现行工商责任区监管模式存在的问题及对策

工商责任区监管

责任区监管作为一种以划分片区、落实责任为基础的新兴监管模式，较好解决了“谁去管、怎么管”的问题，切实提高了监管工作的针对性和有效性，是确保工商行政管理部门实现精确监管、有效监管、到位监管的必然要求。根据这一指导思想，全省各地工商部门开展了卓有成效的探索，也都取得了一定的经验。但纵观各地的做法和笔者本单位一年多来的实践，发现现行的责任区监管模式还存在人员素质、片区划分、巡查模式、条块结合、技术平台、监管联络员、绩效考核等方面的问题，如不及时加以解决，将成为阻碍责任区监管模式进一步发展和发挥更大作用的瓶颈。为此，笔者结合自身体会，尝试对这个课题作一粗浅探讨，以供借鉴。

一、现行工商责任区监管模式存在的问题。

（一）人员素质问题。

责任区监管通过划片区、定制度、明职责、分解细化工作任务，使得辖区内“事事有人管，人人要管事”，有效调动了一线监管人员的工作积极性和责任心，在一定程度上减少了推诿扯皮现象，团队协作精神得到提升。同时责任区监管属于综合管理，它要求监管干部必须全面学习工商业务及相关边缘性知识，做全能型“选手”。为了实现工作目标，干部学习的劲头得到了较大激发，综合素质也的确明显提高。但是，从总体来看，因干部个体思想素质的差异，责任人的责任意识参差不齐，要真正实现从制度约束“要我干”到由然而发“我要干”的转变还有一定的差距。而且，监管干部要全部具备“复合型、全能型、创新型”人才的素质也不太现实，因为现在工商部门编制紧缩，工作面广量大人员少，工作要求越来越高，而人员知识结构、业务能力、年龄层次等方面却很难同步优化，这一问题在小局和农村基层工商所中尤为突出。所以，有不少干部会在责任区监管工作中感到心有余而力不足，尤其是缺乏解决新情况、新问题和处理突发事件的能力，这一问题不解决，责任区监管的效果就会大打折扣。

（二）片区划分问题。

现行模式划分片区一般都是以行政区划为主，经济分布量为辅。以大榭分局为例，将整个辖区划分为两大片区和18个小的责任区，大区划分主要是以管辖的经济户口数多少为依据，小责任区主要是以村、社区、工业区为单位划分。这样做的好处是大责任区的监管对象数量相对平衡，两个责任巡查队的工作量也就相对等。小的责任区概念也比较清晰，看行政区划界线即可，而且便于从村、社区、工业园区负责人处了解责任区的情况。但是，在小责任区内，因部分拥有市场、商业中心和办公楼，市场主体和监管对象会远远多于其他责任区，从而造成小责任区监管干部承担的监管任务有重有轻，给计划执行带来一定影响，考核也很难有合理、科学的标准。同时，因经济户口数据库升级和其它原因，责任区的基础数据还存在一些差错，而且大多功能区都有一些注册在区内、经营在区外的商贸性企业，实际经营地址也很难查清，所以要做到对每个责任区“底子清、情况明”，还有很多工作要做。再加上拆迁征地，社区和农村管理范围出现重复和交叉，有的边缘地段就成为管理真空，这种现象在城郊结合部、开发区发展比较快的地方出现比较多。此外，各责任区因功能设定、居住人口素质、重点监管对象多少、行业特点、无照经营等违法违规行为是否易发等方面的原因，使得监管的难易程度不尽相同，片区划分不合理，工作开展就不会顺利。

（三）巡查模式问题。

虽然责任区监管分解落实了工作任务，日常巡查得以制度化。但在具体巡查过程中，现行的巡查模式如果不是以组或队的形式组织，就有可能会产生一人巡查，缺少监督和配合，使得巡查工作流于形式。如果都是以组或队的形式开展巡查，也有可能因为巡查队的主要人员（队长或驾驶员）因为要办理案件或出差、开会、培训、请假等原因，影响到整体的巡查，造成监管的缺位。而且从巡查的总体情况来看，频率不均，重点不明问题也无法完全避免，很多干部可能只会依据业务管理软件制订的日常巡查计划或领导的指派，按部就班，开展巡查，点到即止，回来后录入结果，就算大功告成，而自己手头上却没有详尽、准确的管理台帐，如果让他说说自己管辖的责任区内到底有多少食品经营单位、无照经营点等基本动态信息，也可能说不完全。这跟巡查人员依赖领导、依赖软件、怕繁的心理有直接关系。所以，工作中也很少会根据自已发现的实际情况进行综合分析，来调整监管重点，实施动态、科学巡查，真正实现对责任区的监控到位。因此，这样的巡查模式还是有很大的调整空间。

