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美国影子银行监管改革及启示

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摘要:美国影子银行体系具有较强的信用创造功能,高杠杆率使该体系蕴含巨大的风险。次贷危机的爆发暴露出美国影子银行监管体系过分相信市场力量,监管手段和措施失效,监管体制落后等不足。危机发生后,为了减少影子银行体系的风险,美国对系统重要性金融机构、信用评级机构、金融机构有序清算和破产、资产证券化等进行了监管改革,这些对我国加强影子银行体系的指导与监管有一定的启示。

关键词:美国;影子银行体系;次贷危机;监管

2007年美国次贷危机爆发给世界经济带来的影响至今还远未消散。对本轮危机的始作俑者———影子银行体系的监管是危机后国际社会面临的现实问题。从《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》的签署,到巴塞尔协议III,再到“金融稳定委员会”(FSB)推出的关于影子银行体系的几份正式文件,各国政府和国际社会对影子银行体系监管的认识已经从一种理论探讨转变为一种现实政策对象。近年来,我国影子银行由于各类中小民营企业等对融资的大量需求而快速发展。这一方面大大缓解了我国企业融资难的问题,繁荣了金融市场,促进了我国经济的发展。但另一方面,由于相应的规章制度和监管体系的不健全,影子银行的快速发展使得我国的信贷流动透明度越来越低,我国经济蕴含的系统性风险越来越大。如何认识影子银行体系的风险,采取怎样的政策措施加强对其的监管以降低金融风险,是当前我国亟需解决的问题。

一、美国影子银行体系的发展

2007年,保罗•麦考利首次提出了影子银行的定义,他认为影子银行是那些具有类似商业银行贷款功能,但游离于银行监管体系之外的金融机构[1]。此后,学者们虽然进行了大量研究,但对影子银行体系的具体定义与范围仍存在争议。大多数学者都认为,影子银行体系具有与传统银行体系类似的功能,如提供信用,转移风险等,但是影子银行体系的信贷中介过程比传统商业银行体系更复杂,也更趋专业化[2]。二十国集团(G20)的“金融稳定委员会”(FSB)认为,影子银行体系是指正规银行体系之外的信用中介实体和活动[3]。也有学者认为,影子银行体系代表着商品“证券化”,既没有柜员,也不需要在街头摆摊,这些业务并不在银行资产负债表内反映[4]。在具体运作中,影子银行以市场交易为基础,具有信息不透明,高杠杆,结构复杂,证券化程度高,表外性强,不受监管或监管少,创造金融衍生品并OTC批发交易,却远离中央银行流动性或公共部门信用保证等特点[5]。美国影子银行体系是伴随金融自由化、金融创新和金融全球化的产生与发展而发展壮大起来的。通过对比美国影子与传统银行体系的负债变化情况和商业银行、证券经纪交易商、家庭以及非金融企业等部门的资产状况,可以看出该体系的发展历程基本可划分为四个阶段:20世纪70年代的产生阶段,20世纪80、90年代的快速发展阶段,1997年亚洲金融危机至2007年次贷危机的膨胀阶段以及2007年至今的调整与监管阶段。对于美国影子银行体系的未来发展前景,许多学者认为其未来充满不确定性[5]。2008年金融危机后,影子银行体系在“去杠杆化”中持续萎缩,对经济的信用供给有所收缩,但整体规模依然庞大[6]。以金融衍生品为例,根据美联储的数据,2010年6月底在美国广义货币体系的上端,依然有600万亿美元以上的OTC金融衍生产品名义规模,相当于M2的71.5倍。有一些影子银行通过不同的套利渠道已经走出了影子,但是还有相当大一部分受利润驱动,远离了专业化经营。“金融稳定委员会”(FSB,2011)的报告表明,2010年澳大利亚、加拿大、日本、韩国、英国、美国和欧元区国家的影子银行体系的资产总量从2008年的56万亿美元上升到60万亿美元,恢复到2007年美国次贷危机前的水平[7]。目前,影子银行体系依然在全球金融体系中占据重要地位,并没有被国际社会禁止,而是逐步走出监管的真空地带,在新的监管环境下稳健发展[8]。Nersisyan等(2010)认为,目前在许多发达国家,金融部门对体经济具有支配作用,对金融体系最有效的监管措施是精简一半以上的金融部门,并实行基础性修正[9]。英格兰银行行长Mervyn(2010)主张将大银行分拆为零售银行和投资银行。政府在监管的同时应提供担保,保证不会损害储户利益和经济稳定[10]。Swagel(2010)认为,G-M方案能去除一些现存法律中对没有涉及高质量担保品repos的保护。这样就能减少而不增加政府的覆盖面,能激励人们使用更高质量的担保品[11]。Davis(2010)认为,过高的杠杆帮助了危机,助长了住房市场的泡沫等等。为此,应该监管杠杆率,如抵押品的预留扣减率。银行必须持有更多资本,因为真实世界的风险比预想得更大[12]。Shlerfer(2010)认为,在重要性风险被误解的环境下,监管某一特定的金融工具或市场的某一特定部分来可能是无效的。应该提供给金融机构更多的资金与流动性缓冲标准[13]。Parker(2010)认为,在现有监管体系下为了提高监管效果,可以提高借款条件以增强稳定性,并促进信息收集,但这样会牺牲流动性[14]。综上所述,影子银行体系已在世界金融体系中占据重要地位,已成为其不可或缺的组成部分,但该体系仍然蕴含大量风险,加强对其的监管势在必行。

