公路日常养护专题调研报告

我市有市养公路2300余公里，管养里程较多、养护任务较重。由于历史原因，公路养护多年来一直未能摆脱计划经济模式，存在出工不出力、花钱效益低的现象，制约了公路事业的健康发展。为适应公路事业改革与发展的需要，规避传统模式的弊端，市公路管理局自去年年底开始，对公路日常养护进行市场化运作，并在部分县市公路分局开展了养护市场化试点工作。今年年初，在全市11个县市公路分局全面推行，为了解公路养护市场化的情况，近期，市公路管理局调研组赴奉新、靖安、高安和直属四个公路分局，就养护市场化工作进行了专题调研。

一、具体做法及成效

目前，四个公路分局均结合各自实际，制定了具体工作方案，将境内管养公路重新合理划分标段，从工、料、机、管养难度及其他方面进行综合分析，合理确定标底后，通过有关媒体向全社会养护市场化的招投标公告，使参与对象由原来单纯的一线养护职工，扩大到本分局热爱养护工作的人员和热爱养护事业并有三年以上养护经验的社会个体或组织。在招投标过程中，要求至少有3个以上的投标人进行报价，最后根据投标报价得分、中层干部评分和领导班子评分三方面情况，进行综合考核，以得分高低进行排名，最终确定中标人。同时，实行用工双向选择，即中标人有权选择一线养护职工、一线养护职工也有权选择中标人，管理方式由计划管理向市场管理、合同管理转变。这样一来，只有养护工作达到规定标准，中标人才能拿到全额的公路养护经费，工作完成好的给予奖励，反之予以经济处罚。

在推动养护市场化过程中，为尽可能维护现有养护职工的利益，各地还根据工作需要，成立了应急抢险大队，安排部分熟悉养护机械设备的正式养护职工，平时担当公路养护工作，特殊时期负责路面坑槽修补、清理塌方、抗洪保畅等水毁抢修和其他灾害性天气的抢险工作。此外，靖安分局还保留了香田养路队，用于安置住在县城附近的大部分在编养护职工。高安分局在测算公路养护经费时，对优先安排在编养护职工的，按人数给予中标人适当补助。奉新分局把接收在编养护职工人数作为中标的一项硬性指标强制落实，最大限度减轻了养护市场化改革带来的压力。

通过市场化运作，实现了责任主体的“三大转变”：

1．主管部门从抓全面到管绩效，管理强度大大降低。实施养护市场化后，标段中标人成为了独立经营者，拥有中标标段的生产管理和经营权、人事调配权、生产工具购置权、工资奖金分配权等，负责所在道班的规范管理、养护路段的公路巡查、承包期内受聘养路工的工资、奖金、福利的发放等。因此，作为业务主管的公路管理部门，不再是“一包了之”或“一发了之”，而是通过制定更加严格的监管和巡查制度，对养护职工出工出勤、工作任务完成质量按月实行精细考核和细致评比，及时做出奖惩，并按时兑现当月承包经费。正如被调查分局反映：“以前，我们从养护材料购买、养护机械维修到养护职工工资发放，从公路巡查环境治理到抢险维修，什么都包管，结果是钱没少花，事没管好，干部群众意见很大。现在我们从具体的事务中抽身出来，专心致志地负责员工出工出勤考核、工作任务下达及验收、补路材料管理等工作，工作强度大大减轻，工作效率也大幅提升。”

2．中标人由管理者变成经营者，管护水平大大提升。中标后的公路标段，实行合同管理，实现养护经费包干，中标人有了“责、权、利”后，干事创业的积极性进一步提高，在做好日常公路养护的同时，更加注重节约成本，发挥效益。调查中发现，实施养护市场化后，养护机具在使用后能得到及时保养，养护车辆只是在平时巡路或特殊情况下使用，水泥板的裂缝和油路的网裂也能得到及时处理。用某标段中标人的话讲：“以前，我们遇上水毁和冰雪灾害等险情时，总是强调一线道班缺乏机械设备和足够的人力，等待上级统筹安排，一般都是由分局组织装载机、抽调兄弟道班人员突击抢险。现在实行养护市场化，完全由我们自行组织抢修力量，忙时就近雇请临时工，迅速展开排险保畅工作，闲时只保留日常养护工作所需要的人数，节约人头开支，从而使道班养护经费、人力资源达到最佳使用状态。节省下来的开支，用来提高现有养护职工工资，大家干得很高兴。”

