农村基层干部选拔任用方式改革初探

今年下半年，*省将在全省范围内进行村“两委”换届。各地应以此次“换届”为契机，改革创新村干部选拔任用方式，选拔出一大批政治信念坚定、综合素质高、能带领群众谋发展的“能人”进入村“两委”班子，为社会主义新农村建设提供人才保障和智力支持。笔者以郧西县为例，就如何改革农村基层干部的选拔任用方式，建立健全民主开放、广纳群贤的选人用人机制，选配好村级领导班子进行了专题调研，形成报告如下。

一、农村基层干部选拔任用过程中形成的经验做法

*省郧西县辖*个乡镇（场、区）、*个行政村，有*名村干部，现有农村人口*万，农村党员*名。近年来，郧西县将建设一支高素质的村干部队伍作为农村基层组织建设的重要工作来抓，紧密结合建设社会主义新农村的实际，积极适应农村税费改革、乡镇综合配套改革和农村社会阶层分化的新形势，不断探索村干部的选用方式，取得了一定成效。

1、加强村干部职数管理，确保村干部队伍精干高效。一是以村“两委”换届为契机，大力推行“交叉任职”。目前全县实行“一肩挑”的村达到*个，占行政村总数的*％；交叉任职人数达到*人，占村干部总数的*％。二是大力实行村组合并，精简干部职数。在充分尊重党员群众意见的基础上，按照“方便群众、利于发展”的原则，采取大村兼并小村、强村兼并弱村、富村兼并穷村的方式大力合并村组。目前全县行政村为*，村干部人数为*人，分别比*年村“两委”换届前最高峰时的*个村、*名干部减少*个和*人，精简比例分别达到*％和*％。仅村干部待遇一项，全县每年可节约资金近*万元。三是实行设岗定编，提高工作效能。明确规定每个村享受定额补贴的干部为*—*人，村干部职位设村党组织书记、村民委员会主任、村文书、村治调主任。同时要求“两委”成员依法兼任村级其它组织成员和村民小组长，减少享受误工补贴的人员，提高工作效能。如该县河夹镇火车岭村是在*年由原火车岭村和云观村合并而成的新村，原两个村共有村组干部15人，仅每年的干部工资一项就需要4万多元，且工作效率低下，群众意见较大。新合并的火车岭村，通过交叉任职和设岗定编，实现了减员减负增效的目标。该村现有村干部4人，村干部待遇比合并前翻了一番，每年还为村上节约1万多元的开支，干部积极性高了，也为群众办成了一些实事，受到了群众的欢迎。

2、规范“两推一选”，让群众自主选择当家人。村党支部换届选举中，先是由党员和群众分别推荐候选人，将两轮推荐中得票多的候选对象确定为正式候选人，再在党内进行选举。这种办法的着眼点实际在于将支部委员候选人的提名权交给全体村民，选举权交给党员，以解决村党支部和村委会在代表性和权威性上的差距。在*年村党组织换届选举过程中，我们对这种办法进一步规范和完善，在部分村推行了“两步两轮”制，即在乡镇党委和群众代表的监督下，由竞职党员发表施政演说和现场答辩，第二步继续采用“两推一选”办法。这些办法较好地扩大了党内民主和群众的参与程度，保障了广大党员和群众选举自己“当家人”的合法权力，提高了村干部的选任质量，尤其是提高了党支部的威信，增强了凝聚力和号召力。

