市政办公立医院改革试点方案

为顺利开展公立医院改革试点工作，根据国家五部委《关于公立医院改革试点的指导意见》和《中共市委市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》精神，制定本实施方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

突出公立医院公益性，把维护人民健康权益放在第一位，通过改革公立医院管理体制、运行机制、补偿机制和监管机制等，切实提高医疗服务质量和水平，提高医务人员工作积极性，降低医疗服务成本，控制医疗费用不合理增长，促进公立医院健康发展，满足人民群众基本医疗服务需求。

（二）基本原则。

坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制相结合；坚持公立医院的主导地位，鼓励多元化办医，推动不同所有制和经营性质医院协调发展；坚持发展、改革和管理相结合，完善服务体系，创新体制机制，加强内部管理；坚持总体设计，有序推进，重点突破，系统总结；坚持医药卫生体制改革方向和原则，立足我市实情，解放思想，大胆探索创新。

二、主要任务目标和试点安排

（一）主要任务目标。

总体目标：完善公立医院服务体系，加快推进医疗卫生城乡一体化，率先实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，让群众享受到更加安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

近期目标：积极探索建立科学规范的公立医院管理体制、运行机制、补偿机制和监管机制，促使公立医院回归公益性，切实履行公共卫生服务职能；合理调整公立医院资源配置，建立健全分级诊疗制度，解决群众看病难问题；完善控费机制，提高医保报销范围和比例，解决群众看病贵问题；严格疾病诊疗规程，规范诊疗行为，不断提高医疗服务质量。

（二）试点安排。

年制定出台实施方案，开始在市人民医院推行公立医院改革试点。年全面推进公立医院改革各项工作，注重加强调研督导，及时研究解决存在的问题，不断总结试点经验，适时开展阶段性评估工作。年底前完成改革试点，及时对试点工作进行全面评估总结，力求试点工作在难点上有进展、重点上有突破、亮点上有特色。

三、试点主要内容

（一）完善医疗服务体系。

1、加强政府规划和调控。修订完善《市区域卫生规划》，统筹布局城乡医疗卫生资源，明确各级各类医疗卫生机构的总量、结构比例、功能配置、区域分布，使医疗卫生机构提供的服务数量和结构与人民群众不断增长的医疗卫生服务需求相匹配，提供的服务水平和规模与经济社会发展阶段相适应。形成公立医院和专业公共卫生机构为主导、非公立医院共同发展的格局，构建以区域性医疗中心（市级医院）为龙头，以各镇、各街道办事处、经济开发区、岛旅游度假区（以下统称各镇）卫生院为支撑，以村卫生室和社区卫生服务站（以下统称村卫生室）为基础的农村医疗卫生服务网络。

确立政府在提供公共卫生服务和基本医疗服务中的主导地位,面向全体城乡居民提供均等化的基本医疗卫生服务。按照不同级别公立医院提供基本医疗服务的范围、标准、技术规范、价格标准等规定，加强监督指导，促进公立医院提供标准化的基本医疗服务。

2、优化卫生资源配置。按照全市区域卫生规划要求，坚持城乡统筹原则，有计划、分步骤推进公立医院结构布局的优化调整。重点发展市级医院为区域性医疗中心，使之具备三级医院水平，年开工建设市人民医院东部院区、市中医医院综合病房大楼、市疾控中心大楼和公共卫生医疗中心等重点项目，年规划建设市第二人民医院病房楼。强化王村等7处中心卫生院的建设，逐步将其建设成为基层医疗中心，其余镇卫生院要改变服务模式，完善服务功能，逐步建设成为区域内社区卫生服务中心。年底前，新建城市社区卫生服务站40所，新建或改造村卫生室298所，村（居）医疗卫生机构覆盖率达到100%。

3、界定各级医疗卫生机构的功能和职责。公立医院主要负责提供基本医疗服务和疑难、危重急症病人的救治，承担相应的教学、科研等任务，并负责对各镇、村医疗卫生机构的业务技术指导和卫生人员的进修培训。各镇卫生院主要负责提供基本公共卫生服务和常见病、多发病以及诊断明确的慢性病等综合诊疗服务，承担对村卫生室的业务管理和技术指导。村卫生室主要承担辖区公共卫生和基本医疗服务职责。