3．一线养路工人从要我做到我要做，工作效率大大提高。养护市场化改革后，打破档案工资，实行绩效工资，养护职工工资由中标人按工作实绩分配。中标人大都实行包路制，将任务分解到个人，收入与养护业绩挂钩，道班定期对职工进行养护工作质量及效益考核，并适时开展不同形式的劳动竞赛，实行多劳多得、少劳少得，充分调动了一线养路工的工作热情，人均收入每月增加200元左右。现在，一线养路工出勤率、上路率大为提高，养路道班修补坑洞更及时，日常小修保养更主动，路况、路容、路貌大幅提高。正如一些职工所说：“过去吃大锅饭，大家出勤不出力，工作效率低；现在多劳多得，两天的活一天干完，不仅干得快，而且干得好。”

二、运行中存在的问题

公路日常养护市场化实施以来，达到了养护提质、工作提效、职工增收的效果，得到了基层干部群众特别是一些养护职工的欢迎。但由于此项改革涉及体制转轨、利益调整、人员留转等问题，难以避免遇到一些难题。

1．道路安全生产责任承受能力问题。根据公路的行业特点，目前公路车辆大幅增多，路上作业养护职工的风险随之增大。虽然四个分局与各标段中标人均签订了安全生产责任状，但由于养护职工（主要是外聘职工）仍存在社保、医保等福利保险问题没有解决，根据道班日常养护包干经费特点，只承担小部分责任的能力。尽管有些分局为全体一线外聘职工购买了意外伤害保险，但若遇到重大伤亡事故，只能是杯水车薪，大部分仍靠分局承担。

2．正式养护职工的安置问题。养护市场化改革后，用工制度实行双向选择，各分局虽然采取了许多措施，最大限度地安置正式养路职工，但由于收入差别、工作环境、身体素质、思想观念等原因，仍有一些正式职工落选。一些地方对落选的正式养护职工作出了待岗1个月、提供600元生活补助，然后尽量安排的承诺，但对那些年纪偏大且身体不好的正式养护职工来说，严禁在编养护职工请人代岗的规定，使他们在养护市场化改革后，处于两难的尴尬境地。

3．中标人的权益保障问题。养护市场化过程中，虽然把参与对象由原来单纯的一线养护职工，扩大到本分局热爱养护工作的人员和热爱养护事业并有三年以上养护经验的社会个体或组织，但由于工作时间难以两头兼顾，收入待遇不太乐观，再加上有些分局还给中标人规定了公路养护任务，导致不少热爱养护工作的机关工作人员难以前往养路一线施展才华。同时，虽然赋予了中标人人事调配权，允许根据实际情况调配日常养护工作人员，但由于上级部门对养路职工定员、上路人数都有严格规定，再加上轮休安排，造成事实上中标人人事调配权紧缩，使得养护职工通过减员增收的空间大大缩小。

三、有关建议

1．进一步完善养护考核机制。虽然各单位都制定了考核管理办法，但有的指标较模糊，很难准确把握，给考核工作带来一定难度。另外，由于山区和一些交通量较大的县（市）养护压力不一样，中标经费与劳动强度有较大差异。因此，建议主管部门进一步制定较为详细的考核办法或考核机制，尽量按照客观、科学的标准进行考核。

2．建立道路安全生产责任风险基金。考虑到生产过程中存在不可预测的安全风险，建议采取市局出一点、分局拿一点、养护职工交一点的方式，募集建立全局统一的安全责任基金，或按照养护经费总额，界定一定比例划拨，设立专门机构进行考核管理。对于本年度没有发生道路安全生产责任风险的中标人和养护职工，按照一定比例进行奖励，让其增强安全生产责任意识的同时，得到一定实惠。同时，也可利用该基金用于一些有安全保障的产品投资，滚动发展，提高安全基金的赔付能力。

3．出台正式养护职工安置考核奖励办法。建议根据标段里程数比例，将正式养路工接收名额按同等比例分至各个道班，要求没有完成接收名额数的道班，按一定金额补偿给超额完成接收名额的道班，这样既给了中标人机动性，又给予了适当经济压力。对于因身体原因落选的正式养护职工，可以允许其请人代岗，报市局批准备案；对于因不服从分配而落选的正式养护职工，既可以让其办理停薪留职请假手续，也可以根据工龄适当给予经济补偿后，允许自谋职业。

4．建立健全中标人权益保障机制。建议将原先各标段标底适当上调，增加各标段定员人数，扩大中标人公路养护的经营管理利润空间，对竞标成功的一线养路工，免除具体公路养护任务，让其专心从事公路养护经营；对竞标成功的机关工作人员，允许在做好本职工作的情况下，兼职从事公路养护经营工作，从而让更多视野更宽、素质更高、业务更熟且热爱养护事业的社会个体或组织，积极参与到公路养护市场化经营中来，不断提高我市公路养护的质量和水平。