后危机时代银行业竞争对策思索

一、对银行业竞争政策的误解

银行是特殊的，Dewatripont&Tirole（1994），Goodhartetal.（1989），Herring&Litan（1995）列举了银行受到特殊管制的3个原因。第一，银行业不稳定。大量的文献分析了银行个体的脆弱性及其系统脆弱性。Diamond&Dybvig（1983），Chari&Jagannathan（1988），Allen&Gale（2000）模型化了银行的脆弱性，认为银行的脆弱性是因为其风险容易传染，主要有3个原因：（1）低的资本对资产比率；（2）低的现金对资产比率；（3）高的需求债务和短期债务对总债务比率（资产和负债的期限错配）。银行之所以受到特殊管制，主要是由于它们的资产负债期限错配：一方面，银行的资产是不流动的，贷款受致于合同，不能轻易收回，并且由于它们价值的不确定性使得银行很难再销售；另一方面，银行的负债却是流动的和可诉求的，存款者能取回他们的存款。Aharony&Swary（1983），Dockingetal.（1997），Slovinetal.（1999）实证分析了银行危机的传染性。传染性来源于它们提供的服务。银行提供的服务质量差异对使用者来说很难区分。这种不可区分性使得一家银行的失败导致存款者从另一家银行撤出存款。第二，严重的信息不对称。作为信息不对称的结果，银行业的消费者保护和商业行为规则比其他产业更为重要（Allen&Santomero，2001）。第三，金融在经济中的核心地位使得政府干预银行业以寻求更宽泛的社会目标。一个例子是信贷配给给某些政府偏爱的部门（Bertrandetal.，2006）。上述认识导致了人们对银行业竞争政策的误解，主要有以下三种：（1）银行业竞争越强，银行越不稳定；（2）中国银行业只存在行政性垄断，不存在经济性垄断，因此反垄断在中国没意义；（3）银行垄断即是由一家银行在相关市场上控制着很大的市场份额（如35%），因此银行反垄断就是控制一家银行占有过大的市场份额。就第一种误解而言，长久以来，金融监管部门坚信竞争与稳定之间存在着此消彼涨的关系，过度竞争会导致银行破产、恐慌等后果。不少国家早期都将金融业作为反垄断适用除外情形，美国直到1963年才真正实施反垄断，而欧洲则到1981年才有真正的反垄断，原因在于人们认为过多的竞争有“后危机”时代中国银行业的竞争政策（湖北经济学院，湖北武汉430205）损金融业的稳定。“特许权价值”假说为这一观点提供了理论基础。这一假说认为：竞争弱化了金融机构的“特许权价值”，增强了金融机构过度冒险的动机。但实证研究的结果并不支持这一假说，越来越多的研究表明：竞争与稳定并不存在此消彼涨的关系，适度竞争有助于金融业的稳定和一国生产率的提高。因此，各国重新开始加强对金融业的卡特尔、并购和滥用市场支配力行为的管制。就第二种误解而言，需要说明两点：第一，如果前提假设成立，即中国银行业只存在行政性垄断，不存在经济性垄断，我们更应反垄断，因为从一定意义上讲，行政性垄断比经济性垄断对社会危害更大，它是没有任何效率可言的，不能对行政性垄断听之任之；第二，虽然目前中国仍存在行政性垄断，但随着中国国有商业银行股份制改革的推进、外资银行的进入以及其他股份制商业银行的蓬勃发展，原有的由四大国有商业银行垄断全国金融市场的格局已经被打破，新的银行业竞争格局正在形成，因此完全存在经济性垄断的可能。所以不管是行政性垄断还是经济性垄断，都有必要反对，只是运用的方法不同而已。第三种误解来源于对反垄断的无知。反垄断针对的并非是垄断结构，它反对的主要是并购银行可能实施的单边（或集体）支配性市场力，垄断结构更可能实施单边（或集体）支配性市场力，但这两者不能划等号。银行市场结构虽然表现为垄断，但如果市场进入和退出很容易，而且存在很强的潜在竞争者，消费者的转换成本很低，那么即使在这一垄断结构下，垄断银行也很难实施市场力，不需要反垄断。

