国土科学发展调研报告

按照厅党组统一部署，王译萱副厅长带领厅机关党委、土地利用处、地质勘查处的同志，就“深入开展学习实践科学发展观”，于2008年5月20日至5月30日，对泰州市（含高港区、兴化市）、连云港市（含灌云县、东海县）和徐州市（含丰县、沛县）进行了调研。现将调研情况汇报如下：

随着我省苏中、苏北地区工业化和城镇化步伐的不断加快，资源的非均衡分布和刚性供给的宏观经济调控政策，使社会经济发展对土地资源和矿产资源的供给诉求矛盾日益凸显。针对资源供需矛盾和经济发展方式转型的紧迫性，泰州市、连云港市和徐州市积极应对宏观调控新政，紧紧围绕“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”这一中心目标，认真贯彻落实十七大精神和科学发展观，一方面，在创新管理方式的基础上，逐步引导资源利用由粗放型向集约型方式的转变；另一方面，在挖潜资源存量的基础上，逐步引导实现由资源供给服从需求向资源供给引导需求的转变。在调研中，我们发现泰连徐地区通过近年来的不懈努力，已经把国土资源节约集约利用，作为保障可持续发展的紧要任务来抓，结合当地实际创新了一些新举措，在建立“规范有序、保障有力、调控有效”新机制上取得较为明显的成效。

一、调研地区基本情况和主要做法

（一）认识统一，各项制度基本落实

加强土地节约集约利用，是严格土地管理的重要环节，更是调整经济结构、转变经济增长方式、建设节约型社会的紧迫任务。有关地区对当地的社会经济发展阶段、水平、定位和矛盾等都进行了比较充分认真的分析；对本地区社会经济发展与和谐发展、科学发展和可持续发展的差距都有了比较深刻的认识。

有关地区经过认真反思和分析，在转变资源利用方式、大力倡导节约集约利用上已经形成共识，普遍认识到如果继续按照陈旧的发展观念和模式来搞建设，土地后备资源将根本无法保障“十一五”规划经济指标的实现。因此，各地认真贯彻执行宏观调控政策，促进经济又好又快发展。

1、强化土地利用规划、计划管理，促进土地节约集约利用。一是在用地审批中严格土地规划、计划审查，充分发挥规划、计划对建设用地的引导和调控作用。从供给数量、结构、供地方式、供给主体、供给时机等方面严格把握，引导产业合理布局和协调发展；二是妥善处理保障与调控的关系，在规划、计划盘子内优先保障国家、省重点建设项目、高新技术项目和城乡公共事业用地；三是通过建设项目用地预审制度，严把规划、计划的落实关。主动与有关部门协调配合，在建设项目预审时，从规划用途、用地规模、供地政策、产业政策等方面严格把关。土地的规划、计划管理在经济运行中发挥了积极作用，引导和推动工业项目向园区集中、人口向城镇集中，住宅向社区集中，促进了土地利用结构的优化，提高了土地利用效率。

2、严格土地供应政策，提升土地节约集约利用水平。各地结合当地实际，普遍落实建设用地节约集约利用控制标准，依据省规定，结合实际制定了工业项目项目进入标准和建设用地节约集约利用控制标准和农村居民点规划建设用地标准。符合本地实际的控制标准的实施，对建设用地节约集约利用起到积极的推进作用，提高了土地利用强度。

3、发挥市场机制作用，提高土地资源配置效率。通过全面落实经营性用地和工业用地公开出让制度，以市场运作推进土地节约集约合理利用，通过发挥土地价格杠杆作用，促进了经济增长方式转变。建立了“多渠道进水，一个水池蓄水，一个龙头出水”的土地收储供应机制。进一步强化了政府对土地一级市场的垄断和调控。通过实施土地储备制度，将盘活国有企业资产与推动旧城改造和加快城市化进程三方面实施对接，达到整体推进，协调发展。

