失地农民保障制度的理念探讨

摘要城市化进程的加快使得失地农民数量急剧增加，失地农民保障制度成为实现失地农民生存权和发展权的关键。基于可持续生计视角，对失地农民保障制度的内涵、原则、理念进行重新认识，并构建关注长远生计的失地农民保障制度。

关键词失地农民；保障制度；可持续生计

前言

改革开放以来，我国进入了迅速发展的时期，GDP总值和人均GDP都在平稳增长，我国的经济、社会、文化事业得到了全面的发展。然而，我国的发展属于后发现代化，在凸显后发优势的同时，后发劣势也带来了许多问题，失地农民问题就是其中的一种。根据《全国土地利用总体规划纲要》，2000年～2030年我国将占用耕地超过5，450万亩，这意味着到2030年我国失地农民规模达1.1亿人。[1]失地农民问题成为我国城市化进程中令社会各界都十分关注的一个新问题，[2]对该问题研究的文献可谓汗牛充栋。仅1999年～2008年在CNKI数据库中输入“失地农民”可以检索到4，829篇文章。[3]由于该问题研究的时效性甚强，笔者挑选2006年以来的文献进行研究，归纳出以下的研究热点：失地农民社会保障研究，失地农民就业研究，失地农民补偿安置研究，失地农民权益研究，失地农民市民化研究，失地农民社会适应性研究等。通过对这些研究热点的进一步剖析，发现在2006年～2010年间，学界从经济学、政治学、社会学、管理学、心理学、伦理学等角度对失地农民问题展开了大量的研究，学者研究所取得的成就可归纳为以下几点：一是充分认识到失地农民问题的重要性；二是多视角研究失地农民问题，拓展了研究的视野；三是在研究方法上社会统计学方法的应用、计量分析方法也被逐步引入。然而，这些研究也存在一些不容忽视的问题。首先，从研究方法和研究思路来看，多采用“实证研究”方法，文章常从宏观角度以“现状—问题—原因—对策”分析出现，缺乏对具体而详尽的微观和中观问题进行深入探讨；其次，从研究的理论基础上看，尽管学界的出发点是从不同学科背景展开的，但许多研究理论基础薄弱。如设计失地农民社会保障制度时，有关失地农民保障的理念、原则、目标等问题没有弄清楚，因而所提出的对策和建议值得商榷①。基于此，本文从“可持续生计”的视角出发，阐述了失地农民保障制度的内涵、理念、原则及其框架，为失地农民问题的研究提供理论指导。

一、可持续生计

从可持续生计的内涵出发，结合我国现行对失地农民补偿的现状，发现我国失地农民保障制度与失地农民“可持续生计”的矛盾，这些矛盾影响失地农民的发展。

1.可持续生计、失地农民可持续生计的内涵

“可持续生计”的概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。到1995年，《哥本哈根宣言》中对可持续生计作了如下描述，即“使所有男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠稳定的生计”[4]这个概念强调了可持续生计对于消除贫困的重要意义。Scoones对可持续生计的概念阐述是这样的“某一个生计由生活所需要的能力、有形和无形资产以及活动组成。如果能够应付压力和冲击进而恢复，并且在不过度消耗其自然资源基础的同时维持或改善其能力和资产，那么该生计具有持续性。”[5]我国学者赵曼指出可持续生计是指个人或家庭所拥有和获得的、能用于谋生和改善长远生活状况的资产、能力和有收入活动的集合。[6]

依据学界对可持续生计的描述，结合失地农民保障的现状，可以概括出失地农民可持续生计的特点，这些特点包括：第一，失地农民可持续生计资源的提供主体包括：政府、社会以及失地农民个人。失地农民获得的资金补偿来源于开发商以及政府，失地农民所拥有的各种能力部分来自于社会，部分来自于自身的学习，同时，社会对失地农民的支持也是不可量化的生计资源。第二，失地农民可持续生计的目标是通过政府、社会以及个人的资源实现持续的、长远的生存。第三，失地农民可持续生计应该着眼于改善其目前生活水平的长远观点。基于上述分析可以给出失地农民可持续生计的概念，即由政府和社会向失地农民提供资源，失地农民通过这些资源和所拥有的能力实现可改善生活水平的长远的、持续的发展的状态。

2.我国失地农民保障与失地农民可持续生计的矛盾

对比我国对失地农民补偿时所提供的保障与上述失地农民可持续生计的内涵，发现失地农民保障与失地农民“可持续生计”之间存在许多矛盾，包括短期安置与长期生计的矛盾、安置模式单一与多种生计资源的矛盾。以下对这些矛盾进行分析。

