工商部门市场监管经验交流

2012年全国工商行政管理工作会议上，国家工商总局周伯华局长提出：当前，特别要注重从建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系和营造良好的区域经济发展环境出发，着力研究和解决涉及全局和扰乱区域经济发展秩序的问题，努力防止市场监管的系统性风险和区域性风险。这一要求的提出，为全国工商系统进一步依法加强市场监管明确了方向、目标和任务，有着重要的指导意义。当前和今后一个时期，工商部门要在服务地方经济发展的同时，努力防止系统性风险和区域性风险，全力营造良好的市场秩序和消费环境。

一、正确理解工商部门市场监管中“两个风险”的含义

笔者认为，工商部门市场监管的系统性风险，是指工商部门对经济发展全局或整体市场秩序产生重要影响的问题；市场监管的区域性风险是指工商机关及其工作人员在监管执法过程中，因不全面、不正确履行法定职责，对区域市场秩序或者和区域经济发展秩序产生影响，给一定范围内人民群众身体健康、生命安全、区域经济发展、社会和谐造成一定的危害，对部门监管的社会效应和公信力、形象与权威造成严重影响和伤害，存在于监管过程中的潜在的威胁和影响。在一定条件下，区域性风险会从局部领域迅速扩散开来，最终演变成系统性风险，进而酿成危机和灾害。系统性风险和区域性风险对市场经济秩序造成严重而深远的影响，很多时候其影响甚至超出了单纯的市场范围，形成了相当程度的社会影响。由于我国市场经济的发育还不够成熟，各地市场化发展不平衡，消费市场的发展也不平衡，市场运行的法制化水平和市场监管的水平还不高，所以系统性风险和区域性风险很容易出现，有一些问题直接涉及市场经济运行秩序或者关系人民群众身体健康和生命安全，影响社会稳定。

二、工商部门市场监管中“两个风险”的表现形式及原因

（一）系统性风险的表现形式及原因

一是监管缺位的风险。主要是在行政执法过程中，没有按照法定职责保证市场监管和行政执法职能的行使到位，该管的没有管，该制止的没有制止，该处罚的没有处罚，该许可的没有许可等应当依法作出行政行为，却不作出行政行为而带来的执法风险。诸如：巡查监管中发现违法时，未采取监管措施责令停止违法行为，或者后续监督无下文；未及时立案；未责令其办理变更或注销手续；未依法采取强制措施；未抄告相关部门；未依法移送；受理申诉举报、投诉违法行为中的不作为，重大突发事件未按照规定及时上报等。产生原因：监管人员的责任心不强，对潜在的风险隐患认识不够，监管体制和机制不适应等问题所造成。

二是乱作为的风险。主要是在行政执法过程中，工商机关的行政行为人实施的行政行为不完全彻底，或者是不依据法定程序、职权等作出行政行为引起的执法风险。比如：收取证照费而不予颁发证照，使当事人不能依法获得市场主体资格；收取年检费而不予办理年检手续，使当事人不能得到市场主体资格的确认；延误当事人的登记受理期限，使当事人的请求事项不能依法得到登记核准；超国家规定标准收取证照费、年检费；对不符合市场准入条件而随意颁发证照等。产生原因：有的是故意性的，行政行为人利用职权将所收款中饱私囊，损害了工商部门的形象；还有一部分是无意性，即行政行为人根本不懂法律法规或者一知半解而无形中为之，应当加强法律和业务知识的学习。

三是程序违法的风险。主要是行政许可、办理案件中不按照法定方式、步骤、顺序、时限办事，忽视当事人的合法权益，随意增加或者简化程序，提高办事门槛，把关不严，应实质审查的采取书面审查等现象。产生原因：法制观念淡薄，重结果、轻过程，重实体、轻程序，嫌麻烦、图省事，借公权、谋私利，少数情况是确实不知不懂程序要求。

四是越位执法的风险。主要是工商部门在履行自身职能的过程中，承担了本该由其他机关承担的职能，行使了一些自己不能或不该行使的权力，造成不良社会后果的责任风险。如将调整流通领域商品质量的法律法规运用到生产、消费领域等。产生原因：对法律法规错误偏差理解或利益驱使等。

