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金融危机后香港银行监管方法优化

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2008年国际金融危机后,香港金管局顺应监管环境和监管目标的新变化,对银行业监管架构进行了局部调整。一是于2010年设立了两个全新常设部门:银行操守部和银行法规部,专门对银行的操守和行为进行监管。银行操守部主要负责推动及鼓励银行机构采用适当的操守准则,以及稳健与审慎的经营手法;银行法规部主要负责跟进和调查银行不良销售和其他不当操守事宜。二是对银行监理部的内部架构及监管方法进行了调整。为了加强对风险与监管资源的有效匹配,经过深入讨论研究,香港金管局于2014年3月初重组了银行监理部。重组后,银行监理部划分为两大组织模块:系统性风险管理模块和机构管理模块,每个模块分设3个分处,每位监管人员的角色定位和监管任务随模块划分而发生变化,同时现场检查和非现场监管的关注重点和监管方法也随之调整。

金融危机后监管环境和目标发生深刻变化

从本轮国际金融危机反思金融监管。香港金管局在总结本轮国际金融危机教训时,认为既有全球共同面对的普遍性问题,又有从自身特点出发需要应对的挑战,主要包括:一是宏观审慎监管至关重要。金融危机之后,宏观审慎监管受到了不同经济体的高度重视,并广泛应用相关政策应对系统性风险。因香港存在大量的境外银行,所以香港金管局对宏观审慎政策的国际溢出效应特别关注,该效应不仅有可能削弱宏观审慎政策在某个国家或地区的实施成效,也可能对其他国家或地区的金融稳定带来不良影响,特别是当经济和金融周期不同步时影响更甚。香港金管局认为,不同的宏观审慎政策工具导致不同的溢出模式,加之资产负债表特征的差异或导致银行的不同反应,从而对决策者实现宏观审慎政策全球协调构成很大挑战。二是金融创新、合约安排、会计制度对金融稳定产生很大影响。在美国次贷危机前,银行金融创新层出不穷,包括多样化的证券化资产、金融期货期权以及其他衍生产品在内的金融产品得到了迅速发展。危机的爆发暴露出了金融创新产品在激励、透明度、风险管理等方面存在诸多缺陷,缺乏监管的金融自由化以及脱离实体经济的金融创新行为极具风险。三是风险扩散模式异常复杂。以欧债危机为例,欧债危机在国家、市场、部门和相关领域不断蔓延和传导,致使全球避险情绪高涨和跨境资本过度流动,引发了全球金融市场动荡加剧,并通过国际贸易路径对全球经济增长造成较大的负面冲击。四是风险累积和爆发的时间跨度长。本轮金融危机显示,以美国为代表的发达经济体虽然已经建立了涵盖银行、证券、保险的监管体系,但由于在复杂的金融、机构和市场中缺乏宏观审慎视角的监管,从而致使监管空白和薄弱环节的存在,加之市场透明度的缺失,以及信用工具、交易网络、市场价格和信息公开的负面因素积累,造成了过度金融创新、资产泡沫冲击、国际风险传染加剧和信息透明失效等问题,从而导致金融风险不断积累和危机扩大。金融危机后国际监管环境发生变化。金融危机发生后,各主要经济体在出台一系列举措应对危机的同时,也对金融监管进行了深入的反思与调整,国际监管改革不断推进,监管环境发生了很大变化。一是对量化宽松政策大量使用的警惕。危机初期主要经济体普遍采取了零利率、定量宽松政策等措施,目的在于刺激消费、投资和经济。但香港金管局总裁陈德霖认为,量化宽松对刺激实体经济成效并不显著,推行量化宽松亦有代价,容易引发投资错配,减低中长期生产力和经济增长潜力。此外,量化宽松投入金融体系的资金越多,时间越长,将来退市的难度和风险就越高。二是金融危机后,监管框架更为复杂。香港金管局按照巴塞尔委员会的过渡时间表,通过了《2012年银行业(资本)(修订)规则》在2013年实施第一阶段的《巴塞尔协议Ⅲ》资本标准及相关披露要求,以及通过2015年1月1日生效的《2014年银行业(资本)(修订)规则》实施第二阶段的《巴塞尔协议Ⅲ》资本标准。在关于流动性标准的监管政策中,《银行业(流动性)规则》,将活跃于国际的、较大型或业务较复杂的银行机构列为第一类机构,其他则列为第二类机构。第一类机构的流动性覆盖比率生效当年最低要求为60%,其后按照每年10个百分点的幅度递增,至2019年1月1日达到100%为止。第二类机构每月平均流动性维持比率不得低于25%。2016年1月1日起,香港使用的逆周期缓冲资本(CCYB)为0.625%。此外,2014年6月,香港金管局向银行机构发出了《监管政策手册》,其中就包括“恢复计划”部分,第一批大型及复杂的银行机构已经于当年12月提交了首份“恢复计划”。上述这一系列政策标准的实施表明,在危机之后的银行业监管框架已经十分庞大复杂,监管资源的合理配置成为一个亟待解决的课题。三是机构组成非常复杂。例如中央对手方交易机制的运用。2009年二十国集团(G20)在匹兹堡峰会上就场外衍生品市场监管改革达成共识,提出所有标准化场外衍生产品都要实行中央对手清算。一个设计良好、具有完善的法律保障和风险管理安排的中央对手方机制,可以有效控制市场信用风险,提高市场效率,改善市场流动性,但是也会带来集中度风险、合约类型选择、流动性保障以及多个中央对手方等方面的挑战。