4、加强基层医疗卫生服务能力建设。巩固市、镇、村三级医疗卫生服务网络建设，继续实施市级医院对口帮扶镇卫生院工程，实施划片分区、包片诊治的措施，由市人民医院、中医医院分别对口帮扶14处、7处镇卫生院，从医院管理、医疗技术、人才培养等方面提升镇卫生院发展水平。加强市、镇、村医疗卫生一体化管理，严格落实镇、村“三制六统一”管理体制和村卫生室业务用房的集体权属，进一步增强村卫生室的公益性和服务能力。严格执行市级医院医务人员在晋升主治医师或副主任医师前到基层医疗卫生机构累计服务满一年的制度。

（二）建立完善分级诊疗制度。

1、建立基层首诊引导机制。实行基层医疗卫生机构“守门员”制度，引导病人首选到基层医疗卫生机构就诊，对符合转院诊疗的病人予以转院治疗。自年1月1日起，除疑难、危重急症病人的抢救外，一般诊疗首先应到各镇卫生院（社区卫生服务中心）就诊。确定年1月1日至年12月31日为过渡期，过渡期内，在基层医疗卫生机构首诊就医的，提高城镇职工、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗病人的报销比例，建立分级递增报销制度；过渡期后，未经基层医疗卫生机构诊疗直接到上级医院就诊的病人，在结报比例和结报金额上予以严格控制。

2、严格基层医疗卫生机构诊疗规范。明确诊治范围、转诊标准、工作流程，凡符合转诊治疗的迅速转诊，不得截留病人，延误诊治。进一步完善公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制，实行双向转诊制度，一般常见病、多发病在基层首诊，疑难、危重急症病人通过绿色通道转诊到市级医院；在市级医院的康复期病人和需长期护理的病人转回辖区基层医疗卫生机构治疗。到年底，全市基本形成基层首诊、分级诊疗和双向转诊的医疗服务格局。

3、加快基层医疗卫生机构能力建设。通过加强基层实用人才培训、市级医院分片帮扶、扩大基层医疗卫生机构建设投资等手段，进一步提高基层医疗卫生机构服务能力和水平，引导病人合理就医，最终实现“小病在社区、大病进医院、康复回社区”，减轻大医院的就诊压力，逐步解决群众就医难现状。

（三）改革公立医院管理体制。

1、设立由市政府市长任主任，常务副市长、分管副市长任副主任，市发改、卫生、财政、机构编制、人力资源和社会保障等部门主要负责人任成员的市医药卫生管理委员会，负责制定全市医药卫生体制发展规划，以及涉及的有关建设、保障和医药安全等重大决策，全面负责全市公立医院改革工作。

2、成立公立医院管理中心。市政府委托市卫生行政部门履行出资人职责，在市卫生局设立公立医院管理中心，为隶属于市卫生局的正科级全额事业单位，执行市医药卫生管理委员会的各项决策；负责公立医院医疗服务质量和医疗安全管理；负责公立医院的成本费用控制、资产管理、财务监管；负责公立医院的绩效考核；负责公立医院的重大建设项目和大型医疗仪器设备的可行性论证审核。

3、推进公立医院院长职业化、专业化建设。认真贯彻《国家中长期人才发展规划纲要》要求，进一步完善和落实院长年度考评制度。制定落实院长任职资格、选拔任用、考核评价和问责奖惩等方面的管理制度，建立激励约束机制。加强绩效考核，考核结果作为院长选拔、任用、薪酬和奖惩的重要依据。

（四）改革公立医院内部运行机制。

1、深化人事制度改革。充分考虑社会需求、事业发展、人才结构和人才培养等多种因素，科学合理核定人员编制。建立健全以全员聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度，实行按需设岗、竞争上岗、科学考核、合同管理。以专业技术能力、工作业绩和医德医风为主要评价标准，完善卫生专业技术人员职称评定制度。探索实行并规范注册医师多地点执业的方式，将适用人员条件放宽到主治医师，增加多点执业的地点数量，引导医务人员合理流动。

2、完善分配激励机制。提高医务人员待遇水平，逐步解决部分人员收入过低问题。建立公立医院绩效评价体系，完善人员绩效考核制度，在全市医疗卫生机构（含全额事业单位）中全面实行岗位绩效工资。按照按劳分配和生产要素参与分配的原则，建立重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜、自主灵活的工资分配激励机制，充分调动医务人员的积极性。年，试点医院要进一步完善绩效工资院、科二级分配制度，绩效工资占工资总额比例可达40%；完善科室综合目标管理与绩效考核体系。

3、完善公立医院财务会计管理制度。推行总会计师制。严格预算管理和收支管理，加强成本核算与控制。推进公立医院财务制度和会计制度改革，严格实行财务集中统一管理，加强资产管理，建立健全内部控制，实施内部和外部审计制度。