3、探索多种选任方式，营造广纳群贤的用人氛围。一是推行“双推双考”，选拔群众“放心人”当“村官”。采取群众推荐与个人自荐相结合，考试与考核相结合的办法推选“村官”，把选择权交给群众，真正选出有一定能力和技术，组织满意，群众放心的人任村干部。近两年全县有9个乡镇先后采取“双推双考”的办法选任村干部141名，这些被当地百姓称为“领路人”的村干部凭其良好的职业素质和敬业精神盘活了一方经济，带富了一方百姓。二是拓宽选人视野，回请“经济能人”当“村官”。对外出务工时间较长，政治素质高，致富能力强的人员，乡镇党委明确在职干部跟踪培养联系，条件成熟及时请其回村为父老乡亲效力。近几年全县先后有49名外出务工经商人员被请回村任职。三是出台优惠政策，选派“乡官”当“村官”。各乡镇抓住小村并大村的时机，先后选派了97名有一技之长、农村工作经验丰富的乡镇干部到后进村任党支部书记。为了调动这些干部的积极性，下派干部身份不变，工资待遇不变，成绩突出的优先提拔重用，这些同志到村任职后，增强了村级党组织活力，他们任职的村中有21个年人均纯收入超过全县平均水平。四是着眼长远，储备“拔尖人才”当“村官”。县委公开选拔了24名大学毕业生和复退军人到村任职。同时，把外出经济能人、乡土“拔尖人才”、乡镇站所专业技术人员、有志于农村工作的优秀大专毕业生和复退军人以及在“两推一选”中崭露头角的优秀人才纳入视野，分乡镇建立了村级后备人才库。乡镇党委每年组织考核一次，优胜劣汰，每村保持2－3名常数。目前，全县18个乡镇还逐村建立了外出务工经商人员信息库，重点掌握着1800多名外出务工经商人员情况，这支队伍已成为村级优秀后备干部的“源头活水”。通过改革选任方式，全县村干部队伍结构得到了优化。目前全县1142名村干部中，45岁以下的占80％，40％以上具有高中（中专）及以上学历，100％的掌握了一门以上的技术。

二、农村基层干部选拔任用过程中存在的突出问题

调查表明，农村基层干部的选拔任用方式面临着新的挑战，存在一些亟待解决的问题。

1、选任渠道不畅通。一是缺“造血”功能，选不出干部。随着农村“四个多样化”形势的深刻凸现，农村青壮年大量外流，“黑头发进了城，白头发在守门”。有文化的“能人”纷纷外流，直接造成了农村人才的断层。有的村选举村干部几乎已无优秀人选甚至无人可选，勉强选上去的只能是那些没有多少文化且年龄偏大村民，少数村的干部换来换去还是老面孔，出现了少数几个人“轮流坐庄”的现象。农村优秀人才不愿当村干部的趋势越来越明显，“无人可选”的形势越来越严重。二是缺“输血”补充，引不进干部。经济待遇上没想头、政治上没盼头是造成引不进干部的主要原因。尽管这几年我们采取招考的办法从大中专毕业生和复退军人中选拔了一批年轻人到村任职，但每次组织选拔符合条件的对象报考的积极性却不高，他们普遍感到村上工作条件艰苦，比较收益低，这还不如到发达地区打工划算。即使通过招考走上了村干部工作岗位的，能够安心村上工作的也不多。加之干部人事制度改革后，我省最近10年内未从村一级选拔任用干部，堵住了村干部升迁的大门。公务员队伍不能进，致使一大批村干部觉得干一辈子也还是个村干部，本事再大、工作再好，也成不了国家干部。即使有了好的政策，许多人受学历、年龄限制，工作一辈子，政治上还是没有“奔头”，一定程度上影响了他们的工作积极性。三是缺“护血”环境，留不住干部。一方面工作环境差，栓不住心。在有些村，一些宗族势力、村痞、村霸故意刁难妨碍村干部工作的开展，甚至威胁村干部的人身安全。加之有的村历史陈债多，追债讨债烦心费神，而村干部的苦衷却得不到理解，困难得不到排解，导致其中部分人“撂挑子”。另一方面工作责任大，稳不住人。小村并大村后，一个村就三、四名干部，面对一个村方圆几十里、一两千人口的村，村干部的工作量大大增加，身体素质稍差的村干部根本不能适应。“上面千条线，下面一根针”，各项工作年终都要考评兑现，有的村干部辛辛苦苦干了一年，却挣不了多少辛苦钱，为养家糊口，只得撂下担子外出打工。这些都造成了干部选得出却留不住的尴尬局面。

