政治体制的突破口解析

一、政治体制改革的基本内涵与具体内容

政治体制改革势在必行，那么政治体制改革的主要内容有哪些呢?根据我国政体结构看至少包含以下七个方面:一是人大制度改革;二是政协制度改革;三是基层治理体制改革;四是政府管理体制改革;五是司法体制改革，六是党政关系改革;七是执政党自身改革和发展党内民主等等"政治体制改革因内容庞杂、涉及广泛，牵扯利益众多，因此必须谨慎稳妥的推进"最重要的是要找到政治体制改革的合适的突破口，如果贸然全面推进，四面出击会对我国的稳定造成很大的危险"中国近代史上的与前苏联的休克疗法之所以会失败，原因之一就是同时在多条战线上全面启动改革，结果阻力太大而最终失败"。

二、突破口的选择意向与基本原则

(一)几种突破口的选择意向与简单评析

在实践中或学术界曾经提出很多政治体制改革的突破口，主要涉及以下方面:1.政府机构改革"十一届三中全会以后，为了与市场经济体制改革相适应，从1982年起到现在我国共实行了六次政府机构改革，这六次改革都取得了很大的成就"但是政府机构改革目的是转变政府职能，包括今年两会上提出的深化行政审批制度改革，也都是为了理顺政府和市场、政府和社会的关系，因此并不触动政治体制改革的实质性问题，也就是它没有触动两个权力轨道，因此并不能带动政治体制改革其他方面的突破性发展"而且机构改革难免陷人精简)膨胀)再精简)再膨胀的怪圈"2.党政分开"党政分开主要是解决两个权力轨道之间的关系"在西方发达国家，如果一个政党赢得选举胜利并组织起新一届政府之后，这个政党(也就是执政党)就会/退居二线0，执政党对政府的影响极其有限"而我国的政党由于是/领导式政党0，党政关系非常密切，因此难免会产生党政不分、以党代政的情况"因此，在1987年党的十三大就把党政分开作为政治体制改革的突破口"十三大明确规定了两个权力轨道之间的关系:/党的领导是政治领导0，/党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志0"应该说党政分开确实抓住了政治体制改革的实质问题，但是由于党政分开要触动的利益过多，涉及面过大，完全实现党政分开目前难度很大，风险也太大"上世纪与国内政治风波后，为了确保稳定中央基本上不再提党政分开"3.人大或政协制度改革"1992年十四大明确指出:/政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治"0近年来人大制度与政协制度确实取得了很大的完善与发展，因此有的学者提出以人大或政协制度改革为突破口"但是人大和政协的问题是二者在整个权力系统中发挥作用还不充分，人大自主化水平不高，其权力力量不足"而政协本身不是国家权力机关，只是统一战线组织，因此二者都不宜做突破口"4.基层群众自治"有的学者提出以基层群众自治为突破口"理由是新民主主义革命时期我们是农村包围城市，改革开放时期是农村改革带动城市改革"但问题是村委会和居委会都属于基层群众性自治组织，并不是一级政府，基层群众自治的成就根本无法带动庞大的政治体制改革的突破性发展"。

(二)突破口选择的基本原则

中国政治体制改革突破口的选择必须要坚持几个基本原则:1.实质性"突破口的选择必须能够切中政治体制改革权力结构的命脉，解决权力过分集中的问题，从而起到牵一发而动全身的功效"如果只从浅层的表象切人，像政府机构改革虽然阻力比较小，容易推进，但是也难以带动后续的改革"2.低风险"突破口的选择必须是低风险的"上世纪九十年代以后我们不再提党政分开，而是反复强调积极稳妥地推进政治体制改革就是这个道理"3.统一性"十六大以后，中央反复强调发展社会主义民主政治要/坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一0"实际上表明了中央对于政改的认识更加理性，这也为政改突破口的选择提供了根本的方法"从国情出发，发展党内民主应该是政治体制改革的最佳突破口"发展党内民主用于解决第二个权力轨道之间的关系，切中了权力结构的命脉，具有实质性;发展党内民主暂不触动国家和社会，风险比较小;发展党内民主可以以党内民主带动人民民主，实现党的领导、人民当家作主与依法治国的统一"十七大明确提出:/要以扩大党内民主带动人民民主0，实际上也表明中央政府是把党内民主作为政治体制改革的突破口"。

