农产品质量安全治理职能分析

摘要：农产品的质量安全越来越成为人民关注的焦点，当前我国在农产品质量安全治理过程中最缺乏的是基层政府的监管，其中乡镇政府扮演了重要的角色。从政府角度看，农产品质量安全治理最重要的是监管机制的建立，而乡镇政府对农产品源头把和质量控制具有基础性的作用。文章通对乡镇政府的政府层次、监督体系、权力范围三个方面进行研究，处理好乡镇政府、市场与农户之间的关系，正确分析乡镇政府在农产品质量安全治理中的职能，对农产品质量安全治理具有重要的意义。

关键词：乡镇政府；农产品质量安全；职能定位

一、引言

农产品质量安全是关系人民群众身体健康的重要问题，乡镇政府在农产品质量安全治理过程中具有基础和前瞻性作，可是目前仍然可以看到农产品质量问题频发，原因之一就是乡镇政府没有界定清楚的职能，无法有效发挥其职能。地方政府，其职能主要是履上级部门交代的工作，同时代表当地居民或者服务受众反映情况，出面处理相关事宜。通过对乡镇政府在层次、体系、和权力范围这三个方面进行研究，有利于充分协调政府、市场、与农户间的关系，不仅解决乡镇政府所面临的人员和经费上的问题，更对农产品质量安全治理有重大的意义。

二、乡镇政府在农产品质量安全治理中发挥职能的必要性

（一）基层农产品质量安全防控建设不足近年来，国家在农产品质量安全防控上下了很大的时间和精力，例如大量设置农产品安全监测中心，而且这些独立设置的机构逐渐增加，推动了县级农产品质量监管的力度，可是在乡镇政府上的执行力上有待提高。2015年农业部监测了全国31个省市152个大中型城市，相对2014年减少了1个城市，但品种扩大至117个品种，参数扩大至94项，检测样品扩大至43998个。比较2010年至2015年的检测范围，可以看出我国农产品检测范围在不断扩大，检测品种不断增多。但是，依然很多区域没有专门的监督机构，主要依靠农业部的抽检来判断区域农产品质量水平，这显然与事实存在巨大差距。从此我们可以看到更需要发挥乡镇政府在农产品质量安全治理的作用。（二）农产品生产与经营模式单一化。我国的农产品生产经营和西方的不同，我国的农产品生产经营因为人口的数量而趋向分散经营，这种经营模式导致了农产品质量防控更加困难，且农户更容易为了获得利益而忽视了农产品质量安全的风险。一方面，我国的农产品生产经营模式反映了这一问题的急迫性，我国在城镇化发展的快速阶段，大量农村青壮年离开乡村，使得从事农产品种植的人员素质降低，也在一定程度上影响了农产品产业链的稳定性，加大了发生安全风险的可能性。（三）农产品市场的信息不对称问题。市场信息不对称是指市场交易中的一方掌握的信息比另一方多的状态，产品内在属性难以感知、市场环境复杂、市场主体数量庞大且分散等是导致市场信息不对称的重要原因。信息不对称指的是在市场交易过程中间的经济个体存在着掌握信息不均匀的状况，在农产品市场中，只要农户和消费者需求存在不一致的状况，就会导致一方为了经济效益而盲目地增加或减少产量，这在一定程度上给农产品质量安全带来了一定的风险。在我国农产品交易市场中，乡镇政府在基层农户与批发商中占有重要的位置，只有做好农户与市场之间的传信人，才能为农产品市场健康发展提供正确的咨询，为农户有正确的判断提供信息来源。现实的情况也需要乡镇政府继续在农产品质量安全监管中发挥着职能，为我国创造安全农产品生产环境作出贡献。

三、乡镇政府在农产品质量安全治理中的职能分析

乡镇政府在我国政府改革中也在不断地改善自己的职能，我国要走一条有中国特色的农业发展之路，就必须在农产品质量安全治理上找到新的突破，而乡镇政府作为国家政权组织的最后一节，具有统筹、协调、推进农产品质量安全治理的重要地位，是联系广大农户的纽带，要发挥桥梁作用，因此我们必须对乡镇政府进行正确的职能分析。（一）乡镇政府在政府层次中的职能。我国政府在做任何重大决策的时候都是先做顶层设计，再由上往下逐步推动，对于农产品质量事件频发的现状，不能仅仅靠着政府由上到下的逐层监管，而是要充分发挥基层政府的活力与积极性，通过“顶层设计”+“基层探索”，政府上下良性互动推动农产品质量安全治理取得新的进展。农产品质量安全治理必须要有中央决策推动，2017年的中央一号文件指出要全面提升农产品质量和食品安全水平。坚持质量兴农，实施农业标准化战略，突出优质、安全、绿色导向，健全农产品质量和食品安全标准体系。在基层探索上，必须牢牢把握乡镇政府这个主要角色，需要根据农村农产品生产状况与发展需求，理顺各级政府的职权关系，促进农产品质量安全治理向前迈进。（二）乡镇政府在监督体系中的职能。作为直接面对农民的最基层的行政机构，乡镇政府与农村农民联系最紧密也最广泛，承担着供给农村农民公共服务的责任。当地乡镇政府与农户相关的公共事业有着极大的关系，农户也期待可以通过乡镇政府内部的组织结构改革来使得其服务的效率能够提高，但是单纯地依靠乡镇政府不足以来应对目前的农产品质量监管状况，要把市场与农户的力量融入到整个治理主体中来，乡镇政府在农产品质量安全治理的职能定位一定要从以往的单一主体向多元主体转变，政府与市场。农产品质量安全治理要走多元主体共同治理之路，农户都有自己的职能，做到不越位，做好本职工作，同时乡镇政府在农产品质量安全治理中扮演者基础性的地位，同时把市场与农户的声音纳进去，是构建农产品质量安全治理机制的必然之举。（三）乡镇政府在权力范围中的职能。乡镇政府在农产品质量安全治理治理过程中应该做到不错位、缺位和越位。乡镇政府“社会服务者”的角色源于乡镇政府的公共性。政府的重要职能之一就是追求公共利益的最大化。农产品质量安全治理作为一项服务群众的公共事业，而乡镇政府必须把监管农产品质量的桥头堡作用发挥出来，以更加严格的标准要求自己，确保乡镇政府不错位、缺位和越位，这也是乡镇政府工作的主要职责。一方面，乡镇政府要努力履行自己的监管职责，确保农产品质量安全。另一方面，又要充分市场的调控作用，把社会组织的作用发挥出来，这样才能保证乡镇政府正确履行自己的职能。我们可以看到在农产品质量安全治理过程中，如何确定乡镇政府的职能范围，对保障农产品质量安全具有重要的意义。

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作者:李成辉 单位:湘潭大学公共管理学院