（二）区域性风险的表现形式及原因

一是服务地方经济中的风险。这类风险主要表现在登记注册受理核准、注册资本监管、股权出质登记、商标专用权质权登记、户外广告登记、食品流通许可证批准等环节。产生原因：一些地方政府为了营造所谓“良好的投资环境”，常常要求工商部门简化登记程序、放宽登记政策、降低登记门槛，对一些并不符合条件的企业予以登记。有的地方专门出台文件，限制甚至阻止工商部门对一些企业进行执法检查。同时，一些违法经营者或抗拒执法，或采取请客送礼、托人说情等手段干扰执法。在这样一个社会大环境下，工商执法始终处在各种矛盾的焦点上，行政干预、人情干预、部门配合不力等一系列问题严重制约着严格执法，这种风险最终都只能由工商机关来承担，不可避免地给工商执法增添了法律风险。

二是监管过程中的风险。这类风险主要表现在登记注册前置审批事项审查、发放食品流通许可证的现场核查、各类现场监督检查、广告监测、流通领域商品质量和流通环节食品安全抽样检验、集贸市场安全管理等环节。产生原因：执法人员履行市场监管职责中，不细致、不严谨、不认真等。

三是装备或技术中的风险。这类风险主要表现在食品安全快速检测、集贸市场农产品检测、化学危险品销售监督管理、农业生产资料的监督管理、网络商品交易监督管理以及国家工商总局规定的特殊商品的监督管理等环节。产生原因：监管人员不具备监督管理特定行业、特定商品的专业知识以及监管执法装备陈旧落后。相当多的县级工商局连最基本的检测仪器也不具备，要发现假冒伪劣商品常常只能靠观察产品外观或根据投诉，严重地制约了工商部门职能的发挥。

四是监管漏洞产生的风险。这类风险主要表现在无照经营的查处取缔、日常的巡查监管，涉嫌犯罪案件移送、行政处罚决定执行、行政处罚自由裁量权使用、罚没物资(假冒伪劣商品)的收缴和处置等环节。产生原因：少数人员缺少的地方或边远地区因监管任务繁重、监管区域范围过大、人员配置不足、监管力量薄弱、客观上形成监管人员不能充分、积极地履行监督职责，任由威胁存在。

五是执法冲突中产生的风险。这类风险主要是工商执法人员在执法工作中遇到不正常、不合理的监督、制约、阻碍和抗拒造成的风险。产生原因：执法干扰、暴力抗法、集体上访等等。这些风险的发生会影响到执法人员的个人前途，甚至危及执法人员的生命健康和安全；会严重影响工商执法人员依法履行职能的主动性、积极性，影响执法环境和市场经济秩序。

六是决策不当的风险。这类风险主要存在于某些地方工商局扩大对国家政策和法律法规的解释、出台与国家产业政策和现行法律法规要求相违背的服务措施、制定不符合法律规范要求的内部管理规定、考核指标体系的构建或制定、重大经济违法案件的定性和决定处罚等环节。产生原因：少数地方工商机关对国家政策未认真研究，从而决策不当、造成失误。

三、加强市场监管体制机制建设，努力防范“两个风险”

市场监管的系统性风险和区域性风险产生的根源是市场经济自身的发展变化和市场监管体制机制的不健全以及监管水平跟不上等原因，主要包括市场监管的法制欠缺、方法陈旧、手段落后、外部干扰、自身素质不够、制约机制不强等原因。因此，要防止系统性风险和区域性风险，必须不断解放思想，加强创新，健全机制，努力提高市场监管效能，达到防患于未然的目的。

笔者认为要从以下几个方面加强对“两个风险”的防范。

（一）强化思想教育，增强风险防范意识。由于风险与职权、责任相伴相生，职权和责任是法定的，是必然的，而风险只是可能的，是偶然的。当前，我们要在正确、全面地了解和掌握工商行政管理法定职权和责任的基础上，通过组织观看警示教育片、干部廉政谈话、新任干部宣誓、全员廉政测试、违纪违法大讨论等教育形式，从思想上树立“风险无处不在、防范人人有责”的风险意识，不断增强防范职业风险的自觉性，提升全员防范职业风险的“免疫力”。

（二）加强队伍建设，提高执法队伍素质。要化解执法风险，工商执法人员就必须具备一定的、能够正确开展执法活动的综合素质。这些素质包括正确的思想观念，端正的工作态度，必要的法律知识，熟练的业务技能和计算机操作技术以及协调能力等。因此，应统筹兼顾，鼓励、吸引高等院校优秀法律人才进入工商队伍，为队伍输入高质量的“新鲜血液”。同时要结合工商转型，有针对性的加强执法人员的政治教育和业务技能培训，通过教育培训，改善和提高执法队伍的知识结构，学好用好法律法规，提高执法的能力和水平，从根本上防范执法风险。

