刘恒中：用立法和制度来规范和协调乡、村民主选举与上级监管的两难矛盾

（一）乡、村的民主选举与上级监管的两难

民主选举村干部和乡干部，就是让村民自己作主，自己选定自己中意的人为自己服务。村民或乡民的民主投票结果，便是集中的决定，不会再有民主基础上的上一级的“集中”决定。

但是，另一方面，如果干部的选任完全由村民决定，则民选的干部不一定会遵守上级的指示，不一定会认真、彻底地完成上级交待的任务，甚至可能会与上级机构唱反调。

这样，民主选举与上级监管，二者形成一个两难矛盾，似乎二者不能并存。要么乡村干部完全有民选决定，要么乡村干部完全由上级任命，似乎二者必居其一。如果民选的结果本身并非集中、或并非最后的结果，还要让上级来集中和决定，哪就不是真正的民选，而是事实上的上级决定。

我们在乡、村两级干部的民主选举上的徘徊不决、时进时退，其底层原因之一，恐怕在于民主选举与上级监管的两难矛盾。

（二）民主选举、上级监管各有利弊与根据

民主选举，使被选举者必须“唯下是从”、“唯民是从”，必须做到、或者至少在表面上必须做到“从人民中来、由人民选出、为人民服务”，必须做到、或者至少在表面上必须做到“权为民所用，利为民做谋、情为民所系“。同时，民主选举，使权力的交替和干部的换届，变得透明，给每个可能的候选人一个公平竞争的机会。再者，大多数人同意的，就是集中的决定。无论这个决定是对还是错，每一个有选举权的人都必须承担其决定的后果。就是说，选举者们作为一个集合体，自己做出自己必须承担一切后果的决定。这就是所谓权与利的合一。

但是，民主多数制，并非完美无暇，有很多不足的地方。例如，多数制可能会忽视、甚至牺牲少数人的利益，尤其在宗族、房头仍然很盛行的农村，可能性相当大。其次，我国实行的共和制，并非联邦制。从中央到地方、再到乡镇，构成一层一层的上下级关系。如果因为民选，使得下级在法律和制度上可以完全不接受上级的监管，并不符合我国的国体和政体。另外，我国的文化传统和社会意识，在接受民主选举同时，恐怕一时也很难放弃下级服从上级的观念。因此，上级至少必须监管下级，在我国的民众意识和行政体系中，目前仍然占居主导的地位。

因此，我们既需要在乡、村推行民主选举，又需要保持和加强上级对下级的监管。如果不能稳妥地规范和协调民主选举与上级监管这个两难矛盾的两个方面，就不可能有乡、村民主选举的长足发展。那么，如何才能稳妥地规范和协调民主选举与上级监管呢？

（三）民主选举基础上的上级监管、上级监管前提下的民主选举

首先，必须清楚，事实上，与民主选举直接相反对的、或曰完全不相容的，不是上级监管，而是上级任命。在合适的制度和法则下，上级监管由民主选举产生的干部，应该是可操作的。问题在于，什么是这种合适的制度与法规？

化解民主选举与上级监管的两难矛盾，自然只有通过比较稳定的、有公信力的法则和制度。至于是怎样的法则和制度，在试行之初，倒不是最紧要的，因为这些法则和制度可以通过后来的反复实践和修正不断地完善。

规范和协调民主选举与上级监管这两个方面的法则和制度，不论具体的内容和形式如何，在原则上应该是：民主选举基础上的上级监管，上级监管法规下的民主选举。

在所谓民主选举基础上的上级监管，包括下列三个方面的内容。

（1）接受上一级政府或行政单位的直接行政监督和行政管理。当然，在干部的人选由公开竞争和民主投票决定时，民选出的干部的权力基础便明确地首先来源于选民，而不是上级，因为当选与否，只取决于选民，并不取决于上级。所以，民选干部在接受上级直接行政监管时，会比上级任命的干部来得懈慢。

（2）因此，必须让上一级政府有罢免民选干部的合法权力。具体地，如果对下一级的民选干部不满意，上一级政府有直接罢免的权力。但如果至少（比如说）10％的选民发起对上级政府之罢免提出投诉，且至少（比如说）75％的选民在民意投票中不同意上一级政府的罢免，则罢免无效。这种设计，使民选干部上任后，在“接受上一级的领导”与“唯民是从”之间不能完全兼顾时，必须做出平衡与选择。同时，在制约民选干部必须服从上级监管的同时，也削弱了上级机关对下级的绝对权力，从而通过民选形成一种上下级之间的相互制约。

（3）上一级政府通过各种立法、政策和制度来监管下级政府或行政单位。上级行政单位对下级行政单位的监管，可以是直接的行政监管，也可以是间接的立法监管。民选村、乡两级干部前，主要以直接的行政监管为主。民选村、乡两级干部后，则应是间接的行政监管为主、直接的行政监管为辅。上一级行政单位的立法、规则和政策，总是要大于下一级的立法、规则和政策。上级学会通过立法来监管和约束下级行政单位，下级习惯通过遵纪守法来接受上级的监管，是推行乡、村民主选举的根本性挑战。

所谓上级监管前提下的民主选举，就是说在承认和服从上级监管的前提下实行民主选举。

（1）首先，民主的结果本身就是集中。乡、村的干部完全由民主选举产生，报上一级政府单位备案。

（2）其次，民选出的干部，必须接受上一级政府的监管，其监管内容，包括上面所述的三个方面。