新型农村合作医疗制度论文2篇

第一篇

一、新型农村合作医疗制度概述

1.新型农村合作医疗更加体现了以人为本的思想。新型农村合作医疗制度以建立高覆盖率的合作医疗制度为目标，解决农民看病难的问题，能切实减轻广大农民因疾病住院治疗而带来的沉重的经济负担，逐步提高农民的生活水平。而且，新型农村合作医疗与传统农村合作医疗不同，传统的合作医疗主要是报销一些“小病”的医治费用，而大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一。农村相比城市来说，经济发展水平低下，农民收入很低，遇到大病，很多农民因为贫穷都无力承担昂贵的医药费。新型农村合作医疗大病统筹的新宗旨实际上帮助一部分因大病经济负担而陷入贫困局面的农民走出困境。

2.新型农村合作医疗制度更加强调了政府的主导作用。无论是筹资主体还是筹资责任，我们都可以看出，新型农村合作医疗把人民利益放在第一位，加大了政府的责任。2002年，我国相关法律文件规定，对新型农村合作医疗制度实行农民个人、集体和国家三方筹资保障机制，尤其明确对中西部地区农民的补助资金最低限额。从规定的出资数额来看，政府是主要的筹资主体，还是组织实施主体，整个制度以政府推动、农民自愿参与为模式，省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这样一个政府主导、协调各方力量的运模式充分发挥了政府的强大优势、也利用了其他主体的有利资源。

3.新型农村合作医疗以县为单位实施。从相关规定来看，新型农村合作医疗制度的覆盖范围更为广阔，扩大到县一级，其范围包括行政村和乡镇，和传统的农村合作医疗制度相比，新型农村合作医疗制度在范围上打破了乡村界限的牢笼。扩大统筹范围，不仅可以让更多农村村民享受到国家政策带来的优惠福利，更重要的是通过在更大范围内获得更多农村居民的资金支持，可以壮大用于医疗服务的经济实力，用于购买医疗设备、引进优秀医护工作人员，从而较大幅度地提高合作医疗的发展水平。

二、新型农村合作医疗制度实施过程中存在的问题

（一）部分农民的疾病投资意识薄弱，参保意向不强

这种现象是有很多原因的。一方面，农民接受到的新观念、新知识比较落后，没有长远的眼光，造成这种疾病投资意识薄弱。再者，很多农民心中对政府的这种政策抱有怀疑的态度，不相信这种“好事”。客观上来说，新型农村合作医疗门诊补偿额度低，这让收入水平低下的农民很难接受，没有感觉到有多大的实惠。最主要的原因还是经济水平，因为农民收入低，孩子上学接受教育、结婚买房这样的刚性消费已经让很多农民都力不从心了，而参保，一家人一年就要为此花费几十元到上百元不等。对于一些劳动力单一、收入微薄、开支很大的家庭来说，这显然并不是一个小数目，在收入有限的情况下，先顾一些眼下的必须消费是很正常的。

（二）参保范围有限

大病统筹是新型农村合作医疗的实施理念，这在某种程度上确实减轻了农民看病难的问题，报销一部分医药费让农民得到了不少实惠。但是，在现实生活中，农民不仅会有遇到大病的时候，很多人常常会伴有慢性疾病的发生，比如一些风湿、癌症患者、中风病人等，这些农民他们常年离不开药物的支撑，治疗费用非常庞大，这些病人中，有的因为疾病缠身的原因，劳动能力有限，造成收入微薄，不仅如此，有的还不能生活自理。这些病患者不仅给家人带来了沉重的经济支出，还给自己和家人造成了很深的精神压力。这样严重的后果，理应有相关部门的经济扶持，但是按现行制度规定，医保的范围并不包括这些疾病在内，他们即使从家庭收入中拿出一部分资金来参与新型农村合作医疗制度，得了这样不在参保范围内的疾病之后也得到不到相应的经济补助。因此这样的制度并不合理公平，并不能保证农民的个人利益，所以进一步扩大新型农村合作医疗的参保范围势在必行。