2、民主氛围不浓厚。一是基层群众缺乏民主权利意识。主要表现在对如何选“当家人”、选什么样的“当家人”不关心、不支持，越是经济薄弱的村表现的越明显。有的以感情厚薄为判断标准投“感情票”，有的以抬高家族威望为目的投“家族票”，有的以人情亲疏投“人情票”。由于群众没有主动地行使选举权利，以及对选人标准的模糊认识，导致选任质量不高，选不准、配不强的问题迫切需要解决。二是上级组织缺乏民主法律意识。在现行体制下，村级组织自然承担了乡镇政府的部分职能，村干部承担了乡镇干部的部分责任。取消农业税后，虽然乡、村两级的职能关系得到初步理顺，但“下级服从上级”的历史惯性仍然得到较强的延续。因此，乡镇在选择村干部时在很大程度上要求其必须对上负责，主要标准就是服从指挥，保证上级任务的完成，至于在多大程度上符合群众的心愿，是否符合最大多数村民群众的利益则变为次要。这就致使部分地方出现了“群众选举的干部上级不认同、上级任命的干部群众通不过”的矛盾现象。乡镇领导的方式方法没有得到根本扭转，造成部分乡镇甚至对村委会“直接”抱着不支持的态度，导致在村干部选任过程中民主程度下降。

3、现行制度不适应。调查表明，在村干部选任工作中，存在着实践超前而制度相对滞后的问题。近些年各地在村党组织选举中进行了多种选任方式的探索，兼顾了各地的差异性，突出了针对性，具有较强的实效性。这些探索都坚持了一个原则，就是选举过程中在保障党员权利的基础上，充分吸纳普通群众的广泛参与，强调将候选人的提名权与正式选举权分别由普通群众和党员行使。这种办法尽管使党内民主的范围进一步扩大，但却与党章相冲突。现行党章规定，支部委员由党员大会选举产生。党的各级委员会的产生，要体现选举人的意志，可以直接进行差额选举的正式选举，也可以先进行差额预选后再进行正式选举。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》更是对候选人的产生、正式委员的选举等提出了明确的程序性规定。对此我们可以理解为，不管是支部选举，还是其它各级党组织选举，不管是预选还是正式选举，都是广大党员的事务和党内的事务，普通群众无权参与。从这个层面看，以往的各项选任方式的探索在其合法性上是值得质疑的，实践超前而制度滞后的问题必须解决。

三、农村基层干部选拔任用方式改革的思路对策

深化农村基层干部选拔任用方式改革，要从选什么样的人、用什么方式选人、如何保证选任质量这三个关键环节入手，建立健全科学的选任机制，确保选好配强村级领导班子。

1、更新用人理念，明确选任标准。党的十七大进一步明确了构建和谐社会、建设新农村的任务，对农村基层干部提出了新的更高的要求。适应新的形势新的要求，必须更新用人理念，明确村干部选任标准。

一是要树立“靠得住”的理念，坚持“政治”标准。要有坚定的政治立场。大是大非面前态度鲜明，在思想和行动上时刻与党中央保持高度一致；在复杂的环境中保持清醒的头脑，始终站在党的立场上，站在群众的立场上，胜不骄，败不馁；能正确处理好权力、地位、责任和利益之间的关系，热爱农村工作，具有强烈的事业心和责任感。要有坚强的党性原则。遇事敢于坚持原则，不人云亦云；能够把坚持以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为行动指南，自觉树立科学发展观，把党的基本理论和基本路线全面正确的贯彻到农村的实际当中去。

