中国的粮食问题及政策建议

进入2008年，饥饿这个与人类文明共存千年的幽灵不但未曾离开，反以令人忧虑的速度在全世界蔓延。在世界银行和国际货币基金组织春季年会上，“新的粮食和农业危机正在形成”已成为共识。随着经济全球化的发展和我国加入WTO，我国的粮食安全问题与国际粮食市场联系更加紧密，国际市场粮食数量、价格变化对我国粮食市场都有较大影响。全球粮食危机警示中国这个世界上最大的粮食消费国，确保自身粮食安全是关系经济社会发展全局的重大问题，是避免受制于人的唯一途径。面对危机，我们应该及早准备，尽快采取措施，竭尽全力扶持农业生产，提高农民种粮效益，以避免世界粮食危机的困扰和影响。

（一）当前我国粮食安全面临的问题

从我国粮食供求总量看，在国家支农惠农政策作用下，2007年我国粮食生产连续4年丰收，但仍未达到1998年的水平。当前，国际粮荒虽然远未波及中国，但我国粮食需求占世界粮食需求总量18.5%，粮食缺口不断扩大，过去10年我国粮食缺口占总需求的0.9%，比世界同期高了0.7%。从我国国情分析，中国的粮食安全依然是脆弱的，粮食安全的制约因素还很多。

首先，粮食继续增产面临诸多制约因素，存在“五个不可逆转”、“四个日益”、“三个投入不足”的问题。

“五个不可逆转”因素影响粮食发展：一是人口越来越多。2007年已达13.2亿，按5.178‰的自然增长率推算，今后每年增加近700万人口，直接推动了粮食需求总量的刚性增长，将使我国本已偏紧的粮食产需形势在相当一段时期内更趋严峻。二是耕地越来越少。1996年我国耕地总面积为19.51亿亩，到2006年底，已降为18.27亿亩，10年间净减少1.24亿亩，人均耕地面积已降到1.39亩，全国已有666个县（区）人均耕地低于联合国确定的人均0.8亩的警戒线。从长远看，耕地减少的趋势仍难以扭转。三是消费快速增长。人们由过去吃粗粮向吃细粮或粗粮细做的方向发展，肉蛋奶明显增加。四是一定时期内的农业仍“靠天吃饭”。我国的农业基础设施薄弱，2006年全国耕地中有较完善灌溉设施的水浇地为8.25亿亩，仅占耕地总面积的45%，难以抵御较大的自然灾害。五是耕地荒芜现象严重。农业比较效益低，弃田不耕日趋普遍，这给中国粮食安全罩上了阴影。

“四个日益”：一是土地质量日益下降。我国中低产田占耕地总面积的2/3。据有关部门对10个省的调查分析，目前土壤有机质含量比上世纪90年代初下降0.35个百分点，土地质量每年以0.6%的幅度下降。澳大利亚等国家为了保护土地质量，采取耕地轮休制，而我国目前还做不到。二是淡水资源日益短缺。目前我国人均淡水资源为1945立方米，不足世界人均水平的1/4，且水资源的时空分布极不均衡。三是气候影响因素日益严重。据统计，我国因灾年均损失粮食在1000亿斤左右，相当于每年产量的1/10。今年雪灾的受灾面积达到1.78亿亩，其中成灾8000多万亩，绝收2000多万亩；截止今年4月10日，全国耕地受旱面积2.59亿亩，威胁粮食安全。特别是四川地震，对我国粮食生产有一定影响。据专家预测，未来气候将会出现大的变化，若不采取适应性措施，对农作物产量、种植制度和作物品种都会产生重大影响。四是粮食政策激励作用日益降低，种粮成本日益加大。今年生产资料价格上涨了30％，劳动力价格上涨了25％，几乎所有农产品价格都比上年贵20％以上，而且国际米价还上涨了两倍多，而今年国家出台的粮食保护价只比去年提高了9％，种粮比较效益仍是最低的，故政策对种粮农民的激励作用在逐年下降。

“三个投入不足”：一是中央财政投入不足，发达国家对农业的投入一般占财政总支出的20―50%，发展中国家亦为10―20%，而我国只有8―11%；二是粮食主产区是“吃饭财政”，往往是产粮大省、大市却是财政穷省、穷市，故对农业投入严重不足；三是因种粮效益低下，导致农民对农业生产投入下降。