（三）报销比例偏低

保内费用过低一方面可能与医院不规范的操作行为有关系，有些医院故意利用自己拥有的看病医人的权力，小病大治，滥检查、多用药、乱收费，给患者造成了沉重的经济负担，很显然，医疗费用过多，但并不是每种消费都能报销的，这样就造成了即使参合，也很难真正得到新型农村合作医疗保险所带来的实惠；另一方面也可能是报销的范围有限，像一些住院治疗确实必需的一些检查、药品还不在报销之列。

（四）基础设施简陋落后，医疗水平偏低

乡村经济发展水平有限，与发达的城市相比，农村基础医疗设施不仅相对落后，而且大部分医疗设备在损坏后经常会发生没有资金来进行维修的状况，这样就会造成医疗设备的使用率很低。从农村与城市各自拥有的医疗卫生资源来看，配置比例很不合理，城市虽然人少，但城市占据了全国大比例的卫生资源。从2002年2月25日公布的数据来看，目前中国总人口中约有16%的人口为城市人口，这一小部分的城市人口却占有着全国约65%的卫生医疗服务，剩下的不到三分之一的医疗保障服务只能被大量的农村人口享受，可见农村医疗条件的恶劣。在基层，配备的医护人员水平也是参差不齐，大多都不能与大城市的相提并论。根据数据显示，在乡镇卫生院从事相关医疗工作的医护人员中，职称在中级以上的工作人员所占比例为16.5%，仅有20.3%的工作人员为专科以上学历，不然发现，学历结构很失衡。这样的现状当然会降低农民对花钱看病的期待，影响参保意愿是肯定的。

（五）新型农村合作医疗制度没有科学有效的管理制度来约束

从新型农村合作医疗的管理工作中可以发现，基层医疗没有完全将科学的管理程序应用到管理工作中，整个程序缺乏系统化的模式，不少地方政府缺乏高学历高素质的拥有专业知识的人才及相关先进的管理经验。

（六）医疗费用相关报销程序繁琐，农民得到补偿的时间较长

新型农村合作医疗制度的严谨性造成了其管理机构对非定点医疗机构的医疗费用发票审核比较严格，拖延了农民领到报销款的时间；农民获得信息的渠道是相对比较闭塞的，部分农民对实施新型农村合作医疗制度后的医疗费用报销应该遵循的法程序不是很了解，致使参合农民从开始走报销程序到得到相应的医疗费用往往需要很长时间。

三、解决新型农村合作医疗问题的几点对策

（一）加大宣传的工作力度，使新型农村合作医疗制度逐渐走进农民生活中

我们可以利用新闻媒体的力量，开展广泛而丰富的宣传活动，让新型农村合作医疗制度的好处被广大农民所了解，力求使新型农村合作医疗制度能深入人心。对发展新型农村合作医疗的重大意义、新型农村合作医疗的参保范围、报销比例、报销程序通过各种方式让农民都了解清楚，让农民做到心中有数，使农民对新型农村合作医疗有一个清楚理性的认识。

（二）了解农民所需，适当扩大参保范围、提高报销比例

在财政补的大力资金支持下，关注农民的医疗生活，努力在合理范围内扩大药品的可报销种类，并提高各类药品的可报销比例，切实减轻农民的治疗费用，缓解农民看病难的局面。

（三）简化程序，方便群众

因为农民所在地区交通不便，一个简单方便的程序对农民来说才是最大的实惠。积极进一步研究定点医疗机构互认制度，使其不断改进，更加完。使患者在统筹范围之外住院治疗过程中的转诊手续得到进一步简化；使在统筹地区外看病就医的参合农民，凭借定点医疗机构出具的病历首页复印件、出院小结、出院结算证明、费用汇总清单、发票及当地新型农村合作医疗经办机构转诊证明等回当地报销。