（1）“短期”安置与长期生计的矛盾。在征地过程中，开发商、政府和农民的利益点存在差别。对开发商而言，基于企业盈利性的动机，能够尽快达成征地协议，以最小的成本获得土地的开发权是其关注的焦点。在这种理念支配下，农民长期生计权被开发商所忽视。对政府而言，保障失地农民生存权是其不可推卸的责任，同时，因土地开发而发展区域经济也是其关注点之一。对农民而言，失去土地即是失去保障权，可持续生计是农民在失去土地后关注的重点。然而，因开发商、政府和农民在土地征用制度制定的博弈过程中，相互之间的力量差别悬殊，对失地农民的补偿安置常常没有关注失地农民长期生计。因此，实践操作中征地方过分关注“短期”安置与失地农民对长期生计的呵求之间形成矛盾。

（2）安置模式单一与多种生计资源的矛盾。征地单位的“短视”引发补偿中的诸多问题，安置模式单一是其中一个需要学界关注的问题，郭正涛的研究发现失地农民经济性补偿过多，就业补偿、安置补偿考虑过少。[7]而根据失地农民可持续生计的内涵，失地农民可持续生计需要多种生计资源的供给，这就造成实践中安置模式单一和理论上多种生计资源促进发展的矛盾。

这些矛盾的存在，使得我国对失地农民进行补偿时所构建的保障制度缺乏长远利益考虑，使得部分农民因失地而致贫，因失地而失去权益。[8]为了促进失地农民问题的有效解决，推动社会和谐发展，笔者从可持续生计的理念出发，对于失地农民保障制度的内涵、原则、理念进行重新认识，并构建关注长远生计的失地农民保障制度。

失地农民保障制度的内涵包括：失地农民保障的供给主体、需求主体和保障项目，如图1所示，以下对此进行详细分析。

1.供给主体：由谁提供保障

失地农民保障的供给主体包括政府和土地开发商。一方面，政府是失地农民保障的供给主体之一。从政治权利角度来讲，国家是对社会进行管理的最高权力机关，政府是具体执行国家权力的行政机构，对社会成员的基本生活实施保障是国家和政府不可推卸的职责。[9]失地农民享受基本保障是法律赋予的权利。从经济利益角度来讲，土地征用过程中，国家从土地使用权的出让获得巨大利润，有能力为失地农民提供保障。[10]另一方面，土地开发商是失地农民保障的另一个供给主体。土地开发在给开发商带来正外部性的同时，也给农民带来了极大的负外部性。土地开发商在开发土地获取利润的过程中，侵害了农民的一部分利益，为此应该做出补偿，因而土地开发商应该为失地农民提供保障。

2.需求主体：向谁提供保障

需求主体就是回答向谁提供保障的问题。在失地农民保障制度中，其保障对象是由于城市化而失去土地的农民。在城市化进程中，一部分农民失去土地，其生活、生产活动受到影响，面临的风险增加。而每一个失地农民，出于健康和幸福的需要，有权得到来自社会和政府的保障，以实现其生存和发展。

3.保障项目

从失地农民保障项目的维度上讲，失地农民保障制度可以分为保障生存权的保障制度和保障发展权的保障制度两个层次，两个层次具有不同的功能。首先，保障生存权的保障制度主要是为失地农民提供基本生活保障，主要体现在失地农民社会保障上，由政府部门提供。当前，理论界对失地农民社会保障制度提供了不同的构建思路，笔者认为首先对失地农民进行分类，完全失去土地并且已经成为市民的纳入城镇社会保障体系；不完全失去土地并且还以农民身份存在的纳入农村社会保障体系。其次，保障发展权的保障制度处于补充地位，由地方政府和土地开发商共同提供保障，其保障项目的设计主要围绕就业而展开。具体而言包括以下内容。一方面，由政府部门提供就业培训、就业指导、就业咨询等就业保障方式；另一方面，土地开发商可以雇佣一部分失地农民为其工作，缓解失地农民就业危机。