二、“后危机”时代中国加强银行业竞争政策的必要性

（一）国际趋势

传统上，银行业作为一个高度管制产业，与竞争政策隔离。但由于市场经济信奉竞争，竞争政策已成为银行业监督和管制的主要支柱②。在主要发达国家，金融部门的竞争政策实施越来越标准化。美国是第一个实施反垄断法的国家，也是最早在金融业实施反垄断的国家，1963年最高法院做出决定：金融部门同样适用反垄断法。此后，100多个国家实施了禁止反竞争行为的法律③。随着金融活动的日益自由化和全球化，很多国家正选择在银行业实施竞争政策。尽管发展中国家缺少银行业竞争政策的经历，尽管对银行业的完全竞争模式是否为最优模式持怀疑态度，在目前全球经济安排下，发展中国家建立正式的竞争政策是重要的④。这主要是因为发展中国家的银行业在最近20年中出现的巨大结构变化导致私有化和放松管制。另一个重要原因是大规模的跨国间银行并购。大的跨国并购带有明显的增强市场力的效果和潜在的滥用支配力问题。当跨国银行并购本国银行时，发展中国家直接受跨国银行并购的垄断力影响，也受发达国家内部的并购间接影响。发展中国家由于不完善的法律制度框架、信息、操控价格的证据等，不能有效地约束跨国银行的垄断行为。对发展中国家而言，加强银行业竞争政策建设更为必要，这样的政策至少能约束国内大银行的反竞争行为、限制跨国大银行垄断力的滥用和促进发展。

（二）应对危机的需要

2008年金融危机表明，危机监管需要更全面的审慎方法，既对单个的机构，也对整个宏观经济，以解决系统性风险问题。金融危机也表明，需要加强市场纪律，解决关键的信息差距，鼓励更多健全的法人治理和风险管理体系。金融业危机还表明，只有建立健全金融竞争政策才能调整和适应市场的发展。“后危机”时代，各国都将加强金融系统的竞争政策建设作为应对危机的对策。美国联邦贸易委员会委员RichardWegener（2009）认为将反垄断实施视为解决危机的办法是更可取的。欧盟应对此次金融危机，采取了大规模的金融救助行动，竞争政策发挥了重要作用，成员国的援助计划需经欧委会负责竞争政策的主管部门———竞争总司审查并经欧委会竞争委员批准后方可实施。竞争总司成立了20多个工作组，负责处理成员国的救助计划。目前已有英国、法国、爱尔兰、丹麦、德国、葡萄牙、瑞典、意大利等多个成员国的救助计划获得批准。为降低国家援助对相关市场的竞争者、其他行业以及其他成员国的竞争扭曲，欧盟在金融业救助行动中主要强调了以下竞争政策：（1）客观标准和非歧视原则。成员国境内所有的金融机构以及在成员国有重大经营活动的机构都应包括在债务担保计划内。对金融机构的注资也应遵循类似的原则。（2）国家援助措施的临时性和有限性。国家援助是在欧盟金融市场功能受到破坏的特殊情况下实施的，属临时性的紧急措施。债务担保、注资规模等应限制在最小范围，如债务担保以小额存款为主。（3）制订相应的保障措施。包括：成员国的担保和注资计划需经欧盟批准；成员国每6个月对担保计划进行一次审议并将结果报欧委会；约束金融机构的行为，包括限制银行在广告中提及受到国家担保，禁止利用国家资金进行商业扩张、股权买卖以及为管理层安排新的股票期权等。欧盟还对成员国进行金融机构强制清算、本国中央银行资金及其他资金介入时应掌握的原则做出了规定。正如欧盟委员会负责竞争事务的委员NeelieKroes（2008）指出的：“竞争政策是解决危机的措施，而不是问题”⑤。美国同样意识到金融机构掠夺性借贷对此次金融危机的影响，因此国会于2007年11月15日通过了《抵押改革和反掠夺信贷法案》，确定以美联储为主导的金融监管当局对不公平信贷行为的查处职责。危机爆发后，格林斯潘2008年10月在国会上承认对市场及经济个体理性观念的错误，强调政府加强金融管制是必需的和正确的。美联储主席伯南克2009年4月17日在美联储第六届社区公共事务研究会议上讲话认为，最大程度地保护消费者利益已成为当前金融监管部门面临的重要挑战。