4、完善公立医院后勤服务管理。积极探索实施“四权分离”（审批权、采购权、保管权和使用权）机制招标采购各种物资，进一步降低物资采购成本。推进后勤服务社会化改革，变“养人”为“养事”。在医院后勤物流系统中广泛应用信息集成，建立配送中心。年起，在试点医院逐步建立完善精细化成本控制体系，通过医院信息化平台及实施物资供给的流程再造，对医院运行成本进行测算并全程监控，积极探索医院运行成本控制规律。

（五）加强医疗及服务质量管理。

1、加强医疗护理质量管理。健全和落实医疗卫生机构管理规章制度和人员岗位责任制，健全医疗质量管理组织，加强医疗质量安全评价控制，落实医疗质量安全责任制和责任追究制，完善医疗安全事件报告和告诫制度。推行疾病诊疗规范和药物临床应用指南，持续提高医疗质量，保障患者安全。扎实开展“优质护理服务示范工程”，探索实施科学的护理管理体制和运行机制，保障护理事业可持续发展。优先配备和合理使用基本药物，加强普通药物的配备使用管理。推广应用适宜技术，在加强规范和保障质量的基础上实行同级医疗机构检查结果互认，降低医疗服务成本。建立健全疾病诊疗规程，推动病种规范化诊疗，年在试点医院完善细化60个临床路径，并启动20个单病种质控。年推广实施卫生部制定的112个病种的临床路径。

2、改善医疗卫生机构服务流程。坚持以病人为中心，推进医疗卫生机构精细化管理，优化服务流程，提高服务效率。通过采取预约挂号、一站式服务、畅通急诊绿色通道、按病情分类诊疗等措施，努力缩短病人等候时间，方便群众就医。改善就医环境和医务人员服务态度，提高群众就医满意率。年下半年，在试点医院建立群众满意度电子测评系统，并逐步在全系统推广。

3、建立医疗行业风险防范与控制机制。进一步健全医患纠纷第三方调解机制。年完成“以风险保险为载体的医患关系第三方管理”模式，积极发展医疗责任保险，完善医疗纠纷调处机制，依法维护患者的合法权益。建立患者投诉管理机制，及时有效处理患者投诉和医疗纠纷，构建和谐医患关系。依法严厉打击“医闹”行为，维护和谐稳定的医疗环境。

（六）加强重点学科和人才队伍建设。

坚持科教兴医战略。研究制定重点专科建设规划，力争打造2个以上市级重点学科，提高疑难、危重急症的医疗救治能力和医学教学、科研水平。制定和实施人才队伍建设规划，加强高层次管理人才和专业人才引进培养，重点引进和培养一批在、市内处于领先地位的高层次人才，适当拉开高层次人才、学科带头人与其他人员的收入差距。积极组织住院医师参加上级举办的规范化培训，重点为市级医院培养专科方向的住院医师，为基层医疗卫生机构培养全科方向的临床医师。加强护理队伍建设，整体推进规范化护理水平。

（七）建立完善公立医院补偿机制。

1、改革以药补医机制。逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。逐步取消药品加成，实现医药经济利益分开，采取增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准等措施，通过提高医疗保障基金支付和增加政府投入等途径予以补偿。

2、加大政府财政扶持力度。建立完善公立医院基本药物零差率销售财政补偿机制，鼓励使用国家基本药物目录并实行零差率销售，对医院取消药品加成而减少的收入，由政府财政予以补偿。年使用国家、省基层基本药物目录达到医院药品总目录的20%，到年底，使用基本药物目录达到医院药品总目录的50%。

3、建立完善政府对公立医院的长效投入机制。

一是购买公共卫生服务。对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的重大活动保障、重大传染病防治、紧急救治、救灾、援外、支农和支援社区等公共服务经费。

二是建立公立医院发展基金。政府负责公立医院及基层医疗卫生机构基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用、在职人员保险和分级诊疗、总额预付等政策性亏损补贴；对中医、传染病、精神病、结核病、急救医疗、妇幼保健、采供血机构等在经费上予以保障和倾斜。