失地农民保障制度的供给主体、需求主体和保障项目之间密切相关。供给主体是保障项目的设计者和实施者，需求主体是保障项目的受益人。三者紧密联系，当需求主体的需求发生变化时，保障项目需要随之发生变化，进行完善，而完善的工作需要由供给主体进行。当供给主体提供的保障项目满足需求主体的利益需求时，失地农民保障制度会得以有效发展。当供给主体提供的保障项目不能满足需求主体的利益需求时，失地农民保障制度会出现问题。因此，一个合理的失地农民保障制度，需要从这三个方面出发进行构建。

三、失地农民保障制度的理念

国外解决失地农民问题的经验③以及从政治学角度对失地农民权益的研究④可以为失地农民保障制度提供公平、共享的价值理念。

首先，失地农民保障制度应该遵循公平的价值理念。失地农民保障制度的公平是指平等的对待每一个失地农民并满足其生存和发展的需要，即该制度的运行不受受益人地域、性别的影响。和社会保障制度的公平理念相类似，失地农民的保障权是基于社会契约、国家责任和公民基本生活保障需求的一项基本人权，消除不同社会阶层或者群体之间的差异是实现其基本人权的根本要求，[11]因而失地农民保障制度不应有制度歧视、保障水平歧视等问题。

其次，共享也是失地农民保障制度的理念。失地农民保障制度的共享理念是指在社会经济快速发展的条件下，失地农民应共享社会经济发展成果。在开发土地的过程中，被征地地区未来的土地收益和征地前相比大大增加，因此土地级差地租以及土地市场价格应该在失地农民补偿安置中得以体现，只有这样，才不会使开发商在开发土地受益的同时使失地农民受损，失地农民有权利共享土地开发所带来的成果。

总之，在构建失地农民保障制度时，依据公平、共享的价值理念为失地农民建立保障制度可有效解决失地农民问题，同时也会促进社会的和谐发展。

四、失地农民保障制度的原则

对大量的失地农民研究文献以及可持续生计理念的分析可以归纳出失地农民保障制度的原则，这些原则包括：可持续生计原则，兼顾公平和效率原则，兼顾失地农民生存权和发展权原则，促进失地农民全面发展原则。

第一，可持续生计原则。正如本文第一部分对可持续生计的探讨，可持续生计要着眼于将来、要改善失地农民的生活、要创造失地农民长期生存和发展的环境、要提供失地农民生存和发展的生活资料和生产资料。农民一旦失去赖以生存的土地资源后，政府或者开发商要给农民提供替代土地资源的资料，使农民能够有所依靠，并且，这种生活资料和生产资料要具备上述可持续生计的特点。同时，在提供生活和生产资料时，要考虑到失地农民的文化水平和其所掌握的技能，即考虑到失地农民本身的特点。

第二，失地农民保障制度必须兼顾公平和效率的原则。此处的公平就是要为每个符合条件的失地农民建立保障制度，不能因为其性别、年龄、籍贯、民族而将其排除在保障制度之外；效率则是指在保证失地农民基本生活的同时，又不会影响他们工作的积极性。我们要编织一个没有“漏洞”的失地农民保障制度，并且，该制度所提供的水平要符合“适度性”原则，原因有二，一方面，假如我们提供的保障水平过高，就会使失地农民“自愿失业”，这将影响社会生产活动，最终使得社会生产无效率；另一方面，假如我们提供的保障水平过低，许多失地农民得不到基本生活资料，则会因失地而失去保障权，这是失地农民保障制度的无效率。

第三，失地农民保障制度在满足失地农民生存权的同时还应兼顾到失地农民的发展权，尤其注重失地农民发展权。生存权的满足是一种基本的权利实现，发展权符合“可持续生计”的理念，要求我们不但要考虑到现在，还要考虑到将来；不但要给失地农民“授之于鱼”，更要给失地农民“授之于渔”。由此原则出发，失地农民保障制度不但要使失地农民能够生存，而且要让失地农民得以发展。只有站在这样一个角度，我们所构建的失地农民保障制度才是有效的。

第四，失地农民保障制度的构建应着眼于促进失地农民的全面发展。失地农民的发展主要包括物质层次的丰裕和精神层面的提升，从物质层面来讲，稳定的家庭收入、良性的生活状态是其体现。在精神层面，文化水平的提升、市民化身份的适应、心理健康是良性的失地农民保障制度的体现。同时，也只有从这两方面出发，失地农民才能实现“可持续生计”，失地农民弱势的现状才能得以改善。