（三）规范中国银行业市场竞争秩序的需要

我国银行业的竞争已经出现区别于过去以国家垄断形式为主要特征的新型垄断行为，这些垄断行为给金融市场和消费者所带来的巨大危害不能不引起我们的重视。具体表现在：

（1）相互串通收费，形成价格联盟。以银行卡跨行收费事件为例，从2006年6月1日开始，两项与银行业务相关的收费政策正式付诸实施。一项是由交通银行率先宣布、四大银行相继跟进收取的跨行查询费用；另一项是由农行和建行宣布的提价信息———从6月1日凌晨起，农行和建行借记卡在ATM的同城跨行取款手续费从每笔2元上调到每笔4元，准贷记卡的同城跨行取款手续费也同时上调到每笔4元⑥。但几乎与此同时，包括新华社在内的多家媒体对这一收费提出了“究竟是国际惯例还是垄断行为”的质疑。透视该收费标准的制定过程，可以发现，银行卡跨行收费实际上是中国银联与大银行协议一致的结果，其事先并未征得广大客户的同意，而属于此类收费的还有小额账户管理费、借记卡年费、跨行取款费等。应该说，价格竞争本身是市场竞争的基本方式，而价格联盟反垄断法本身是一种违反的卡特尔类型。

（2）滥用市场支配地位，损害小企业和消费者利益。在中国，小公司在银行开户难的问题十分突出。一般来说，小公司注册登记后，商业银行对小公司开户往往设置资本金、存款余额等限制，即开立企业基本存款账户的最低标准是50万元或100万元，并保证在账户中维持3万元到50万元不等的存款余额。难怪有人评论说，商业银行通过提高开户门槛的作法，将小公司拒之门外，这直接促成了为小公司办理开户手续一条龙服务的中介公司的火爆⑦。然而，商业银行设置开户门槛并不符合有关规定，属于歧视政策⑧。2008年9月12日，联合早报报道：明明银行账户上还有11余万元，却被告知没有缴纳账户管理费不能取款，重庆某企业以拒绝交易、强制收费等理由状告重庆分行违反“反垄断法”。据悉，这是《反垄断法》颁布以来，国内银行遭遇的反垄断第一案。应该看到，拒绝交易只是当前我国一些银行滥用市场支配地位的一种表现，捆绑式搭售、强制交易、价格歧视等其他行为也不同程度地存在着。即使市场主体拥有的不是市场支配地位，而是相对经济优势地位，这种经济优势仍然有可能被滥用，而传统的民商法在交易自由与自愿精神的指导下很难对这种滥用行为进行规制[1]。