二、美国影子银行体系构成及其监管机构

美国影子银行体系构成和监管机构具有美国自身的特点。美国的影子银行体系主要是由证券化机构、结构化投资实体、市场性金融公司和证券经纪交易公司等四部分构成。证券化机构是投资银行在资产证券化过程中设立的特殊目的机构(SPV),其主要包括信托、有限责任或股份制公司、有限合伙制机构等,这些机构的主要目的是为资产证券化提供资产重组、风险隔离和信用增级。结构化投资实体是传统商业银行为了进行结构化投资而设立的资产支持商业票据和资产支持证券的发行主体、从事结构化投资的金融实体以及管道等[15]。例如结构化理财部门、ABCP管道和房地产投资信托等。结构化投资实体一般都是银行或金融控股公司的组成部分,但也有一部分是独立机构。市场型金融公司主要包括对冲基金、货币市场基金、私募股权基金、养老基金、保险公司、私人信用贷款机构及其他各类金融公司等。市场型金融公司主要是为市场提供流动性和信用贷款,不吸收存款。证券经纪交易公司是指主要以投融资收益为主要目的而进行融资融券、证券经纪、做市等业务的做市商或证券公司。其主要作用于回购市场、票价市场和其他各类金融市场。经过多年的发展,美国的影子银行体系已经具有了自己的特点。其一,美国影子银行体系具有较强的信用创造职能。美国的影子银行体系通过购买传统商业银行的贷款或者进行相应的资产证券化运作,为传统商业银行体系提供了资金,降低了融资成本,进而大幅度扩大了社会信用总量。其二,美国影子银行体系的业务模式是批发式的。这体现在:在投资方面,影子银行通过金融衍生品市场和货币市场大批购买证券产品进行投资;在融资方面,影子银行在票据市场、回购市场和同业拆借市场等金融市场,通过规模化的证券发行认购获得资金,进行大批量的举债融资[16]。其三,美国影子银行体系具有高杠杆率。影子银行由于所能获得的资金规模有限,为了获得更高的收益,各类影子银行都会大规模举债进行杠杆化操作,这也是影子银行体系蕴含巨大风险的源泉。由于美国实行的是“银行双重注册制度”,即一家银行若在联邦政府相关机构注册,那它就是国民银行。若该银行在某个州政府相关机构注册,那它就是州银行。因此,美国对金融机构的监管也存在联邦和州两个不同的层次。联邦一级的金融监管机构主要有美联储、联邦存款保险公司、货币监理属、证券交易委员会等。美联储的主要职能是制定各种相关货币政策,监督和指导美国银行在本土和海外分支机构的活动,同时也监督外国银行在美国的活动。联邦存款保险公司主要是为银行存款提供保险,监控存款保险基金中的风险,降低银行倒闭时对经济的冲击。货币监理属主要是对国民银行发放牌照、监督国民银行的经营行为,检查和审批国民银行设立分支机构的申请,并制定国民银行的操作法规。证券交易委员会主要是通过一系列法规来维护交易者、投资者和证券发行者的合法权益,防止在证券活动中的非法行为和非理性行为。州一级的金融监管机构主要包括各州银行监督局、国家信用合作社管理局、储蓄监督局等,这些机构共同对各个州的金融市场进行监督和指导。