4、查清城镇存量土地，充分挖掘土地集约利用潜力。为认真贯彻宏观调控的一系列措施，各地积极应对土地管理工作面临的新形势，在查清存量建设用地基础上，充分做好存量土地利用这篇文章。针对存量土地开发潜力大的特点，采取各种有效措施，积极盘活存量建设用地，充分发挥每块土地的利用效益，实现了城市土地集约利用。

5、加强建设用地批后监管。全面实行建设用地全程跟踪管理，进一步落实用地审批、开工检查、竣工验收的全程管理，对建设用地实行全程监控，实行定期巡查及竣工验收制度，确保项目用地及时利用，防止土地闲置、空闲现象的发生。部分地区还建立了多部门联动复核验收制度和乡镇国土所属地管理责任制，督促项目及时开工建设和按时竣工。

6、全面推行矿产资源有偿使用，提高规模化、集约化利用水平。各地在规范矿业权市场秩序的基础上，合理确定采矿权价款，按照“公开、公平、公正”的原则，全面推行矿业权市场化运作，新出让采矿权全部实行有偿使用制度。严格按照“禁采区内坚决禁止、限采区严格限制、可采区科学规划”的原则，推进资源整合。在多渠道落实矿山环境整治资金的基础上，通过实行矿山环境恢复治理保证金制度、建立矿山土地复垦制度和新办开山采石矿山诚信准入制度，加强山体资源规划保护，推动废弃矿山环境治理，不断完善矿山环境的生态补偿机制。

（二）大胆实践，积极探索新途径

盘活存量土地，是土地节约集约利用的切入点，更是提高土地使用效率的一个重要组成部分。调研地区针对当前的突出问题和矛盾，按照国家和省的有关规定，结合本地实际，也相继出台了不少行之有效的好办法、新举措。归纳起来，就是“管住总量、控制增量、盘活存量、处置闲量”。

1、采取空间盘活方式，实现“借天生地”。调研地区普遍在开发园区倡导厂房向高空发展，严格限制单层厂房，鼓励支持建造多层、高层厂房，部分地区积极推行“零增地技改”和“零增地招商”。通过在原厂区翻改扩建，增加容积率，有效提高了土地利用率，实现了“增资盘活”、高效利用存量土地的目标。

2、采取收回盘活方式，实现“筑巢引凤”。对因受宏观调控影响，企业建设资金发生困难、投资能力差，仅停留在签约阶段的项目，且局部未批先建的，引导其或合作嫁接，或解除入园协议，结清退还先期费用，自行退出用地，重新寻求合适的供地主体；对实际已经正式供地，又确实无能力按合同约定时序进度投资，导致部分土地闲置的，采取“分割盘活”方式，协调确定给予必要补偿，一次性收回闲置部分的国有土地使用权，分解落实并重新出让给新的项目使用。

3、采取收储盘活方式，实现“退二进三”。对关停并转的工矿企业和学校用地，进行收购储备，重新确定土地用途，以招拍挂出让方式适时推出，提升了城市土地的经济价值。

4、采取转让盘活方式，实现“腾笼换鸟”。泰州市高港区政府先后两次发出文件，部署开展存量土地专项摸底调查处置工作。在全面摸清和掌握存量土地底数的基础上，创造性的提出将闲置土地按照使用现状情况和闲置原因，分为全显性闲置（批而未建）、半显性闲置（半建半闲）、半隐性闲置（建设进度缓慢）、半显性隐性闲置（建成后部分停产）、全隐性闲置（建成后停产）等五种类型，灵活运用多种方式，分别加以处置，既缓解地根紧缩的矛盾，又走出一条节约集约用地、促进经济和社会发展的新路子。对闲置的存量土地，分别进行督查会办，责令限期整改。对整改难以到位的，重新组织招商，鼓励和引导企业通过“腾笼换鸟”的项目置换方式，将存量变增量，全程服务办理依法转让。