（3）行政权力限制市场竞争。行政性垄断是一种制度性的、具有取消竞争功能的垄断情形，在中国不仅种类多、范围广，而且危害大[2]。以房贷强制保险为例，一些商业银行依据中国人民银行于1998年5月9日颁布实施的《个人住房贷款管理办法》，在其本行个人住房贷款管理办法中做出规定：消费者要获得所需购房贷款，必须对整个房屋（按房款算）进行全额保险，并将保单交给银行。2005年2月22日，浙江省消费者协会、浙江省律师协会、浙江大学法学院联合向央行发出建议书并抄送银监会，要求重新审查中国人民银行《个人住房贷款管理办法》中有关不适当的内容，提出无论从合法性还是必要性角度，作为部门规章的《办法》都不应将购买房贷险作为办理房地产抵押贷款的强制性条件⑨。尽管中国人民银行于同年4月4日进行了复函，并表示对该问题非常关注，但至今仍未与银监会对该办法进行修改。我们认为，该办法的规定直接限制了房贷市场和保险市场的公平竞争和自由竞争，已然构成了行政垄断行为。上述垄断行为的存在直接损害了广大消费者的利益，限制了市场竞争，使金融市场的供给严重不足，加剧了资金供应的紧张程度，为“地下金融”提供了机会，从而严重扰乱了金融秩序，影响了金融稳定⑩。事实表明，加强我国银行业的反垄断执法工作已经刻不容缓。

三、健全中国银行业竞争政策的建议

银行业的竞争政策按法律分类，可分为银行卡特尔、银行滥用市场支配力、银行并购等三方面的竞争政策。本文从经济学的需求与供给的视角进行分类，将银行业的竞争政策分为需求边的竞争政策和供给边的竞争政策。

（一）需求边的竞争政策

银行业需求边的竞争政策主要包括消费者保护政策和降低消费者转换成本的政策。

1.金融业的消费者保护政策

美国金融危机后，各国相继加强了对消费者利益的保护。2009年10月22日，美国国会众议院金融服务委员会正式通过了成立消费者金融保护署的法案，欧盟在《金融部门行动计划2005~2010》中将消费者金融和零售金融上的竞争作为今后发展的重点，强调了消费者保护的重要性。在中国，银行等金融机构利用自身的或联合的强势地位，滥用市场支配地位，损害消费者利益的案件时常发生，因此加强对消费者的利益保护尤其重要。具体可从以下方面努力：

（1）从立法层面确立对金融消费者的保护。英国于2010年4月通过《金融服务法案2010》（Fi-nancialServiceAct2010），赋予金融服务局更为广泛的规则制定权，并要求其加强对金融机构的行为监管，以打击少数金融机构侵害消费者权利的行为。英国金融服务局下设消费者关系协调部，从事消费者保护工作，成立金融申诉专门服务机构处理消费者投诉；2010年4月，设置独立于金融服务局的消费者金融教育机构专司消费者教育工作；同时，成立代表金融消费者利益的独立机构金融服务消费者小组，对金融服务局进行监督并提出意见。2010年7月，美国颁布《多德-弗兰克华尔街改革和消费者金融保护法案》，成立独立运作的金融消费者保护局（CFPB），统一行使原分散在7家金融监管机构的消费者权益保护职责，作为金融消费者保护专门机构，从事公平借贷监督、金融教育、消费者咨询等工作。香港于2009年9月《建议加强消费者保障措施的咨询文件》（ConsultationPaperontheProposalstoEnhanceProtectionfortheInvest-ingPublic），提出在产品销售、中介人操守、售后冷静期和相关申诉制度安排等方面加强消费者保护的相关要求。因此，中国可以借鉴它们的做法，加快制订保护金融消费者权益的法律，成立专门的机构来保护消费者利益。

（2）加强金融教育。金融产品结构复杂，消费者难以理解其中蕴含的风险，因此必须进行金融教育。阿兰•格林斯潘指出：“当与上一代比较时，今天的金融高度复杂，40年前，人们只要会在本地的银行和储蓄机构会开立活期和储蓄账户就足够了。今天，消费者必须能区分大量的金融产品和服务，区分这些产品和服务的提供者。”輯訛輥经合组织（Organi-zationforEconomicCo-operationandDevelop-ment，OECD）在其的《有关金融消费者教育问题的若干建议》（RecommendationonPrinciplesandGoodPracticesforFinancialEducationandAware-ness）中，对成员国和非成员国的金融机构在金融消费者教育工作方面提出若干原则和具体建议。该原则强调金融教育应被纳入金融监管及政府管理框架，并成为机构监管及消费者保护的重要组成部分；同时指出金融教育不可替代金融监管，应由专业机构、学校教育等多方开展金融消费者教育活动，监管机构主要发挥原则指导、部门协调作用，而由教育者保护专门机构具体开展消费者教育活动。基于此，中国应推动健全存款人和金融消费者保护和公众教育服务综合体系，形成由监管部门、教育部门、宣传部门和社会各相关领域共同参与的工作机制，提升居民金融素质，增强针对金融风险的自我保护能力。