（四）条块结合问题。

现行的责任区监管模式，要求监管干部统管责任区内的所有工商业务，原来的业务岗位人员都以责任区巡查队员的身份加入到了责任区监管工作中，制度对每个巡查队、巡查队员的工作职责都作了明确规定，面上工作的量比较大，牵涉精力和消耗时间也比较多，在这种情况下，因为要应付责任区里的工作，业务岗位的专业工作就会顾此失彼，受到一定的影响。同时，实行责任区监管后，上级业务线部置的工作作务，也都是以巡查队为单位来落实的，但如果某一巡查队中无原业务岗位人员，那么专业性较强的工作反馈的信息准确性、及时性和完成工作的质量就难以保证。这样一来，虽然块里工作形式是到了，而条里工作的质量却很难保证，可能得到的是吃力不讨好的结果，这与开展责任区监管，实现工作创新的初衷是相背的。

（五）技术平台问题。

为了使责任区监管的范围和对象更加直观、形象，也便于责任区监管干部按片区领取责任区的监管任务和收集监管动态信息，有不少的分局开发了基于琏接省局经济户口数据库的信息平台，为责任区监管提供技术支持。如大榭分局自主开展的工商责任区分类监管信息系统，集数据整合、目标定位、分类监管、预警提示、计划督查、绩效考核等诸多功能于一体，责任区管理中的工作布置、任务领取、工作指导、考核督查、企业信用监管等级分类、行业分类，营业执照、许可证、户外广告期限，协调信息、警示信息、行政告诫提示都能在这里操作完成。又如海曙分局开发的责任区监管软件分层次设定软件使用权限，使每一位监管干部都能直观、形象地看到属于自己责任区内的市场主体信息和待执行的工作任务，并且与食品安全监管软件实现了配套琏接。这些软件都有效促进了责任区监管模式的转变，使得责任区监管工作的精确性和工作效率得到提升。但是，这些软件也还存在不少问题。如大榭软件采用的是C/S结构，使用端口有所限制，而且使用的是手功电子地图定位，工作量较大，再者，软件主要是以调用数据库信息生成责任区监管所需信息，录入口很少，所以可操作性不是很强大。海曙的软件虽然采用的是B/S结构，定位也实现了自动化，但定位的准确性不强，而且责任区所需信息反映模块也不够全面，功能比较单一，可操作性也一样不是很强大。所以责任区监管工作与信息化技术的紧密结合和发挥更大成效，还有待进一步改进。

（六）监管联络员问题。

监管联络员，是责任区监管工作的辅助力量，对于监管干部密切与责任区群众的关系，及时、全面了解责任区内的动态信息和及时处理举报投诉具有十分重大的意义。但是联络员们虽然有丰富的社会工作经验，但对工商业务工作还是比较陌生的，要真正发挥好“联络员”、“信息员”、“监督员”、“调解员”、“宣传员”的作用还有一个渐进的过程；而且农村的联络员文化水平和政治素质参差不齐，法律法规知识普遍掌握得不够，消费维权专业知识不足，消保工作的业务水平不高，当消费纠纷出现时，往往很难独当一面进行处理，甚至在处理投诉中出现了一些不讲原则等问题，从而削弱了联络员在群众中应有的公正、公平、公开的形象，甚至影响到广大消费者对工商部门的看法；此外联络员们大都是由社区、村负责人兼任的，这些干部往往身兼多职，日常工作繁忙，放在联络员工作上的时间和精力较少，一部分社区、村还处于一种架子搭好，人员配好，牌子挂好，实际工作根本没有开展好的状态，致使工作局面很难打开，其社会效果还不够明显。