5、采取置换盘活方式，实现“远水解近渴”。泰州市高港区、兴化市、东海县等地区通过对近几年来农转用指标使用情况进行重新排查，对主要由于园区建设规划修改、道路规划变化、原企业投资方向调整等原因，致使原农转用审批地块无法使用，符合省空间置换政策、实地仍保持耕地现状的，在报经省厅现场勘查，落实原审批地块恢复原状，新置换地块安排，满足合适项目的用地需求，上报征地手续后，再依法供地，以避免存量农转用指标的闲置浪费，有效缓解了指令性计划紧张的矛盾。

6、采取挂钩盘活方式，实现“星星换月亮”。在大力推进“三集中”的过程中，与工业化和城镇化相伴生的传统村庄建设用地，就成为潜力最大的土地后备资源。沛县等不少地方主动调整思路，抛弃“无地可垦”的旧观念，充分挖掘村庄存量土地的利用潜力。一是加大了废旧村庄复垦整理力度，提升了耕地占补平衡的能力。二是积极实施增减挂钩，集中使用挂钩“周转”指标，既保证了耕地“占补平衡”目标的实现，又有效保障了各工业集中区和农民安置区的集约用地需求，同时有力促进了“拆旧区”农业生产规模、集约、高效发展，为长远集聚用地赢得了主动。

（三）创新实践，加快构建新机制

要做到布局集中、产业集聚、用地集约，不仅要统一思想认识，明确方法途径，而且还要有配套的政策支持，充分调动各方的积极性，从而以节约集约利用促进科学发展。部分地区创新实践了一些符合本地实际的政策和措施：

1、建立激励机制，切实转变土地利用方式。一是实行标准厂房建设的鼓励政策。为探索新型工业化集约用地思路，泰州市高港区政府专门下发《关于鼓励标准厂房建设的通知》的文件，一是实行标准厂房自投产之日起租金先缴后适当返还的奖励政策，具体规定引进项目按租用标准厂房每1000平方米计算，1年、3年、5年内税收贡献额保持在50万元、100万元、200万元以上的，项目业主可一次性分别享受相当于标准厂房租金“一年减半”、“一年免二年减半”“二年免三年减半”的奖励；二是实行财政分成政策，自标准厂房项目投产后形成的财政收入地方留成部分，开发镇(街道)和开发区按六四比例分成。二是制定飞地开发的推进政策。泰州市高港区政府专门下发《关于推进“飞地开发”的政策意见》的文件，鼓励各镇(街道)实行联动飞地开发，投入和产出指标，实行双重统计考核。具体规定各镇(街道)在开发区设立“区中园”的，招引项目投产后形成的财政收入地方留成部分，全额留给开发镇(街道)；各镇(街道)原有企业到开发区扩建新建和移建的，项目投产后超过原有税收基数的财政收入地方留成部分，开发镇(街道)和开发区按六四比例分成；开发镇(街道)直接招引项目进开发区，财政收入地方留成部分，开发镇(街道)和开发区按四六比例分成。三是推行集中安置区建设的引导政策。为创新农民拆迁安置房用地集约利用方式，灌云县、沛县、丰县等地区冻结了农民占用耕地住宅建房，一律利用村庄内空闲地建设；冻结城区和工业园区安排拆迁户单独住宅用地，实行集中自建模式安置。一是严格规定开发园区必须首先启动统一的规划建设，否则停止其他招引项目的供地，每年用地计划使用上必须首先适量满足集中安置区用地需求；二是集中安置区按规划由农民自建安置房，政府把配套做齐全、环境做美化，严格规定所有拆迁安置户，必须全部进集中安置区，不在安排单独宅基地；三是在拆迁安置补偿上，实行“拆一还一补差价”的优惠政策，确实有困难的拆迁安置户，可以提前支付一部分个人保障帐户的土地补偿安置资金。