（四）提高农村的医疗卫生服务水平

城乡医疗卫生资源配置不合理，严重缺乏医疗卫生设备，农村医疗卫生服务水平总体偏低，这无疑制约了新型农村合作医疗制度在农村的发展。因此，国家应采取积极措施，改善农村医疗卫生发展现状。首先，要加大对农村医疗设备的投资，完善农村医疗卫生机构的建设；同时政府还应逐步放宽对一些民营医院私人诊所的限制，让这些拥有专业医疗水平和足够财政能力的医疗机构有用武之地，发挥其社会优势；并建立更加专业化的医疗规范来约束医护人员的行为，减少不当医疗行为的发生。目前，农村拥有的具有专业医疗知识的高端人才只有极少数比例，解决此问题，不仅要引进相关高端知识人才，还要提高现有医务人员的工作水平，可以通过多种途径有针对性的进行医学教育和业务培训，定期举办相关在职教育和在岗培训活动；为了吸引更多医学人才到农村来提供服务，我们可以制定一系列的优惠政策，提供高水平的工资待遇和物质奖励。

（五）建立科学的管理机制，约束相关人员的行为

卫生行政部门要对新型农村合作医疗定点医疗机构进行严格的确定，进一步加强对定点医疗机构的监管工作，严格规定目录外药品和诊疗费用在住院总费用中所占的比例，把药价等就医费严格控制在合理的标准范围之内。

四、总结

我国新型农村合作医疗制度在实施过程中还有很多阻碍与问题，比如，医疗水平落后、管理不力等；还有一些制度本身的问题，如参保范围有限、报销比例低、报销程序复杂等等。但是,国家和社会己经认识到了在我国看病难的现状，党和政府一直以来都积极采取各种措施，加强相关立法工作，正在努力不断发展和完善农村医疗保险制度，相信新型农村合作医疗制度会得到广大农民的认可，为广大农民带来真正的实惠。

作者:耿夏夏单位:郑州大学法学院

第二篇

一、新型农村合作医疗制度的确立与创新

改革开放后，农村经济基础的转变、经济结构的调整及农村经济发展的非均衡，这些使传统的农村合作医疗制度难以维系，且无法得以重建。然而，农村医疗保障问题因其具有公共属性，理应是政府承担的责任及其应当提供的公共服务，单依靠农民自身是不可能解决的。为推进农村医疗卫生事业发展，尤其是为解决农民就医难、就医贵问题，实现农民的医疗权利，国务院于2002年专门就此召开全国卫生工作会议。在这次会议上，第一次明确提出要逐步建立新型农村合作医疗制度（简称“新农合”）。紧接着，国务院于2003年把新型农村合作医疗制度界定为一种医疗互助共济制度，政府扮演组织、引导和支持的角色，筹资方式由个人、集体和政府共同承担，农民自愿参加，主要是对大病实行报销补助等。客观上，这种制度为当时农村医疗资源的筹集及建立农村卫生体系起到十分重要的作用。之后，这种医疗制度在广大农村地区被逐步建立并快速发展起来。在借鉴传统农村合作医疗制度经验的基础上，根据农民经济收入低、农村经济增长缓慢、医疗费用上升等实际情况，新型农村合作医疗制度实现了一定程度的创新。

（一）政府责任加大

在传统合作医疗制度推行中强调政府领导、管理、监督职能，而对农民就医看病产生的费用并未被纳入到政府公共财政支出之中。资金筹集难是制约20世纪80年代后重建农村合作医疗制度的主要因素，“新农合”的资金来源则是由个人、集体、国家三者共同筹集。政府作为筹资主体之一，对农村合作医疗的财政支持，使得“新农合”的资金来源比较稳定。例如，从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。

（二）组织保障有力

传统农村合作医疗制度的实施主体是乡政府和村集体，该制度并不由县级及县级以上政府直接参与组织和管理。新型农村合作医疗制度主要由政府推行，省级及省级以下政府均设置相应的管理或办事机构，并成为政府重要的日常性工作，也是考核地方政府工作绩效的主要内容。另外，在合作医疗制度实施的覆盖范围上以县（市）为单位，突破原有的以乡为单位，从而在筹集资金和财政来源上有更强的支持和组织保障。