三、美国影子银行体系监管的不足及改革

20世纪70年代以后,由于美国逐步放松了金融监管,影子银行体系开始快速发展,特别是2000年以后,由于一系列法案的实施,使得影子银行体系摆脱了相关法律法规的约束,快速膨胀起来,这也为2007年美国次贷危机的爆发埋下了隐患。次贷危机的爆发,也暴露了美国对影子银行体系监管存在的不足。1.过分相信市场力量的监管理念。2007年次贷危机爆发前,美国的各级监管机构都在正常运转,并没有出现大的问题。但美国各级监管机构的理念多是“最少的监管就是最好的监管”,过分相信市场的自我监管、自我修复能力,忽视了影子银行体系在资本逐利本性下造成大量资产泡沫形成的巨大风险。这导致美国影子银行的监管机构权力分散、主体众多,缺乏对影子银行体系的全面监管,从而最终导致了本次世界经济危机的爆发。2.监管手段和措施的失效。2007年以前的几十年,全世界金融市场发展迅速,全球经济快速发展,发达国家没有发生大的金融危机。这使得美国等国家认为现行的金融监管体制是有效的,因此默守陈规,没有根据金融市场的发展变化而及时提高监管手段和措施。监管机构没有对影子银行及其产品提出明确的资本要求和监管要求,而影子银行的业务属于传统商业银行的表外业务,加之大多数影子银行产品交易没有统一的交易平台和交易系统,这些使得影子银行的交易透明度低,监管机构不能全面准确的掌控影子银行的风险,使得整个金融市场的系统性风险监控处于缺位状态。又由于影子银行体系的快速发展,各金融市场间的关联程度不断加深,也造成了风险传导性加剧,一旦危机爆发,监管部门很难控制危机的影响和波及范围。3.监管体制落后于金融创新。近年来,金融创新极大地推动了美国影子银行体系的发展,但影子银行快速发展的同时也不断积累着金融系统的风险。一些大型传统商业银行和金融机构也开始大规模拓展非传统的业务和金融产品,这进一步增加了金融系统的风险。而次贷危机爆发前,美国监管体制已经远远落后于金融创新的速度,其重点监控的是传统的商业银行业务和传统的存贷款类金融产品,对影子银行监管的很松散。不能有效消除金融系统不断积聚的风险,最终也未能阻止金融危机的爆发。2007年的次贷危机暴露出了美国影子银行监管体系的不足,因此,危机爆发后,美国对其影子银行监管体系进行了一系列的改革。1.对系统重要性金融机构加强监管。一是对于资产超过500亿美元的银行持股公司或金融稳定监管委员会认定的系统重要的非银行金融机构经营出现问题时,金融稳定委员会可以将其判定为系统重要性金融机构,并由美联储对其进行监管。二是加强了金融市场的纪律,大型金融机构的债权人、股东等要为机构的财务危机承担责任。再次,加强了对大型金融机构的总体风险管理、风险资本标准、流动性、杠杆率、集中度限制等的监管力度。三是赋予了金融稳定监管委员会和美联储以更大的权力。若金融稳定监管委员会认定某金融机构会对美国金融稳定造成危害,可以授权美联储对其进行拆分。若美联储认定某大型金融机构会对美国金融稳定造成威胁,可以剥离其资产或停止提供某些金融产品。2.加强对信用评级机构的监管。一是在证券交易委员会新设置了评级办公室,负责制定相关规则和发布年信用评级机构的监察报告,并有权对长期评级质量差的机构进行摘牌或处罚。二是要求信用评级机构披露其评级方法、报酬来源等信息。三是若信用评级机构出现错误,应承担相应的法律责任,投资人可对其重大评级失误提出法律诉讼。四是取消了信用评级机构免于承担专家责任的特权,并要求所用机构重新检查相应的法律法规,取消对信用评级的参考。3.加强了对金融机构的有序清算和破产监管。一是建立了破产清算机制,由美国联邦存款保险公司负责,当大型金融机构破产时,联邦存款保险公司将对其采取安全有序的破产清算程序,以减少其对金融市场的危害。但破产清算程序必须由财政部、联邦存款保险公司和美联储三方同意才能启动。二是当大型金融机构遇到困境或可能破产时,监管部门可以不再对其进行救助,而是对其进行接管和拆分。而且大型金融机构要定期提交一旦破产如何安全有序的实行破产清算的计划,若不定时提交,业务活动将受到限制,甚至被剥离资产。4.加强对金融衍生品交易的监管。一是要求证券交易委员会和商品期货交易委员会共同对场外交易金融衍生品市场进行监管。二是通过制定关于保证金、资本、报告、交易记录等新规则来加强对从事金融衍生品的金融机构和主要参与者的监管。三是要求所用能够标准化的金融衍生品必须在交易所交易、在清算所进行清算,并由证券交易委员会、商品期货交易委员会和清算所决定清算的合约类型。四是要求从事金融衍生品交易的银行必须遵守“沃克尔法制”。5.加强对资产证券化的监管。一是要求证券产品的发现机构披露更多信息,确保不出售垃圾产品。二是金融机构在出售证券化产品时,需把5%的信用风险保留在资产负债表里,不能间接或直接对冲这些风险。三是将银行信贷资产证券化产品纳入《1934年证券交易法案》,减少了银行信贷资产证券化产品的套利风险。四是强化了资产证券化的自我清算功能。6.其他监管措施。除了加强上述监管措施外,美国还通过制定相关的法律法规加强了对私募股权基金和对冲基金的监管。并进一步明确了影子银行体系和传统银行体系的关系,以减少影子银行体系的风险。