二是要树立“会干事”的理念，坚持“能力”标准。首先，执行政策的能力要强。熟悉党在农村的各项政策，严格按政策办事。其次，谋发展的能力要强。具有中专以上、熟练掌握本地生产发展的技术，能够按照中央关于“三农”工作总的要求，紧密联系本地实际，立足市场需求，理清发展思路，找到适合本村经济发展路子，带领群众致富；年轻有活力，有创新意识，思想解放，善于接受新生事物。第三，组织领导的能力要强。善于发挥和调动各方面积极性，能够把上级的工作支持和基层的主观能动性结合起来，形成推动新农村建设的内在动力；能够熟练处理各类实际问题，具备处理和应付复杂、突发事件的能力，敏锐察觉苗头性问题，果断决策；善于审时度势，抓住机遇，抓住关键，并能做到统筹兼顾，科学安排。第四，依法办事的能力要强。带头学法、知法、懂法，并善于运用法律手段调解纠纷、化解矛盾，敢于伸张主义，敢于同各种违法现象做斗争，切实维护群众的合法利益和农村社会的和谐稳定。第五，学习提高的能力要强。树立终身学习的理念，开阔视野，及时更新知识结构，自觉提高自身综合素质。

三是要树立“干成事”的理念，坚持“群众”标准。要有较强的宗旨观念。坚持党的群众路线，保持与人民群众的血肉联系，想问题办事情，能够从党和群众的根本利益出发，把党和群众的利益放在首位，公私分明，不搞特殊化；出思路、做决策，能够考虑到广大农民的切身利益，实心实意地急农民之所急，办农民之所需，把全部精力投入到建设社会主义新农村的伟大事业中去。要有较强的自律意识。坚持开展批评与自我批评，勇于坚持真理，修正错误；勤俭廉洁，不谋私利；胸怀宽广，诚实守信，公道正派，善于用自身高尚人格魅力团结同志、凝聚力量。要有良好的精神状态。心态乐观，能够排除各种干扰因素，聚精会神搞建设，一心一意谋发展；身体素质较好，作风扎实，埋头苦干，一步一个脚印，踏踏实实为村民办实事；艰苦奋斗，有克服困难、战胜困难的勇气和信心，在群众中有较高威望。

2、创新工作思路，拓宽选任渠道。针对村干部选任渠道不畅通的问题，要把着力点放在健全竞争机制，认真落实民主原则，通过实现人民民主与党内民主有机结合，进一步拓宽选人视野，积极探索多种选任方式，疏通不拘一格选人才的渠道。

一是村内选拔。在村党组织换届选举工作中，要变“两推一选”为“公推直选”，进一步扩大群众推荐范围和选人视野。“公推直选”，就是党员、群众公开推荐村党组织候选人初步人选，党员大会直接选举村党组织书记、副书记、委员。正式候选人要在全体党员大会上对自己的任期目标、措施等进行竞选演说，由全体党员以无记名投票的方式，差额直接选出村党组织班子成员。同时要求在村“两委”换届时，党组织成员要依法竞选村委会成员，特别是要求党组织书记要依法竞选村委会主任，竞选村委会主任失败的，不再推荐为新一届村党组织书记人选。在村委会选举中，要严格按照《村民委员会组织法》规定，实行“海推海选”或“海推直选”，把那些优秀人才选进村班子。

二是部门选派。针对那些宗族派性复杂、矛盾隐患较多的“瘫软乱穷”村，本村又找不出合适的“一把手”人选的，以县（市）为单位，采取选派思想政治水平高、熟悉农村工作而又具有奉献精神机关干部、事业单位职工到该村任职的方式，首先解决无“领头人”的问题，然后逐步配齐配强“两委”班子。在具体操作过程中，采取个人自荐和组织推荐相结合的办法确定预选派对象，无乡镇、村工作经历的副局级以上后备干部原则上列为选派对象，年龄一般在45岁以下。同时要明确规定下派人员的去留及待遇：在村任职时间一般不少于3年；下派人员应与原工作脱钩，但保留下派干部、职工编制，不转关系；保留原单位工资、津贴、福利、奖金的全额发放，不影响正常调资；统一制定生活补助标准，由派出单位负责解决；保留专业技术职务，不影响正常的职称评定；公务员年度考核优秀名额优先考虑，一般应不占原单位指标。对于连续三年被评为“不合格”的，应降级使用，或按有关法律法规进行处置；对“称职”的，愿意继续留村任职的继续在村任职，回原单位的要安排与下派前同级别的职务；对在下派期间表现突出、政绩显著、群众公认，特别是在条件艰苦的地方干出成绩的下派人员，优先予以提拔重用。

