的利益为最高利益,以维护和实现人民群众的利益为最大责任。搞调研、作决定、提建议,要把群众是否赞成,是否受益作为重要依据,努力使人大的各项工作真正体现群众的愿望,符合群众的利益，实现社会的和谐稳定。

3、促进自身建设。新的形势和任务，对做好人大工作提出了新的更高的要求。为适应人大工作发展的需要，要从以下四个方面不断加强人大工作。一是要注重学习，努力提高人大工作者的思想政治素质和法律知识。通过学习，切实领会中国特色社会主义理论体系的深刻内涵，以及对人大工作的指导意义，正确理解依法治国和推进社会主义民主法制建设的的极端重要性，增强做好人大工作的责任感和使命感。二是要加强干部队伍建设，提高人大工作水平。在人大班子成员和各工作机构领导的安排上，要重视年龄结构、知识结构的科学性、合理性，形成老、中、青相结合的梯次结构，增强工作的积极性和创造力。适当增加常委会组成人员中专职委员的比例，提高专业层次，增强依法履职的实际能力。要加大人大机关干部的交流力度。把人大机关干部的交流纳入同级党委、政府干部交流的总盘子，充分发挥人大干部在实践中形成的法律意识、程序意识、民主意识、民本意识较强的特点和优势。三是要注重制度化建设。要认真总结多年来在实践中不断积累的工作经验，把一些行之有效的方法、措施，及时以制度的形式将其固定下来，做到长期坚持，扩大覆盖面，增强影响力，使人大工作逐步走上制度化、规范化和法制化的轨道。四是要注重加强各级人大间的联系和沟通。加强对区县、乡镇人大联系和指导，积极主动地加强与上级人大人大的联系，争取指导，增进了解，推动人大工作的全面进步。