四、对中国的启示

我国影子银行体系经过多年的发展壮大,也具有了不同于美国影子银行体系的特点。结合我国的实际情况,美国后危机时代对影子银行体系的监管改革可对我国监管影子银行体系提供一些启示。当前,我国影子银行分为银行业监管机构批准的非银行业金融饥构,政府相关部门核准或报备的专业性公司及潜伏于民间的地下金融活动三类。主要包括证券公司、信托投资公司、抵押扣保公司、贷款公司、典当行、民间借贷组织等非银行类金融机构。最有代表性的影子银行机构是金融理财业务部门,最典型的金融工具是银行理财产品。由于金融管制、资金垄断、流动性不均衡,所以我国的影子银行体系也具有自己的特点。首先,我国影子银行资金来源广泛。影子银行的资金是各种形式的投资理财工具、企业闲置资金、集资和类似上市公司闲置资金、证券化产品、银行拆借利率等短期融资。当市场流动性泛滥时,各类资金会很容易集聚起来形成影子银行。其次,我国影子银行所受监管较少。我国银行体系表外业务的影子银行所受的监管较少,地下钱庄等民间的影子银行机构更是很少受到监管。再次,我国影子银行利益链条长,风险大。由于我国影子银行大量从事场外交易、信息不透明,缺乏稳定的资金来源,而且没有足够的风险评估制度,因此,相对于商业银行来说,影子银行体系风险很大。次贷危机后,美国为降低影子银行体系的风险,加强了对其的监管。同样,我国的影子银行体系虽然相对来说规模较小,但也存在较大的风险,加强对其的监管势在必行。美国对影子银行体系的监管改革也给我国提供了一些启示。首先,应加强法律规章的建设。我国现有的关于金融监管的法律法规相对于快速发展的金融自由化和经济全球化,在某些领域已经相对滞后,不能涵盖影子银行体系发展中遇到的新问题。而且随着金融创新速度的加快,某些金融领域甚至出现了法律法规的空白。因此,我国应不断完善现有的法律法规,制定新的法律规章制度填补对影子银行体系的监管空白,在有法可依的同时,更应该做到有法必依。其次,应加强对影子银行体系的指导。我国影子银行体系中的金融机构组成比较复杂,既有专业性的金融公司,也有潜伏于民间的地下钱庄。这些影子银行体系鱼龙混杂,良莠不齐,大量缺乏专业人才、现代管理理念和风险意识。因此,我国政府部门应对影子银行体系增强指导,提高这些机构的专业能力和人才队伍建设,着重完善风险管理、合规建设与健全公司内部治理,规范其信息披露、风险预警与动态检测系统。再次,从国际化视角加强对影子银行体系的监管。与国际发达国家相比,我国的影子银行体系发展还比较落后。因此,我国应借鉴国际的先进监管方法和手段,应将影子银行体系评估嵌入金融部门评估的框架,组建专门的影子金融监管协作委员会,由银行、证券和保险监管委员会共同委任专家组成协作委员会,按照功能监管方式设计监管职能部门,通过实行一行三会与跨境监管协作等方法,从全球系统性风险的角度来强化中国影子银行体系的监管。

作者:肖 晶 单位:长春理工大学 经济管理学院

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