三是公开选考。以省（或市，或县）为单位，每年（或两年），从大中专毕业生中公开招考一批优秀人才到村任职，任期一般为3年。大学生村干部的考核由平时考核、年度考核和任期考核组成，平时考核由村党组织负责，年度考核由所在乡镇党委负责，任期考核由县（市）委组织部统筹安排。在村任职期间，工作待遇由县财政统一发放。连续三年考核优秀的，一般应享受副科级干部待遇；特别优秀的，可根据工作需要，按有关程序直接提拔担任乡镇领导职务。且年度考核均合格的大学生村干部，在报考县以上各级机关公务员和事业单位职位时，酌情加分，同等条件下优先录用。对连续两年考核不称职的，免去其职务，取消一切待遇。同时，省委组织部选调生上岗前应到村锻炼1－2年，省委组织部制定专门考核标准，可以委托县（市）委组织人事部门进行考核，考核称职的到乡镇或县（市）部门工作，不称职的予以辞退。

四是社会选聘。针对创新意识不强，发展后劲不足，缺乏“技术”型干部的村，大胆走出“乡村圈子”，以县为单位，采取聘任的方式，把那些懂经营会管理的企事业单位的技术业务骨干、专家学者聘为村党组织“第一书记”、村委会主任助理、顾问等，帮助该村理顺发展思路，制定发展措施，带动村干部更新知识，开阔视野。同时，县级要制定优惠政策，鼓励选聘人员通过资金入股、技术入股等形式，与基层和农民结成“利益共同体”，允许其离岗跨村、跨乡、跨县从事农业产业化经营，带动群众共同致富。

3、转变工作方式，提高选任质量。建立广纳群贤、民主开放的村干部选任机制，不仅要从微观上把握好选任的各个环节，同时要从宏观上适应农村“四个多样化”的趋势和基层群众日益增长的政治理性和参与精神，切实转变工作方式，正确处理好三个关系，确保村干部的选任质量。

一是要正确处理“选好”与“好选”的关系。首先要制定相关政策，支持基层“选好”。前面提到的“公推直选”、部门选派、公开选考、社会选聘等四种选任方式，都是基层在实践的基础上总结出来的有效方式，但都缺乏相配套的法规和政策支持。建议省里综合基层的意见和建议，制定出台相关政策规定，使基层操作有据，为“选好”干部奠定政策基础。其次要创造“能人”进班子的环境，保证基层“好选”。要继续加大村组合并力度，山区县的村平均人口要在*人左右，每个村的干部控制在3－5人。要大力推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，进一步扩大村“两委”成员交叉任职，实行减员增效。要加大贫困山区的财政转移支付力度，支持经济发展，提高村干部的经济待遇，提高村干部岗位的“含金量”。同时，省里要给县一定的自主权，允许县级公开招考大学毕业生担任村干部，改善村干部队伍结构。要加大从优秀村干部中选拔乡镇公务员的力度，并形成制度长期坚持下去，真正形成“能人”进得去、干得好、留得住、出得来的良性循环，建设一支高素质的村干部队伍。省、市、县、乡四级应大力开展“优秀村书记”、“优秀村主任”评选活动，公开宣传表彰一批优秀村干部，增强村干部的政治荣誉感，增强村干部岗位的吸引力。

