乡镇财政预算管理的初步探索

预算管理是财政管理的首要环节，也是从源头上防范财政风险，提高财政运行质量的平衡保障机制。国家实行分税制财政体制以来，乡镇财政的预算管理不断规范。但是受区域性经济增长波动、县乡财政体制不完善、收支结构不合理、依法理财观念淡薄等因素的影响，乡镇财政在预算管理的深化与细化方面，还存在一些亟待解决的问题。一是在预算编制上，收支平衡原则难以与收支结构的具体实际有效结合起来。主要表现为：不是量入为出，而是以支定收；不是科学合理，而是“政绩”所需；不是防范风险，而是隐瞒风险；不是确保重点，而是包揽过宽。二是在预算执行上，收支管理原则难以与增收节支的具体实际有效结合起来。主要表现为：随意开收入减免口子，随意批支出追加条子，随意变动预算结构，随意混淆预算次级。三是在预算监督上，监督管理原则难以与防范财政风险的具体实际有效地结合起来。主要表现为：事前监督缺少指导性，事中监督缺少针对性，事后监督缺少约束性。

针对这些问题，我们以乡财县管改革为契机，通过细化预算编制、压缩收支水份、强化预算约束、提高了乡镇财政的运行质量和资金使用效益。2006年全县乡镇财政当年收支结余203万元，偿还各种债务1509万元；2007年全县乡镇财政当年收支结余129万元，偿还各种债务2502万元。与改革前比，有了三个明显的改变：第一、收入计划按可比口径衡量，其来源与增长幅度基本符合各乡镇的实际，改变了过去来源项目设置笼统、数字不具体、概念不清晰的模糊状况；第二、支出计划按量入为出口径对应，其项目的具体标准与使用范围基本符合相关制度的规定，虽然乡镇之间存在各种特殊性补贴或年终奖金数额上的差异，但总体水平都控制在政策允许的范围，改变了过去津补贴标准不统一、支出口径不规范的混乱局面；第三、债务化解的具体项目和数额统一列入年度支出计划，特别是“债务还本”占当年支出总额的比重每年都提高了2-3%，改变了过去一部分乡镇只顾当年收支平衡，不对逾期债务负责的短期行为。

我们的具体做法，是按照《预算法》规定把住五关：

一是把住预算编制的质量关。为了提高乡镇财政年度综合预算计划的编制质量，我们印发了《关于加强乡镇财政预算管理的指导意见》，要求乡镇政府在预算编制过程中，坚持做到收入来源不虚列，数量与质量并重；在支出计划中硬化基本支出、细化公用支出、优化项目支出、强化预算约束。为了避免乡镇预算方案的简单或草率，我们在《意见》中用表格的形式对收支项目进行了规范化设置。特别是对公用经费指标的监管，我们要求各乡镇财政所在年初录入指标时，必须将公务费总额按规定比例分解到每个具体支出项目，然后在指标管理模块中按规定程序审批。凡是超出季度限额指标的项目费用申报用款计划时，系统会自动提示：“申报超出限额，请调整计划”。通过把细分后的每个末级科目再设定一个分别占上属科目总额的比重标准，有效的控制了预算执行中的弹性和随意性。（比如：乡镇机关的会议费只能占公务费总额的5-10%、办公费只能占公务费总额的10-15%、其他费用只能占公务费总额的5%）。在统一设置收支项目过程中我们得到这样一个启示：项目设得越细、越“末级”，越能提高预算计划的准确性、合理性和可操作性。在此基础上，我们还要求乡镇财政所在起草年度综合预算计划时，必须深入论证市场因素、政策和经济建设环境因素、存量资产因素、可能发生的自然灾害因素、收支结构因素等对财政收支的影响，强调乡镇部门站所参与预算方案的筹划，最大限度地减少预算计划的水份。通过深化和细化对乡镇预算指标的全方位监管，引导乡镇按计划用钱，防范“寅吃卯粮”，实现真正的源头控管。

二是把住预算审批的法定程序关。为了提高乡镇预算执行方案的严肃性和权威性,我们要求乡镇财政所在正式形成年度综合预算计划之前，必须按照规定的下列程序操作：即每年2月底3月初，各乡镇财政所必须草拟年度财政综合预算计划报乡镇主要领导初审；乡镇领导初审后，召开有关部门站所参加的预算计划通报会，对当年财政收支计划的测算程序和依据先行说明，并征求各部门站所的意见，对确需调整的收支项目及其数额进行合理调整，形成草拟的预算方案并编制《乡镇财政年度综合预算计划》报县财政局审核；县财政局授权县乡财局按照预先设定的方式和标准，逐一审核各乡镇的收支计划并提出修改意见，然后下达审核批复；各乡镇根据县乡财局的批复意见进行修改，并形成正式预算（草案）提交乡镇人民代表大会审议批准；乡镇财政的预算方案经乡镇人民代表大会批准后，由乡镇人民政府授权乡镇财政所及时批复至各部门站所，同时报县财政局备案。具体操作中的每个审批环节都有依法制定的文书作依据，县乡财局对各种文书的格式都作了统一规范。

三是把住预算执行的顺序进度关。为了提高乡镇财政的预算执行效能，我们要求乡镇财政所在执行年度综合预算计划过程中，严格按照规定的顺序完成收支进度。在收入管理方面，增值税和地方税由国、地两税征管部门依法及时、足额征收且直接缴入县级国库，并按月向县财政局和乡镇财政所报送收入进度.

四是把住预算调整关。乡镇财政的年度综合预算执行方案批准后，一般不予调整。如果发生短收或者增支因素，使原收支平衡的预算执行出现赤字，则需要调整预算。同时在《意见》明确规定，调整预算必须先报县财政局审核，调整数额较大的，还必须向县政府报告，然后再报乡镇人大批准。因突发事件及其他难以预见的特殊支出，数额未超过本乡镇年度公用经费总指标1-3%的,在当年的预备费中解决。

五是把住决算审核监督关。决算审核监督的目的，主要是检验乡镇政府及其有关部门年度预算执行结果的真实性与合法性。作为县乡财政内部的审核监督,主要是规范乡镇财政财务收支行为,坚决控制新的赤字债务发生。为了强化对预算执行结果的审核监督，我们在锁定不突破预算指标的前提下，一是认真清理收支项目的使用标准与范围，以免出现指标节余后的乱开支；二是采用绩效评价机制，全面考核乡镇财政的预算执行效能，对增收节支和消赤减债达到一定比例的实行奖励；三是及时向乡镇人大报告年度预算执行情况，提请人大评议乡镇财政工作；四是针对县乡联网操作模式下举债业务难以完全控制的新情况，通过改善财务软件的模块结构，把凡属与债权债务有关的业务类型和具体科目，归类并调制到专设的“举债控制账套”中实行集中控管，取消各乡镇对所有债权债务科目发生额的审批权，从账务处理的源头杜绝了个别乡镇年终举债锁口的作法，防范了擅自举债业务的发生。我县15个乡镇，自2006年七月份实行乡财县管改革以来，到目前为止，不但没有发生新债，而且累计偿还各种债务4000多万元。

实践证明，加强乡镇财政预算管理的根本保证，就是要有效发挥《预算法》对财政收支管理各个环节的优化作用。只有把预算编制过程和内容让外行看得懂、内行看得清，把预算约束细化到末级科目，把乡镇人大的监管职能与水平提升到相应程度，才能深层次地解决现行乡镇财政预算管理中普遍存在的管理粗放、多头并重、财力分散、顺序错位、标准失控、随意性大等突出问题，才能提高乡镇财政的运行质量。