（3）建立健全存款保险制度。在危机中，许多国家强化了存款保险制度，如美国FDIC将存款保险限额从10万美元提高到25万美元，欧洲、亚洲等国家也提高保险限额甚至实行临时全额保险，有效增强了存款人信心，维护了金融体系稳定。FDIC通过实施早期纠正措施，采取“收购与承接、直接赔付”等多种处置方式有效化解了风险。《多德—弗兰克法案》授权FDIC作为银行、证券和保险业金融风险处置和清算平台，进一步发挥和完善存款保险制度在金融安全网中的作用。2009年6月，巴塞尔银行监管委员会与国际存款保险协会联合《有效存款保险核心原则》，鼓励各国建立存款保险制度。亚洲各国目前也正在推动存款保险制度的建立或者强化（见表1），而中国目前仍然没有相应的制度安排。在缺乏存款保险制度的情况下，中国存在依赖政府和国家信用的道德风险。面对日益复杂的国际和国内金融形势，应尽快建立功能完善、权责统一、运行有效的存款保险制度，在保护存款人利益、维护公众信心和金融稳定、完善市场化的金融机构退出机制等方面发挥积极作用。

（4）完善存款人和金融消费者投诉的处理机制和程序。要求银行业金融机构明确处理投诉的部门、职责及时效，优化资源配置，保证投诉处理的公开透明，并建立定期报告和检查回顾制度。组织行业协会建设存款人和金融消费者的再投诉处理机制。设置专门部门处理群众的来电来函、金融投诉，并公布投诉电话、通讯地址及网上在线投诉方式等事项，严肃处理辖区内的侵害消费者利益行为。将金融机构建立内部的投诉部成为一种强制性义务，建立健全金融业争议调解中心和金融巡视员制度。

2.降低银行业不合理的转换成本，促进银行机构之间的竞争

银行业的转换成本是银行市场力的重要来源，其中有些转换成本是合理的，如规模经济、产品差异化、品牌、声誉等导致的转换成本；有些转换成本是不合理的，如对跨行刷卡收费的规定、对使用支付和结算系统的限制、阻止顾客转换的捆绑销售等。降低银行业不合理的转换成本对限制或约束银行机构的市场力具有重要作用，其方法主要有两种：一是通过法律明文规定；二是通过金融标准化工作来消除。对于金融标准化工作，目前需要做的是健全信息登记，加快金融标准化建设步伐，完善信用信息共享机制。

（二）供给边的竞争政策

银行业供给边的竞争政策包括确保可竞争性市场的进入与退出规则和利率市场化改革。

1.确保可竞争性市场的进入与退出规则

（1）消除不当的规制性进入障碍，适度放开对外资银行的限制，鼓励民营资本以多种形式进入金融业。Bikker&Spierdijk（2009）对101国银行业竞争的分析表明，没有一个市场结构变量是影响竞争的显著因素，可竞争性指标和制度变量是明显影响竞争的指标，特别是反垄断政策改善了竞争环境。政策建议是：采取更多降低竞争壁垒的监管，废除外国投资的障碍，降低跨部门的限制。在中国，一方面民间资本无出路；另一方面，民营企业融资难，两者的交汇处就在于银行业的垄断导致金融配置失衡。缓解民营企业的融资难，解决一部分民间充裕资本的过剩，最好的办法就是找一个点，即银行允许民间经营，既有投放贷款的权利，也有吸纳资金的权利，才能有效缓解当前中国金融乃至实体经济面临风险的危机。打破银行垄断，实现民营入股、参股，甚至民间全资投资银行业，不失为解决中国金融问题的最好办法。我们看到，目前在这方面，政策有松动的迹象，如2005年2月25日，国务院了《鼓励支持和引导私人资本和其他非政府所有的资本发展的意见》，意见允许私人资本进入电子、电信、铁路、航空、石油、公用事业、金融业、社会服务和国防。只要法律没有明确禁止私人资本进入，私企就可进入，如果允许外国投资者进入，国内私企也允许进入。这方面的管制还应进一步放松。