三是设立社会公益救助基金，对“三无”（无身份证件、无亲属、无支付能力）病人、贫困患者医疗费用等社会公益性支出和减免予以补助。

（八）严格控制医药费用过快增长。

1、改革医疗费用支付方式。积极探索实行医疗保险总额预付、按病种付费等支付方式的综合改革，完善门诊医疗费用支付制度，落实医疗救助、慈善助医的项目管理和支付制度。年，在加强政府指导、合理确定医疗服务指导价格、合理控制医疗卫生机构医药总费用、均次费用的前提下，逐步探索实行城镇职工、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗总额预付、按病种付费等支付方式，建立完善医药费用合理、适度增长模式，控制医药费用不合理增长，从根本上解决过度医疗问题。

2、严格控制医药成本，降低医药费用。实行收费政策、收费项目、收费标准公示制度，加强对平均门诊人次费用、平均住院费用、单病种费用的分析、检测，严格执行“合理检查、合理用药、合理治疗”诊疗规范，控制药占比，所有费用公布上墙，实行门诊及住院病人费用清单制。

3、有效缩短平均住院日。以建立公立医院与基层医疗机构分工协调机制为支撑，推进临床路径管理，实施平均住院天数管理。严格按照相关制度及诊疗常规收治住院病人，确保医疗质量。年，试点医院年平均住院日控制在9.3天以下，年年平均住院日控制在8.8天以下。

4、规范公立医院医用耗材、试剂使用管理。制定医用耗材、试剂管理制度，建立使用常规，进一步规范医用耗材、试剂的采购、保管、使用，确保医疗质量，降低医疗成本，减轻病人的经济负担。对需要使用常规以外的医用耗材、试剂，必须征得病人签字同意方可使用，倡导使用国产试剂、国产耗材。

（九）加强医药卫生信息化建设。

按照市加快医药卫生信息化建设的实施意见，建立与市相衔接的信息交换、互联互通、资源共享的统一医药卫生信息平台；年，建立完善以“一卡通”服务模式和以电子病历为核心的公立医院信息系统，实现市人民医院、市中医医院医药卫生信息资源共享。进一步完善以居民健康档案为核心的基层（包括镇卫生院和社区卫生服务中心）卫生信息系统。通过优化市、镇、村三级医疗卫生信息网络，整合卫生信息资源，逐步实现医疗卫生服务机构之间、与医保（包括新农合）、药监等部门之间的业务数据相互交换共享，提高管理和服务水平。

（十）改革公立医院监督管理机制。

1、实行全行业监管。加强市卫生行政部门医疗服务监管职能，建立健全医疗服务监管机制。所有医疗卫生机构不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由市卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，依法实行全行业监管。

2、加强公立医院运行监管。市卫生行政部门要重点加强对公立医院功能定位和发展规划的监管。健全财务分析和报告制度，加强公立医院财务监管。建立健全公立医院财务审计和院长经济责任审计制度。建立社会多方参与的监管制度，充分发挥社会各方面对公立医院的监督作用。全面推进医院信息公开制度，向社会公开医疗服务项目价格、医务人员技术职称、绩效考核和评价结果等相关信息，接受社会监督。

（十一）加快推进多元化办医格局。

鼓励、支持和引导社会资本发展医疗卫生事业。完善政策措施，鼓励社会力量举办非营利性医疗卫生机构。非公立医院在医保定点、科研立项、职称评定、继续教育等方面，与公立医院享有同等待遇，在服务准入、监督管理等方面一视同仁。落实非营利性医疗卫生机构税收优惠政策，完善营利性医疗卫生机构税收优惠政策。

三、保障措施

（一）加强组织领导。

市深化医药卫生体制改革领导小组统筹协调、指导公立医院改革试点工作。卫生行政部门作为公立医院改革的主管部门，要切实担负起公立医院改革组织实施的主要责任，主动与有关部门搞好沟通协调，细化改革相关配套文件，确保各项改革任务落实到位；发改部门负责公立医院的规划布局，配合上级物价部门修订完善公立医院医疗服务收费标准，并依法监督；财政部门负责研究制订公立医院改革经费保障机制，落实各项补助政策；机构编制部门负责牵头核定公立医院人员编制，加强机构编制管理；人力资源和社会保障部门负责研究制定医疗保险总额预付、按病种付费的标准和方式，有效降低群众医疗费用；市人民医院要不断探索医院管理体制、运行机制等方面改革，确保公立医院改革试点任务顺利完成。

（二）加强舆论引导。

要做好舆论宣传工作，加强对公立医院改革试点工作重要意义的宣传，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持。市卫生行政部门与宣传部门要紧密配合，加强对公立医院改革试点工作的舆情监测与研判，积极引导社会舆论，坚定改革信心，合理引导社会预期。