香港金管局的应对策略和架构安排

基于金融危机教训和监管环境变化,香港金管局将应对策略定位于三个方面:一是加强风险与监管资源的有效匹配;二是培养宏观分析能力,设计有效宏观监管工具;三是抓好风险源头,如资本、流动性、风险文化等。构建系统性风险管理模块和机构管理模块。目前,香港金管局银行监理部在职人员有170多人,为加强对风险与监管资源的有效匹配,香港金管局于2014年3月初重组了银行监理部,整体划分为两大组织模块:系统性风险管理模块和机构管理模块。每个模块分设3个分处,每个分处由20-30人组成。其中,系统性风险管理模块下设企业信贷风险监理处、业务操作及科技风险监理处和打击清洗黑钱及金融罪行处。在此模块下,监管人员将重点关注整个系统,而非单独机构。机构管理模块下设本地系统重要性银行处、其他本地银行处和外资银行处三个分处,分别负责单个银行机构的日常监管,以及消费者信贷风险、压力测试和财资市场活动等专题项目。本地系统重要性银行主要包括中银香港、汇丰银行、渣打银行、恒生银行、东亚银行。与传统机构监管相比,三个机构管理分处监管人员的任务发生了重要变化:从此前负责处理个案的机构监管员(caseofficer),转变为机构情况管理员(casemanagement);从此前对一家机构进行全方位跟踪,转变为集中抓公司治理和风险文化。同时,这三个分处的监管人员还兼任各专项协调小组的协调员(联系人)或组员。设立专项协调小组。香港金管局在机构管理模块及系统性风险管理模块中打破了原有处室分割,设立了逾30个专项协调小组,如私人信贷小组、恢复及处置小组、压力测试小组、财资业务管理小组等,并且根据专项小组项目的性质,选择最为相关的分处人员作为专项协调员,同时抽选其他分处人员作为组员。对于与机构类别关联性极强的小组,则直接把该小组设在相应分处,例如将恢复及处置小组设在本地系统重要性银行分处。对于那些工作量相对较小的专项小组,则仅设兼职协调员,对于工作内容很多的专项小组,则会设立专责小组。