（七）绩效考核问题。

绩效考核是各行各业一直在关注也是一直在探索的一项工作，它是一把“双刃剑”，一套合理、科学的绩效考核办法，可以有效激发工作人员的主动性和积极性，促进工作效率和质量的提高。反之，一套不合理、不科学的绩效考核办法，就可能会挫伤工作人员的工作积极性，形成破罐子破摔的恶性循环圈。为此，设定洽到其分的考核指标和严格考核督查就显得十分重要。对于责任区绩效考核办法，各地也都在实践。如大榭根据责任区监管的特点，采用查看台帐、实地抽查、领导督查、部门互查、个人自查、软件测评的方式进行，对每个责任区巡查队和队员都设定了详细的工作考核目标和分值，并且每月一点评、一季一打分，年终一汇总。制度可谓详尽，但从实际执行效果来看，虽然从总体上来看起到了推动工作的作用。但因参数设置难的问题，出现过不少工作干的越多扣分越多，工作干的少反而得分高的现象。正应了那句“多做工作多出错、不做工作不出错”的俗话。而且在日常工作中，很有可能因工作考核目标的导向，使责任区监管干部投机取巧，将巡查停留在软件上和纸上，表面上看看很到位，实际上只是花架子，这就需要我们真正利用好监督和考核的手段，赏罚分明，以实促实。

二、解决问题，实现责任区监管模式深化、创新的对策。

（一）提高人员的综合素质。

要切实强化思想政治教育，经常性地收集监管干部的思想动态，并结合每个人的特点，采取灵活多样、喜闻乐见的方式、方法，重点突出对干部爱岗敬业、责任意识和团队精神的培养，让每一位监管干部在责任区监管工作中的角色更明，思路更清。对于责任区监管所需的市场、合同、商标、广告、经检、消保维权等业务知识都应该根据形势发展需要，以集中学习、个别辅导、专项培训、定期交流和上派下挂的形式有针对性地强化训练。同时，对行政管理、心理学、计算机、会计等边缘性知识和驾驶技能，也应积极鼓励和创造机会让监管干部熟练掌握。从而进一步提高责任区监管队伍的整体综合执法能力，以适应责任区监管工作的高要求。

（二）适时、合理调整片区。

建议以经济总量分布情况为主，行政区划为辅来划分责任区，同时兼顾监管重点对象、行业特点、辖区人员素质和违法违规发生率等监管难易程度，而且不能一成不变，应该就责任区经济的发展状况，形势的变化和责任人员的变更，及时、合理地调整责任区划和责任人。同时，在责任区的划分和工作量的分配上，充分考虑个体年龄和综合素质的差异，让年轻的、业务能力较强的同志多挑些担，还可以考虑将经济总量较大的和经济总量较小的责任区以及管理相对容易和情况比较复杂的责任区进行组合搭配，以有效、平均地分配监管工作任务，最大限度地使用好监管力量。为了进一步掌握监管对象的底数，让监管工作更加深入和有的放矢，建议及时、保质保量地完成经济户口数据库的补录纠错工作，并且紧密结合食品经营主体资格清理、无照经营清查等工作，继续开展责任区情况的排查摸底，使我们的台帐数据与实际情况进一步吻合。在此基础上，进一步加强户口管理，真正做到责任到人，检查到户，减少或消灭漏管户，杜绝呆死户。

（三）改革、优化巡查模式。

建议责任区巡查实施改革，根据责任区巡查计划、实施方案、要达到的目的和措施，将巡查模式分为：一般（日常）性巡查、专项性巡查和办案（查处）性巡查，把现行的以队为单位或以人为单位的集体巡查和分散巡查改革为集中、分散性相结合的巡查，即：根据任务目的为一般性巡查的，就出动一人到自己的责任区进行巡查（一般为了解情况或开展服务，参照交警一人执法模式）；根据任务目的为专项性巡查的，那么就以队为单位到队所属的各责任区监管范围内进行巡查，开展专项整治；根据举报、投诉或回访检查的目的，那么就出动二人一组进行办案查处。这样可以有效节省人力资源，提高工作效率。同时，要求监管干部有责任及时收集自己所辖责任区的动态管理信息，在报巡查队长汇总分析和处室领导研究决定的基础上，结合分类监管办法，迅速在巡查计划里体现，以确保巡查的科学性和有效性。

（四）健全条与块衔接机制。

为确保责任区日常监管工作和专项业务工作两不误，建议活用业务岗位AB岗制度。即每个业务岗设定A岗和B岗，由A岗人员作为各业务线的主要联系人和责任人，B岗人员作为次要联系人和责任人，AB岗设置实行交叉，确保每个业务岗在各巡查队中都有联系人和责任人，管辖范围较大，人员较多的所，可设一个A岗，多个B岗。责任区内各业务线任务执行情况由业务岗位人员收集，直接报业务A岗人员综合，上级业务线的有关指示也以业务岗为主分解落实，业务岗同时负责本业务线专业知识的指导和传授，这样可以有效解决责任区日常监管和条线业务工作的矛盾，使每个监管干部分别扮演着责任区监管干部和业务岗责任人的双重角色，从而实现条块工作的有效衔接。