2、建立约束机制，从严控制用地需求规模。调研地区都普遍建立了有各相关职能部门参加的工业用地准入会办机制，按照江苏省限制、禁止供地目录、建设用地指标体系，通过多道闸门，严把准入关。首先，由发改委、经贸委严把项目预评估关，按项目产业政策、环境评估、投资强度、规划等要求，严格控制限制性产业项目，对不达标项目坚决拒之门外。其次，由工商、财政部门严把注册资本到位关，要求投资企业亩均注册资本实际到账，必须达到规定的亩均投资强度的25%，并出具作为供地必备的相关证明，防止投资虚报强度、虚假出资。第三，由国土部门严把供地关，按照用地定额标准，从土地供应上制止了盲目投资和低水平重复建设；对投资强度达不到的项目，核减用地规模或停止供地；对中小企业特别是投资强度小于地方规定标准（调研地区的地方标准均高于省定标准）的工业项目，原则规定不单独供地，提倡租用标准厂房；对民营、私营企业，投资强度小于地方规定标准的，鼓励利用乡镇工业园存量土地建标准厂房，严把土地集约利用关。尤其是经济欠发达的丰县、沛县、灌云县、东海县等地区，在建设项目省控投资强度等标准上都相应提高了当地的实施门槛，提高了招商引资的标准，引入了一批起点较高、投资较大、技术较新的企业。

3、建立市场机制，不断优化土地资源配置。经营性项目用地市场化程度较高，其用地相对比较集约。经过多年的实践，已形成一系列经营性土地储备、招标拍卖挂牌的操作流程，交易行为日趋规范。同时，不少地方注重讲究经营性土地上市策略，首选盘活存量土地，存量土地上市首选旧城改造和退二进三的土地；以新增用地上市为辅，基本做到“征地补偿、拆迁安置、社会保障”三者同步到位，严格实现了从“毛地”出让到“净地”出让的转变，土地出让金也按规定实行“收支两条线管理”，坚决杜绝私下减缓免的现象。

在经营性土地全面实行市场化的基础上，各地加快了工业用地招标拍卖挂牌出让供地步伐，部分地区工业用地公开出让活动已经出现了有序的市场竞争态势。工业用地公开出让起步阶段的积极意义在于严格执行全省工业用地最低价标准，运用地价杠杆作用，逐步提高工业用地成本门坎，有利于招引优质项目入驻，循序调节调控工业用地市场，促进土地资源的集约利用。

4、建立倒逼机制，充分挖掘土地资源潜力。泰州市高港区国土部门配合税务部门，一方面，对房地产开发企业土地增值税进行清算；另一方面，认真落实城镇土地使用税征收政策。严格高标准的全面征收，对企业产生很大震动，有部分企业因难以承受土地经营使用和保有成本大幅增加，打算转让或分割闲置的土地，有效遏制了空圈土地和浪费土地的行为，批而不用、批少用多的现象迅速减少，利用经济杠杆促进土地集约利用效应明显。

5、建立监管机制，落实建设用地全程跟踪。调研地区在认真执行闲置土地处置政策规定的基础上，落实预防建设用地闲置的业务措施。主要是批后的土地跟踪管理工作，一是在放线交地后，联合土地执法监察部门，重点动态监管建设项目是否改变用途，布局、建筑系数、绿化率是否符合集约使用的要求，发现问题及时制止并限期纠正；二是建立项目竣工联合验收制度，兴化市、泰州市高港区、东海县会同规划、建设、国土等部门，集中检查批文执行情况，必要时依法予以处置；三是对新出让土地实行预登记制度，一年内发现用地要素变更的，不予正式登记，促进已批土地的集约高效利用。

二、当前主要问题

土地粗放利用现状的形成，是各种社会经济因素共同作用的结果。多年来，各地通过采取行之有效的管理措施，造成土地粗放利用的不少问题得到了不同程度地解决，但从调研的地区看，还存在一些不利于土地节约集约利用的问题。

(一)各项规划相互衔接不够

根据土地利用总体规划的性质与作用，它应具有综合性、战略性、控制性和权威性、其他各类规划应与其协调。但现实的各类规划如交通、水利、城市、生态、旅游等规划，缺乏与土地利用总体规划的衔接与协调。在编制时间、调整范围等方面互不统一，在很大程度上影响、制约了土地利用总体规划的全面实施。特别是城市规划的编制，本应在优化城市功能，提高城市质量上下功夫，但多数地方政府在修编中重点放在扩大城市规模，大幅度增加建设用地上来，相应造成土地规划跟着城市规划走的现象还比较普遍。尤其是部分地区还是根据城镇规划发生变化提出修改土地规划的要求，造成地方管理上一定的被动局面。