有的放矢优化监管方法

在调整架构的同时,为了更有效地利用监管资源,香港金管局在监管方法上也及时进行了优化调整。一是以专题评估及专题现场检查取代定期现场检查。专题评估是就特定的风险范畴或某些类别银行机构的特定业务活动进行深入的非现场审查。香港金管局根据这些专题评估结果,安排对机构进行现场审查的优先次序。二是提升现场检查的针对性。2014年香港金管局共进行了216次现场检查,包括因中国内地相关贷款业务对香港银行体系重要性增加及其带来的潜在风险,监管当局对该类业务进行了深入的专题现场检查。并根据评估结果,增加了银行机构财资相关业务及业务操作与科技风险的检查次数。现场检查还涵盖了银行机构的信贷管控措施、压力测试与流动性风险管理、资本规划、重新制定的内部评级基准(IRB)模式以及打击洗钱恐怖分子资金筹集活动管控措施,还对银行机构的证券、投资产品、保险及强制性公积金等相关业务进行现场检查。三是强化非现场监管有效性。2014年香港金管局优化监管方法,共进行了127次专题评估,涵盖范畴与专题现场检查相似,并就银行机构的企业管制、财政状况及业务运转进行了197次非现场审查,审查重点为银行机构的风险管制、信贷增长情况、资本规划以及为实施《巴塞尔协议Ⅲ》流动性框架所做的准备。在此过程中,监理小组经常与部分银行机构的董事局及外聘审计机构保持联系,2014年与银行机构的高级管理层及外聘审计机构共举行了22次三方联席会议,与部分银行机构的董事局或董事局委员会共举行了15次会议。四是要求银行提供外聘审计机构报告。为能好地利用监管资源,以便及时应对处理各种需要优先处理的问题,香港金管局运用《银行业条例》第59款第(2)条所赋予的权力,要求银行机构委任外聘审计机构跟进可能存在的重大监管问题。在2014年根据该条文共要求银行机构提交6份此类专题报告,其中2份有关打击洗钱及恐怖分子资金筹集活动管控措施,另外4份有关管制及合规制度、会计相关事宜、交易活动及财富管理业务。从“香港金管局监管情况”所列2013年和2014年的监管活动统计中,可以较为清晰地看出香港金管局监管思路的调整。

监管组织架构调整和监管方法优化有助实现四大目标

一是集中资源监管重大风险,容忍小规模风险发生。香港金管局认为企业的信贷风险业务操作和科技风险、以及洗黑钱和金融罪行风险是关乎金融系统稳定、银行倒闭与否的重大风险,具有不可忽视的溢出效应,因此需设专门监管力量在系统层面进行把控。二是从合规主导转移到风险主导。主要体现在机构管理模块监管人员的角色和任务转变上,避免以往的“监管者捕获”现象。此前,金管局经常面临一种困境:一份指引发至银行,会收到很多关于某项操作、产品是否合乎该指引要求的询问,金管局若给予回答,如出现问题,银行则以之前的回答为依据进行扩张解释,将责任推向金管局,造成“监管者捕获”。香港金管局认为,监管机构只应负责评估,而不应过分对机构进行指导。例如,银行机构的大部分问题均源于风险文化,因此监管部门可以考虑加强对董事会和高管的问责。监管人员集中关注机构的公司治理和风险文化,出了问题直接发信给董事会或者抄送母国监管当局,从而最大程度发挥监管有效性。三是监管人员更加专业化,通过专项协调提升效率。30个专项协调小组的设置使监管人员在机构监管的同时负有专项专责,有利于提升监管人员的专业化水平,也有利于全面处理问题。例如,专项协调小组在横向工作中若发现某家机构存在问题,可以及时将有关问题传递至该机构的情况管理员,由其对机构进行相应的监管指导,或组织力量开展现场检查。四是监管工作标准化,监管力度规范化。机构监管与专项协调小组相结合的矩阵式架构,打破了以往旧有的问题处理方式,也改变了问题处理程度完全取决于机构监管员的弊端。若某一专项检查出了问题,会由专项协调小组提出应对方案,统一指导各分处机构情况管理员进行处理,从而使得监管工作标准化和规范化水平得以提升。

作者:陈宇 王睿 单位:中国银监会人事部人才教育处

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