（2）尽快建立健全市场化退出机制和风险处置体系。一是要建立健全银行业金融机构市场退出的法规体系；二是要选择适合我国国情的金融机构市场退出模式，选择行政接管、重组、并购、撤销、关闭清算等多种市场退出方式，以尽可能小的社会震动和处置成本、尽可能少的公共资源，最大限度地保王国红“：后危机”时代中国银行业的竞争政策护存款人、债权人和纳税人的利益；三是建立有效的风险预警和危机救助机制；四是建立市场退出问责制和事后评价制度。

2.利率市场化改革

2012年2月3日，《国际金融报》刊登一篇文章———遏制银行业暴利当推利率市场化。文章认为，2011年银行业成为最赚钱的行业，银行业的暴利从何而来？一是来自于巨额的息差（约为3%）。巨额息差的产生很大程度上源于当前的官定利率制度。另外一个重要来源是银行通过信托、理财等方式产生的利润。“这一块表外利润在很大程度上也是源于官定利率制度。表面上看，银行理财产品中，居民的收益率和银行的回报率都是市场化的，游离于官定利率之外，但实质上恰恰是因为人为压低了存款利率，大量信托和理财产品在物价上涨、居民存款负利率的背景下才得以低利率成功发行。银行只需付出略高于存款利率的收益率水平，就可以成功发行此类产品。与此同时，银行把钱高息贷给资金饥渴的企业”。当前非市场化利率带来的种种弊端日益凸显。一方面，居民存款负利率长期化，百姓财富在物价上涨中被侵蚀。部分投资者甚至选择民间借贷等理财方式，使得我国民间借贷等非正规金融的规模不断扩大，累积了一定的金融风险；另一方面，银行贷款利率和贷款中的隐形成本不断攀升，大大提高了企业的融资成本，恶化了实体经济的生存环境。因此，推行利率市场化势在必行。存贷款利率同步市场化，让银行之间进行充分竞争，息差水平自然会显著下降。同时，利率市场化也为中小企业融资难问题的解决带来希望。2012年1月12日，央行网站再度发表周小川行长《关于推进利率市场化改革的若干思考》的文章，文章认为，要进一步推进利率市场化改革，在“十二五”时期选择有硬约束的金融机构，让它们在竞争性市场中产生定价，在一定程度上把财务软约束机构排除在外。利率市场化问题在金融业“十一五规划”中就被列为重点攻关课题，如今再度被金融业“十二五规划”列为重点攻关课题。其难点在哪里？关键是利率市场化涉及金融业利益集团的利益。虽然改革阻力重重，但形势逼人，不容不改。建议如下：

（1）健全银行基础设施，积极推进和完善Shibor运行机制，更好地为银行产品的定价提供有效的基准利率。

（2）完善利率传导机制。着力发展债券市场，提升市场的容量和深度：进一步提高债券发行的市场化程度，丰富债券品种和期限结构；完善债券市场避险工具，发展金融衍生品市场；消除银行间债券市场和交易所债券市场的人为分割，提高市场流动性；丰富债券市场参与主体，打破目前投资者类型单一、同质化程度高的格局。

（3）加快综合配套改革。如强化银行成本约束机制，提高其风险定价水平，加快银行机构经营体制和盈利模式的转型，放开银行业的进入管制，加快存款保险制度的建立等。