(二)现行土地管理体制与行政管理体制尚有脱节

随着经济体制改革的深化，原有基本建设程序被打破，土地审批权虽然上收到国家和省两级，但供地权，登记发证权等都集中在市、县政府，当国家宏观调控政策与地方经济发展、引进项目出现矛盾时，由于招商引资对地方经济的发展举足轻重，建设项目是地方财政、GDP、税收的重要来源，而国土部门难以参加到项目用地决策过程，市、县国土部门很难顶住压力，基层国土所全程跟踪管理的作用未能充分发挥。

(三)落实行业用地控制标准还不够到位

已颁布的工业项目建设用地控制指标中的投资强度要求，在供地时对谎报、虚报投资的，还缺少明确的审核办法，难以把关控制。用地规模控制标准的落实，需要多部门协同配合，否则在实施过程中难以到位。如城市规划人均用地指标，虽然国家有了明确标准规定，但一些地方在部门文件和具体管理过程中，建设和国土部门意见常有分歧，给用地管理造成漏洞。

(四)农村集体建设用地流转缺乏法律和制度保障

集体土地流转属于物权保护范畴，当前，仅靠效力等级较低的政策和改革试点来推动，在实践中经常遇到现行法律障碍，被流转的集体建设用地，在经济活动中的各项权能受到法律制约。尤其是不少地方出现的自发性流转，亟待规范性的流转程序和办法来切实规范。

三、相关建议

（一）完善批后监管办法。企业对土地的投资强度有很大的不确定性，目前国土部门对企业投资强度主要依据项目可行性研究阶段发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后工程设计、建设时实际的投资规模往往有变数，国土部门就无法掌握，而且闲置土地认定中，建筑密度、投资强度等因素如何认定，由谁认定等尚无详细的评价办法。建议引入中介机构，对项目投资资金落实情况给予跟踪评价，评价结果作为监管的依据。

（二）增强地方政府节约集约利用的责任意识。要想地方政府对土地利用更加重视支持，就必须有一个科学的政绩评价体系，建议省委、省政府将耕地保有量、基本农田保护、单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗列入政绩考核。

（三）细化监管手段强化监管力度。把节约集约用地做到位，建设和完善国土资源规范有序、保障有力、调控有效机制，才能保障科学发展观贯彻落实。国土资源管理部门应从建设项目用地预审或出让条件设定着手，严格审查投资额度，同时参考项目企业的注册资产，由银行出具验资证明，方可批准核准备案，防止虚拟项目总投资。

（四）强化土地利用总体规划管控作用。在一定区域范围内，土地利用总体规划应该高于其他规划。现行的土地利用总体规划是以耕地保护为价值取向，在新一轮土地利用总体规划修编中，土地利用总体规划应体现两个目的：一是落实严格的耕地保护制度，二是必须对规划建设用地特别是城市（县城）建设用地作出严格的控制。一旦土地利用总体规划形成，除特殊情况外，不允许擅自改变。

（五）按照区域差别原则调整计划点供标准。我省苏北苏中苏南经济社会发展阶段尚存在较大差异，城市化、工业化进程不尽相同。计划点供政策的唯一性标准，不能完全适应不同区域的不同发展阶段，建议对苏北苏中苏南区域设置梯度不同的计划点供标准，适当降低苏中、苏北计划点供门槛，以充分适应不同区域经济社会发展阶段的要求。

（六）加快增减挂钩方案的实施效率。鼓励建设用地整理，在不增加建设用地总量的前提下，减少审批环节、缩短审批时间，将整理后的建设用地周转指标尽快地进行挂钩使用，同时对创建执法模范县给予用地指标的倾斜和奖励。同时，在增减挂钩实施中，切实注意保护农民利益，给予农民补贴，降低农民负担，有效提高实施的积极性。