（五）完善依托的技术平台。

对于工商业务管理系统，建议尽快建立一个包含责任区监管所有内容的综合性信息平台，由一个口子进入，同时，切实提高软件的实用性和操作简便性。对于各分局自行开发的责任区监管电子地图系统，建议软件统一使用更便于应用和升级维护的B/S结构，这样可以联接在全省工商局域网的任何一台计算机无需再安装其他软件便可登陆使用。同时，请求开放省局业务系统代码，这样，就可以直接调用业务管理系统各功能模块的相关页面，在责任区分类监管软件中根据责任区划和分类提示就能完成有关数据的录入，软件的可操作性和兼容性将大大提升。在监管对象定位问题上，建议采取自动定位和人功定位相结合的办法，有明确门号牌的就自动定位到精确位置，农村或没有门牌号的，就自动定位到某个村或街道，然后，通过巡查校对实际位置，发现差错的，就以人工定位形式进行调整。同时，进一步完善、应用好软件的数据清理、变更和绩效考核功能，确保基础数据的准确性和绩效考核的权威性。

（六）有效调动监管联络员。

为了使监管联络员们能真正进入角色，切实提高工作的积极性和实效性。首先建议工商部门与地方主管社区、村、工业园区的政府部门加强沟通，争取将责任区监管和基层维权网络建设列为政府部门对村、社区、工业园区的年度工作考核目标，考核与工商部门制订的工作目标一并进行，并积极争取财政支持，使工作补贴和奖惩措施真正落实到位；其次是进一步完善相关工作制度，规范工作程序，要求联络员建立工作台帐，促进联络工作的经常化、制度化和规范化；第三是强化培训和指导，定期组织相关业务知识的培训和上门指导督查，及时放发有关法规丛书和宣传资料，切实提高联络员们的工作质量和水平。第四是根据实际情况，优化联络员队伍。对于工作表现出色的，要从精神和物质上进行鼓励，但对那些工作表现欠佳，责任心不强，工作效果不明显的，应包着宁缺勿滥的态度，坚决予以解聘，在今后的选人过程中，不一定要选择社区、村、工业园区的负责人，只要是熟悉工作环境、热心工商事业、讲原则、重法律的人士，都可以作为人选。同时建议将联络员队伍扩大到本地公安、税务、文化、卫生、城管、环保等职能部门的具体工作人员，让他们为工商部门开展责任区综合监管提供更详尽、更专业的基本数据和动态信息，这一点在责任区无证无照管理工作上显得尤为重要。

（七）进一步强化绩效考核。

要进一步发挥好绩效考核的作用，来推进和深化责任区监管，首先必须细化落实到人的考核标准，力求工作目标事事有人负责，件件有据可查，增强考核的公平性、透明性和具体性；其次要及时修改和完善考核办法，一旦发现考核指标与实际脱节，要立即调整和修正，以免挫伤监管人员的工作积极性，现行的考核办法强调了行政执法的量化指标，关于服务经济的指标可考虑增加，同时对重点工作、热点工作成效的考核分值应有明显倾斜；第三要活化形式，强化考核督查，采取定期与不定期、书式与实地、人工与软件等多种形式和手段，科学、有效地开展考核和打分；第四是要履行承诺，严格执行奖惩。考核不能只停留在书面上，奖优罚劣，“干多干少、干好干坏不一样”，才能真正体现考核工作的公平和实绩，才能真正成为深化责任区监管工作的源动力，所以绩效考核奖励不仅要体现在精神上，物质上也非常重要，同时要与干部的评先评优和升迁直接挂钩。对于绩效考核的惩罚，不能简单地扣分扣钱了事，要用好责任追究机制，查找责任原因，并且加强后续督查，落实整改措施，避免重蹈覆辙。这样的绩效考核才是完整的绩效考核。

责任区监管作为工商部门探索监管模式创新的大胆尝试，固然还存在这样那样的问题，但是它职责明、任务清、全方位、快节奏、精确性的特点已显露无遗，而且这也是今后工商部门履行职责、刷新职能、实现突破的必然趋势。所以，我们应共同努力，继续结合区域实际，创新工作思路，完善工作制度，探索工作方法，拓展工作领域，在科学监管观的指导下，进一步建立完善“管用、适用、好用”的责任区长效监管机制，让责任区监管工作真正成为工商部门维护市场经济秩序、服务地方经济发展的助推器。