三、以发展党内民主作为政改的突破口

(一)积极发展党内民主

这主要是要理顺党的第二个权力轨道的关系"通过坚持和完善党的领导制度，实现党的科学执政、民主执政和依法执政"十七届四中全会再次重申:/党内民主是党的生命0，并对发展党内民主做了具体部署，主要内容如下:1.保障党员民主权利"发展党内民主，要/以保障党员民主权利为根本0"十六大以来，党中央不断加强党内民主制度建设，如党务公开制度、党内事务听证制度、党内选举制度、党内监督十项制度等，以切实保障党员的知情权、参与权、选举权和监督权"比如说四川雅安推行县级党代表直选、江苏省的县乡党代表监督机制等都切实保障了党员的基本权利"2.完善党代会制度"党代会是同级党组织中的最高权力机关，但现行的党代会5年才召开一次的制度规定，使得党代表难以有效的发挥作用"因此完善党代会制度就要通过完善党代表联系党员群众制度、服务群众制度、完善党代表提案制度等，充分发挥党代表的作用"还有就是要进行党代会常任制的试点，这包括党代会年会制、党代表任期制、设立党代会常设机关三方面"十七大明确指出，/完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制0"十七大以后，中央继续扩大对党代会常任制的试点"现在全国有100多个县市都在进行党代会常任制的试点，确保党代会成为党的最高权力机构"3.完善党内决策机制"这主要是理顺党代会、全委会与常委会三者的权力关系以及各级委员会内部权力的关系"权力从谁产生就对谁负责，受谁监督"所以党代会的权力要大于全委会、全委会要大于常委会"但是我们的日常生活中经常看到的是权力倒置的这样一种情况"因此党章第十条明确规定全委会向同级党代会负责并报告工作"那么在党代会5年召开一次，不能有效行使最高权力的情况下，就要发挥全委会对重大问题的决策作用，常委会要就选人用人情况、党风廉政建设等情况定期向全委会报告工作"如2003年十六届三中全会上总书记就代表中央政治局向中央全会作报告接受全委会监督"而从各级党委会内部来看，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项"并且地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部时要采用票决制，不能是一把手说了算"4.健全党内监督机制"对于党内监督，还是权力从谁产生就对谁负责，受谁监督"因此首先是理顺党代会全委会与常委会的关系"其次就是纪委垂直化管理的问题"根据党章，党代会在产生全委会的同时也产生了纪检委，但是党章四十三条明确规定，纪委要受地方党委以及上级纪委的双重领导，这就限制了纪检委对同级党委的监督"那么从2003年以来，中央做了一系列的部署来解决这个问题"主要有四方面:第一，中纪委和中组部从2003年开始建立和完善了巡视制度，派出巡视组直接监督党政一把手"第二，2004年开始中央与地方纪委对派驻机构实行统一管理，直接领导"第三，2006年，中央直接提名和任命某些省的省级纪委书记，打破了由地方党委提名本地纪委书记的惯例"第四，进行纪委垂直管理的试点"现在全国只有两地纪委是实行垂直化管理的试点，河北随州和浙江永庆的纪检委都不再受同级党委的领导，只受上级纪委领导，可以说对权力进行了有效地监督和制约"通过发展党内民主会使权力过分集中的现象得到很大程度的扭转，使我们的政治体制更加焕发出勃勃生机"但发展党内民主不是目的，正如十七大所说，要以党内民主带动人民民主"。

(二)以党内民主带动人民民主

党内民主带动人民民主主要涉及二个方面:一是党通过民主的程序带动人民民主"比如说党代会与人代会是什么样的关系，是不是党代会形成的决议直接通过人代会克隆成法律就行了"实际上党代会的决议在形成之前就要在全社会进行充分的调研与咨询，在此基础上才能形成党内的决策"然后把党内决策通过法定程序上升为国家意志"像2004年修改宪法的立法建议就是按照这个程序进行的，受到了社会各界的欢迎，原因就在于此"二是把党内民主的好经验推广到人民民主中"在2000年左右很多地方推行一种违宪改革，如说乡镇长直选的问题，因为按照宪法乡镇长应该由乡镇人代会产生，乡镇长直选是违反宪法的"那现在基层党组织选举中的公推直选、双推一选等可以说为基层人民民主提供了示范作用"/公推直选0、/双推一选0，实际上都是将基层党组织选举分为两个阶段:预选阶段和正式选举阶段，因此被称为两票制"在预选阶段主要是由广大非党员群众投票产生候选人，候选人确定后再由党员投票，确定最终当选人"现在四川省的洪雅县已经百分之百实现了乡镇党委书记的两票制选举，其他省份的很多地方也都在进行乡镇党委书记公推直选的试点"可以说，党内基层民主的发展为人民民主提供了很好的示范作用"。

(三)依法保障党内民主与人民民主

党章总纲规定:/党必须在宪法和法律的范围内活动0"因此必须用法治来保障党内民主与人民民主的顺利进行"像时期那种/大鸣、大放、大字报、大辩论0的无序民主，以及没有法律保障的民主只会导致党和国家的严重灾难"而最近几年有的学者重提/违宪改革0或者有的地方实行/运动式0的改革，实际上很不可取，是以典型的/人治0来否定依法治国的现有成果"2004年全国人大常委会首次启动违宪审查机制，可以说是依法治国的最好诊释"因此，只有将党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一起来，政治体制改革才能实现新的突破"总而言之，要明确政治体制改革的内涵是政治体制改革的基础;政治体制改革不是政治制度改革;而选好政治体制改革的突破口是关键;要以中央的三个统一为基本方法;以党内民主为突破口带动人民民主;这是中央这几年对政治体制改革的重大决策与部署"我们期待政治体制改革有重大的发展和进步"。

本文作者：靳冬玲工作单位：运城市委党校