五、失地农民保障制度的框架

依据上文对失地农民保障的内涵、理念、原则的探讨，失地农民保障制度应包括：失地农民生存保障和失地农民发展保障（如图2所示）。其中，失地农民生存保障是基于保障失地农民生存权所建立，失地农民发展保障是实现失地农民发展权的体现。在市场经济条件下，农民失去土地之后，其就失去了生存和发展的资本。[12]因此对失地农民提供一种既能满足生存又能促进发展的制度安排是必须的。基于此，构建包括最低生存保障和基本发展保障的失地农民“双层次保障体系”是一种必然选择。[13]在此，笔者定义满足最低生存保障的制度是失地农民生存保障；满足基本发展保障的制度是失地农民发展保障。

失地农民保障制度失地农民生存保障：核心是失地农民社会保障失地农民发展保障：核心是失地农民就业保障

总结

城市化推进了区域经济的发展，但也使许多农民失去土地。农民失去土地后，其生存和发展问题令人堪忧。政府为妥善解决失地农民问题，建立了失地农民保障制度，该制度是保障失地农民权益的制度安排，是实现失地农民可持续生计的重要途径之一。然而，在现实操作中该制度存在很多问题。通过研究发现我国失地农民保障制度和失地农民可持续生计之间存在矛盾，这些矛盾包括短期安置与长期生计的矛盾、安置模式单一与多种生计资源的矛盾。这些矛盾影响到失地农民的长远发展。基于此，本文在“可持续生计”视角下对失地农民保障制度的内涵、原则、理念进行重新认识，在此基础上，根据我国现行失地农民保障制度的安排构建科学的失地农民保障制度，这个制度由失地农民生存保障制度和失地农民发展保障制度组成，失地农民生存保障制度保障失地农民的基本生活，失地农民发展保障为失地农民提供满足失地农民实现发展权利的保障，通过这两种制度的合理安排，可以为失地农民培养就业、生存、适应社会的能力，最终促进失地农民实现可持续生计。

[注释]

①本处内容参考本人所写的关于失地农民研究综述一文。本文是在文献综述基础之上的深入研究。

②本处所构建的三要素模型是受席恒教授的“社会养老保险理想模式的三个元素”的启发下所做。

③马晓磊在《城市化背景下失地农民的社会保障问题研究》一文中指出美国、英国、日本等国家征用农民的土地一般都是按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较为满意的补偿(土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部补偿费用)，而且还会将失地农民纳入社会保障体系(其内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障)，为他们提供就业与培训的机会，同时为失地农民提供法律援助等。

④在失地农民权益研究方面，失地农民有权利得到公平的国民待遇，有资格享受到社会经济发展的成果，有必要保障其生存和发展的权利。

⑤关于这一点，笔者有两点认识，其一，我国的社会保障制度依人群而建立，造成不同人群不同制度安排的现状，从而引发不同制度不同保障水平，收入差距被人为拉大。其二，不同人群、不同制度安排的碎片化现象严重影响了我国社会保障制度的发展，成为我国社会保障制度改革的一大阻碍。基于此，笔者认为失地农民社会保障制度可在现行框架下运行。

参考文献

[1]邓大才.现代“公地悲剧”的经济学解释[

EB/OL].www.Zgxcfx..com/Article-Show.asp?ArticleID=13731.2008-11-29

[2]戴中亮.城市化与失地农民[城市问题，2010（1）:96-101.

[3]易国锋.城市化进程中失地农民问题研究述评[改革与战略，2009（7）.

[4]韩志新.可持续生计视角下的失地农民创业研究[D].天津大学博士学位论文，2009.

[5]纳列什辛格，乔纳森吉尔曼.可生计可持续[北京:国际社会科学杂志（中文版）第17卷第4期，2000（11）:123-124.

[6]赵曼，张广科.失地农民可持续生计及其制度需求[财政研究，2009（8）:36-38.

[7]郭正涛，等.博弈论视角下的耕地保护制度与失地农民补偿体系研究[税务与经济，2010（2）:57-62.

[8]曹志海.我国城市化进程中失地农民权益保障问题研究[中国行政管理，2007（3）:17-19.

[9]许琳.社会保障学[.北京：清华大学出版社，北京交通大学出版社，2005:5.

[10]廖小军.中国失地农民研究[.北京：社会科学文献出版社，2005:299-308.

[11]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案北京:人民出版社，2008:18.

12]崔炳玮.失地农民社会保障制度变革研究——基于“土地功能观”演变的分析[农村经济，2007（9）:66-68.

[13]杜伟，黄善明.失地农民权益保障的经济学研究[.北京:科学出版社，2009.