（三）改善基层执法装备，增强管理手段。要重点向基层倾斜、继续加强对基层执法保障的前提下，充实基层工商行政管理机关的现代化装备，运用信息技术，搞好资源共享，加大对基层工商所的投入，装备必要的交通工具、检测设备和通信设备，从管理手段和管理技术上减少风险的发生。

（四）强化依法行政，确保运转规范。要不折不扣地履行法定职能，严格做到依法行政。一是要按照法定的职责保证市场监管和行政执法的职能行使到位，做到全面作为，避免缺位。二是要准确理解法的内涵、目的和原意，正确把握法律法规对管辖、教育、规范、处罚的不同要求和适用，正确作为，避免错位。当前可根据目前所掌握的案例类型，设置相应的执法具体指引、工作标准及追究实施办法，使各基层执法单位有统一的执法标准，降低由于理解差异造成的执法风险。三是落实对执法办案业务信息系统的推广应用，实现从立案、办案、审案、结案全部在计算机上完成的目标，杜绝办案人员擅自作主、瞒案不报、压案不查等违纪问题的发生。四是要求工商执法人员在行政执法的过程中自觉依法行事，努力克服执法随意性，要在法定的职责范围内，做该做的，管该管的，有效作为，避免越位。重点要对自由裁量权等权力进行规范，制定出台标准或者规定，尽量避免人情监管和弹性执法。

（五）强化宣传造势，营造和谐的执法氛围。强化工商法律法规宣传，做好行政协调，力求社会广泛支持，努力构筑工商部门与人民群众的和谐关系。一方面，做好普法宣传。通过各种行之有效的方式，努力普及法律知识，既注重对群众的纵向宣传，又抓好对政府及其职能部门的横向宣传。另一方面，协调各方面的关系，争取社会各界的理解和支持。在工商执法过程中，不仅要争取社会群众的理解、支持，配合我们开展执法工作，还要取得相关部门的配合，避免工作陷入被动或僵局，减少行政执法中可能出现的矛盾和冲突，规避风险，提高工作效率，确保执法安全。

（六）强化监督制约，建立防控体系。一是要明确风险防控的层级责任，明确工作职责，对市场巡查、便民措施等制度进行细化和量化，分工明确，责任到人，实行全员防控，一级向一级负责，发生问题不仅追究当事人，也要追究管理责任和领导责任。同时，建立相应的考核评比制度，并纳入年度目标任务考核和党风廉政责任制考核范畴，与干部的评优评先有机结合起来，实行下管一级，上究一级的原则进行管理考核，真正构建成工商系统干部队伍勤政廉政的“安全网”，做到关口前移，及时将风险化解于未然，确保党员干部零违纪。二是要强化监督，落实过错责任追究制。纪检监察、人事教育、法制监督、党务等部门要合力监督，做到监督的系统化、经常化、规范化。对执法监管不到位、不作为、乱作为，造成不良后果的要坚决进行责任追究；发现问题必须及时、有效、有力地予以处理，树立查处是保护干部的观念，查处问题手不软，坚决打掉苗头性和倾向性的问题，防范问题蔓延和扩大化，降低风险发生的几率。开展执法廉政风险防范承诺，在查找风险点和提出防范措施的基础上，每名工商执法人员有针对性的进行廉政风险防范书面承诺，提醒自己做一名廉洁奉公的工商人。同时，在完善内部监督机制的过程中，也要拓宽外部监督渠道。本着管好干部、爱护干部、预防为主，防患未然的原则，实行设置意见箱、跟踪督察、群众评议、教育引导的全方位动态管理方法，把工商行政执法行为置于社会监督之下，随时倾听社会各界人士对工商执法工作的意见和建议，不断改进工作方法，提高执法水平。三是建立健全政务公开制度和向服务对象代表述职述廉制度，实行公开办事制度，形成用制度管人、用制度管事、用制度管物的管理机制。进一步推进阳光行政，按照行政处罚结果公开透明的原则，利用网络、公告张贴栏向社会公示有关法律法规、规章制度、执法权限及其法律依据、执法人员应履行的义务以及行政处罚结果，增强依法行政的透明度，使行政执法权力接受社会各界的监督。