其次，结构性矛盾日益突出。这主要表现在：一是受人口增长、养殖业和加工业快速发展的影响，粮食需求总量一直呈稳定增长态势。我国粮食消费总量2005年为9954亿斤，2006年为10160亿斤，两年缺口分别是275亿斤和211亿斤。粮食供求偏紧，适当进口将是相当长时期的总体格局。二是玉米供求形势发生重大变化。近几年食品消费结构升级带动养殖业较快增长，能源消耗增加推动生物质能源产业迅猛扩张。以玉米为例，2006年，我国玉米出口同比减少60%以上，这种趋势发展下去，玉米产需缺口将迅速拉大。三是大豆对国际市场的依赖进一步加深。1995年以前，中国一直是大豆净出口国，2006年中国大豆净进口2827万吨，是国内产量的1.77倍，进口依存度高达64％，2007年中国净进口超3000万吨大豆。大规模进口大豆，导致中国粮食自给率仅略高于90%，已危及中国的粮食安全。

第三，流通瓶瓶制约加剧。目前粮食流通总体上呈现出“北粮南运”、“中粮西运”的格局。据国家粮食局调查，目前年度跨省流通量高达2000―3000亿斤。而我国粮食市场和物流体系建设滞后，粮食“散存、散储、散运、散卸”技术应用水平不高，粮库仓储设施简陋，中间流通环节繁多，最终运输环节铁路运力紧张、水运开发不够。这对粮食快速中转和供应能力构成障碍，并成为制约我国粮食综合供给能力的瓶颈。

第四，宏观调控任务加重。粮食市场放开后，购销主体多元化，购销行为也发生较大变化。除了国有粮食购销企业外，粮食加工企业的购销行为对粮食市场的影响也逐渐增强。有的地方加工企业收购量超过国有粮食企业，农民卖粮的风向标从原来“看粮站”变为“看加工厂”。如何充分发挥市场机制作用，培育和鼓励多元市场主体参与粮食收购和交易；如何科学掌握储备粮吞吐、进出口调节、最低收购价政策及其它应急措施的调控力度、时机和节奏，这些都是粮食宏观调控面临的新问题。

第五，国际市场的影响日益深刻。我国自加入WTO以来，与全球经济的联系进一步加深，与国际粮食市场的联系也日益紧密。这不仅表现在国际市场的波动对国内市场影响程度日益加深，而且跨国粮商对国内粮食产业链条渗入的步伐正在加快。此外，县级储备普遍不足。

（二）保障我国中长期粮食安全的政策建议

一是创新农村产权制度。现在农村承包地、林地、住宅地产权主体虚置，农民的资产“符号化”，不能有效地将资产变为资本。当前我国以赋予农村土地资产属性为重点的新一轮产权制度改革已经蓄势待发。因此，应尽快深化农村土地产权制度改革，尽早实现耕者有其田，以调动农民保护耕地地积极性。

二是坚持不断完善惠农政策。实行粮食直补和产量挂钩的激励政策，并考虑建立粮食补贴稳定增长机制，根据国家财力增长和粮食生产成本的增加，逐步追加粮食直接补贴、良种免费供应、农机具购置补贴和农资综合补贴等。继续对重点地区、重点粮食品种实行最低收购价政策，适时适度提高最低收购价水平，在恰当时机让市场决定粮价，不再人为压低粮价，以增加农民收入。

三是加大对农业的资金扶持。农业本身是一种弱势产业，加之长期的城乡二元体制和“剪刀差”的压榨，中国农业已缺乏自我发展的能力，必须通过外部输血来恢复元气。一方面，政府应把对“三农”的投入比重由目前的10%尽快提升到20%左右，以缩小城乡差距，增强农村的自我发展能力；另一方面，政府应该改变当前对农业发展极端不利的金融政策，提高农民的信用额度，对农资贷款进行补贴和担保，为农业投资提供优惠待遇，以促进外部资金向农业的流入，缓解农业发展中的资金紧张问题。

四是坚持依靠科技进步转变粮食生产发展方式。当今的农业已从劳动密集型、资本密集型向技术密集型转变，提高粮食产量的主要途径是科技进步。在2004年―2007连续4年的粮食增产中，播种面积扩大的贡献率为40%，单产提高的贡献率为60%。据联合国粮农组织预测，未来世界粮食增产总量约20%来自播种面积的增加，约80%来自单产的提高。所以，我们应把工作重点放到大力推进农业科技进步上，提高单产，提高复种，提高品质。

五是抓好“6789”活动，促进粮食增产。据资料介绍，农业部决定将2008年作为全国粮食高产创建活动年，率先在13个粮食主产省（区）和粮食生产先进县中，建设400个优质高产创建试范区，大力开展“6789”活动，即集中连片创建亩产600公斤小麦、700公斤单季稻、800公斤玉米、900公斤双季稻的万亩示范片。通过深入开展粮食高产创建活动，实行良种良法相配套，把专家的产量变成农民的产量，把小面积试验产量变成大面积推广产量，实现粮食大面积区域平衡增产。

六是加快粮食流通体制改革速度，完善粮食储备政策和调节机制。