二是要正确处理备用与使用的关系。培养一支数量充足、结构合理的后备干部队伍，切实疏通“补血”渠道，是有效解决目前村干部选任工作中渠道不畅、质量不高的治本之策。第一，要建立村级后备干部队伍建设的制度载体。乡村党组织要建立村级后备干部统一推荐、选拔、培养和使用制度，完善优胜劣汰、滚动管理制度。要努力激活源头，建立健全农村党员发展工作制度，实行发展党员“预警制”，对当年未发展新党员、未列培积极分子的村党支部及时发出警示，乡镇党委帮助整改；对连续三年不发展党员村，对村党组织书记进行诫勉谈话，直至免职。要实施“递进培养”工程，即把致富能手培养成党员，把党员培养成致富能手，把党员中的致富能手培育成后备干部。要切实选好苗子，对有一定知识水平和专业特长的回乡青年、退伍军人和外出务工经商人员、大中专毕业生，由乡镇党委统一建卡造册，建立优秀青年信息资料库。每个村从中挑选2名以上年龄40岁以下、文化程度在高中（中专）以上、公道正派、有一定的组织协调能力、家庭经济水平处于全村前列优秀分子作为村级后备干部，建好后备人才储备库，加强培养。第二，要搭建村级后备干部队伍建设的实践平台。要加强对村级后备干部的培训，按照缺什么补什么的要求，明确培养目的和目标，因材施教，增强培养的针对性。要加强实践锻炼，积极构筑“成才平台”。村“两委”要为后备干部设置合适的岗位，让其“跟班”锻炼，提高为民服务的能力。同时可采取“上挂”办法锻炼，即从后备干部队伍中选拔优秀分子到上级机关的党群、涉农、计生、土地、城管等部门跟班学习，促其从上而下了解农村管理工作，转变思路，开阔眼界，不断提高思想认识和管理水平，为走上村干部岗位奠定素质基础。第三，要完善后备干部队伍的正常晋升机制。坚持提高后备干部为村民服务的能力与个人发展的需要结合起来，高度关注后备干部的个人利益和成长期盼，做到备用结合，适时启用后备干部。对后备干部实行动态管理，备用结合，优胜劣汰。对表现突出、群众威信高、驾驭能力强且政治上成熟的及时予以提拔重用，并可着眼全乡镇跨村调配充实到后进村，达到“用好一个人、激活一个村”的目的，对不适应的果断淘汰，实行“流出一个、补充一个”的滚动管理模式，保持后备干部常数。

三是要正确处理民主与竞争的关系。推进农村基层干部选任方式的改革，要把扩大基层民主、鼓励有序竞争与加强党的领导有机结合起来。首先必须引入竞争机制。竞争性选举是乡村治理改革不可或缺的制度要素，是实践公民政治权利的必要方式。必须树立“能者上、庸者下”的用人观点，打破地域、身份、行业、宗族等各种条条框框的限制，鼓励符合条件的各类人才参与竞选。引导普通群众积极提名候选人，教育广大党员在选举过程中对候选人进行具有决定性的甄别筛选，彻底改变过去任命制的选人体制，凸现选举的竞争性。其次要切实落实选举的民主原则。要切实提高广大群众的民主意识，走好群众路线，落实好群众在选任工作中的知情权、参与权、选举权和监督权，把党的干部政策、干部标准宣传给群众，把选拔的职位、条件公布给群众，确保基层干部选举在提名过程中就能获得多数群众的认同；要让参选对象在预选过程中发表“施政演说”，赢得群众的支持，使整个选任过程都体现鲜明的民主原则，真正把群众信任和拥护的人选进村级班子，增强村级班子的群众基础和合法性。第三要努力实现人民民主与党内民主的有机结合。在村党组织成员选举过程中，要将候选人的提名权与正式选举权分开，分别交由普通群众和党员行使。同时要认真落实党管干部原则，对群众推荐的候选人，上级党组织要进行严格的考察，确保候选人的先进性。在选举过程中，上级党组织要切实加强领导，杜绝暗箱操作、贿选、舞弊、人为操纵等情况的发生，确保选举结果的真实性和合法性。