法制员制度建设调研报告

税收法制员制度是税收执法责任制的理论基础，是提升依法治税执法水平的重要保证，是严把税收行政执法的第一道防线，是杜绝违法行政的“防火墙”。近年来，区地税局积极开展税收执法责任制，作为重点创新项目在全市进行推广，并得到省、市局主要领导及业务主管部门的高度评价，其中扎实开展税收法制员制度是工作取胜的关键。然而，受外部环境的影响和内部管理的局限，在执法过程中，在统筹协调上，仍然存在一些尚未完备的地方，导致其作用和成效远未得以充分发挥和显示，因此，突破阻碍有效落实的瓶颈成为当务之急，优化税收法制员制度体系具有重大而深远的意义。

一、加快税收法制员制度建设的必要性

（一）依法治税的工作要求

为适应全面建设小康社会的新形势，加快依法治国的进程，国务院于2004年3月22日颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了合法行政和合理行政的要求。依法行政是依法治国的基础，依法治税是依法行政的关键。推进依法治税，必须强化执法规范。实践证明，税收执法责任制是强化执法规范和提升执法水平的重要保证，时代呼唤迅速建立健全一种能加强对税收管理人员的执法行为及时审核和有效监督的制度，这种内部制约和监督管理制度，就是税收法制员工作制度。

（二）分权制衡的有效平台

税收法制员是在基层地税部门设置专门的法制工作监督机构和人员，对基层单位的执法行为进行审核把关，对执法人员的执法行为进行审核自查记录、检查执法质量、定性执法过错、追究执法责任等，税收法制员工作是税收法制工作在基层税务机关的延伸，是税收法制工作的重要表现形式和载体。这是通过分权和制衡的方式实现监督和制约，从而达到全面提高税收执法水平的目的。

（三）提升效能的制度保证

税收管理员的工作职责主要包括户籍管理、税源监控、纳税服务、纳税审核、涉税事项调查核实等，这些工作职责必须在有效的监督之下才能发挥其应有的工作效能。因此，有效落实税收法制员员制度，能极大程度地整合基层税收管理员资源、规范基层税收管理员行为、改善基层运作方式、提高基层工作效能，从而切实解决基层执法工作中存在的突出问题。

二、建立和运行税收法制员制度的突出问题及定性分析

（一）税收法制员管理体系尚未细化

在规范化岗责体系文本中，未对税收法制员予以明确，因此在基层执法部门，税收法制员对自身的职责职能认识模糊。要建立税收法制员健全管理体系，应从税务管理体系的方方面面给予支持配合，不但要明确税收法制员的岗位设置、任职条件、岗位职责，同时也要明确教育培训、权益保障、考核奖惩等一整套行之有效、可操作性强的管理制度。

（二）税收法制员评价体系难以量化

在基层执法部门，税收法制员的评价体系尚未建立，绩效考核指标十分模糊，制约了税收法制员工作的进程。在对税收法制员考核的过程中,务必有个量化标准，如果这个分值标准构建得科学的话,考核的有效性也就会得到极大的提高，在考核周期结束时，考核人就可以依据评价标准对被考核者的工作绩效，做出一个合理的评价，考核者与被考核者才更容易对考核结果达成共识。

（三）税收法制员日常工作有待深化

1、未履行特定权责。在同一基层机关，在无赋于特定权力条件下，往往只能是流于形式被动应付，并没有真正对执法工作进行把关审理，导致税收管理员的工作职责和工作效能未能真正发挥。2、未发挥日常考核优势。重点考核对执法行为有很多难以涉及的方面，如往往未留有痕迹的执法过程等方面，然而日常考核则能非常及时有效地查缺补漏，因此日常考核与重点考核不是重复检查，应该是遥相呼应，互为补充。3、个人作为与集体审理规则相悖。在很多地方的基层单位,基层税收法制员多为兼职且都有自已的征管任务，个人作为与集体审理规则不相符合，容易产生缺陷。4、连带责任后果堪忧。实践中，将分局长和副分局长负连带责任的方法，势必造成基层负责人与基层执法人员“同仇敌忾”，使考核领导小组四面楚歌、心力交瘁，考核小组成员成为了众矢之的，导致考核力度打折。

三、加快税收法制员制度建设进程的可行策略

（一）以准确定位为角度，建立工作规程

1、为了增强可操作性，应明确法制员开展业务的具体操作规程、制定表证单书，具体细化法制员工作职责、工作方式、工作责任。以稽查工作的整个流程为例，设置了“五簿一单”来明确各个环节的责任，即法制工作登记簿、定案记录簿、审核登记簿、发文登记簿、盖印审批簿和案卷交接单。2、以逐户审核、登记簿审核、汇总审核的三种工作方式负责组织、协调、办理基层税务机关的税收法制工作。3、抓住重点，简化手续，制作多种相关法制员工作表格和底册，增强了可操作性。另外，在部分征管资料文书中，增加法制员审核意见栏或增加法制员签注审核意见的具体位置。

（二）以充分发挥能动性为深度，健全管理评价功能

税收法制员工作任务艰巨而繁重。因此，首先要重视税收法制员业务素质的培养，提高法制员的业务水平。其次要建立科学的内外监督机制，优化纳税服务，保护税务行政相对人的合法权益，同时通过完善岗责体系和建立制度，使地税干部少犯错误、不犯错误。一是建立规范的法制员审核登记制度。由法制员对审核情况进行分类登记，对发现的错误进行归类分析并登记执法人员。二是建立法制员审核情况定期通报制度。由法制员按季度或半年将审核情况在本单位进行通报，在管理的层面上提出改进执法薄弱环节的措施。三是完善税收法制员岗责体系。根据岗责规程，考核税收法制员的执法质量，对其过错进行责任追究，达到提高执法人员整体水平和树立地税形象的目的。

（三）以前移监督关口为高度，制定实施程序

分两步走。第一步：建立责任机制。1、签定税收执法责任状。分为两个层面，县区局与基层单位签定执法责任书，县区局与基层单位兑现；基层单位与干部签定执法责任书，基层单位与干部兑现。2、建立执法档案和责任基金。分为县区局、基层分局、执法人员三大块。

第二步：开展日常和重点考核。1、下达计划。县区局各业务股室每季5日前将当季考核计划报送考核领导小组，2、自查。执法人员每周向税收法制员上报自查表，税收法制员予以审核，对自查结果按周在本分局予以公布，并责令整改。3、日常考核。税收法制员在月末开展日常考核，结果分为两类：一类是执法人员已自查、立即整改且情节轻微的，分局不作追究；另一类是执法人员未自查或已自查整改但情节严重的，分局进行执法过错责任追究。日常考核结果按月在本分局内予以公布，并于每月5日前将上月日常考核结果报送县区局考核领导小组审核。4、重点考核。县区局依据考核计划适时进行重点考核。责任追究分为两类：一类是日常考核已追究的、情节轻微的，县区局不作追究；另一类是日常考核未追究的和日常考核已追究但情节严重的，县区局追究该执法单位。

（四）以全方位和立体化为广度，拓宽责任追究体系

1、县区局对事，分局对人。分为两个方面：日常考核方面，考核领导小组审核批准日常考核执法过错项次，由分局进行追究到人且及时上报结果；重点考核方面，考核领导小组确定重点考核执法过错项次，责令由分局将过错追究分解到执法人员并及时上报追究结果。2、改变责任连带追究方式。将分局长和副分局长负连带责任的方法，应改为如执法人员认为裁决不实，可采取向执法考核小组上诉的方式，如情况属实，负责人和税收法制员将受到责任追究的法律救济措施。

（五）以人本思想为尺度，衡量工作成败得失

1、县区局掌控执法考核。让考核小组从繁复的裁判工作解脱出来，有效的工作更具意义，县区局把握执法考核大局且游刃有余。2、基层单位欢迎执法考核。重点考核的职责从宏观上是考核基层单位日常考核的成效，日常考核的职责是从微观上追究执法人员过错，促使基层分局放开手脚做实日常考核，触角可以伸向重点考核难以涉及的方面，和甚至往往未留有痕迹的执法过程等方面的考核。3、执法干部盼望执法考核。执法考核基金的兑现意味着自己的工作得到物质上的承认和精神上认同。总之，坚持“效率优先、兼顾公平”的宗旨，树立责任兑现的“责权利对等，好中差有别”的原则，把县区局、执法单位、执法干部的利益捆在一起的原则，你中有我，我中有你，因为彼此有牵制，所以彼此有监督，共同的指向是执法责任。