（三）突出“大病”保障

传统合作医疗侧重于保销门诊费，而药费主要由农民自己承担，适用于一般性疾病所产生的医疗费用。补助农民因大病而难以承担的医疗费用是新型农村合作医疗制度确定的主要保销范围，目的是缓解由此可能带来的因病致贫、因病返贫问题。它强调以大病统筹为主，把保障大病救助作为救助的重要原则和主要目标。该制度的实施在一定程度上可减轻农民因生大病而产生的经济负担，突显制度的社会效益，对当前农村医疗保障具有重要的现实意义。

（四）调动农民参与

“新农合”采取社会统筹与个人账户相结合的做法，实现了农村医疗保障的新突破，在一定程度上调动了农民参保的积极性。通过政府宣传引导，农民健康意识和自我保健意识逐步提升，使得绝大多数农民愿意参加“新农合”，愿意为自己的健康投保。并且，在筹集金的使用和管理方面，明确规定必须坚持公开、公正、透明的原则，在统筹层次、财政补贴上得到农民较高程度的认可。新型农村合作医疗方面，截止2010年底，全国有2678个县（区、市）开展了新型农村合作医疗，参合人口数达8.36亿人，参合率为96%。

二、新型农村合作医疗制度运行中存在的主要问题

与传统的农村合作医疗制度相比，新型农村合作医疗制度自身具有创新性，在一定程度上改善了农村地区的医疗状况，缓解了农民因生大病带来的生活贫困问题，并保障了农民就医权利的实现。但是，该制度在农村地区实际运行中仍存在着诸多问题和不足之处，尚滞后于我国经济社会的快速发展。

（一）低筹资与低支付问题

对于大多数农民来说，虽然低筹资调动了他们参与合作医疗的积极性，但在实践中大多数地区农民住院的报销比例过低，结果是自身担负的比例过高。新型农村合作医疗制度对农民实行低金额筹资，主要是基于农村经济发展水平和农民经济收入的实际，目的是减轻农民的经济负担。并且，该制度虽然明确规定个人、集体、政府三方相结合的筹集资金机制，但政府提供的资金尤其地方政府补助资金往往无法及时拨付、不能足额到位，以及有些地方政府因财政困难事实上难以供给等，这些使许多地方合作医疗筹集资金缺口较大。由此带来的筹资水平较低，势必会导致支付给农民住院费用比例较低，进而使农民认为这种制度没有带来多少实惠，可能会由此放弃参保。

（二）大病统筹与保小病问题

实行大病统筹，保障农民大病费用，是新型农村合作医疗制度的主要目标。但是，现实生活中因农民生大病几率小而无法最终享受这种医疗保障。从这点上看，对于所有参保的农民来说并不是都能平等地享受合作医疗筹集金提供的医疗补助。如果仅仅保大病、报销住院费用，对于那些生小病的农民显然有失公平，无法体现人人参保人人受益的原则。有学者认为，效率、回应性和公平是医疗卫生体制改革的价值取向，而公平一直以来是其中的核心标准。这一现实问题使有些地方为调动农民参保的积极性而“保小病”，但这又违背了新型农村合作医疗制度的初衷。该制度规定的保大病与实践中多数农民期望保小病之间存在的矛盾，影响其实施的有效性及其目标实现。

（三）农村医疗条件问题

当前，农村医疗条件总体上虽有所改善，但多数农村地区医疗设备简陋、医疗机构服务项目少、医务人员专业素质不高等问题依然存在。有研究者对中国30省份1993——2009年的卫生部不平等结构进行实证分析，结果表明，中国卫生不平等存在着卫生物力与卫生人力资源配置的内部结构不平等特征，其中城乡间差距最为突出。与城市相比，大多数农村地区乡镇卫生院医疗设备较为陈旧，对大病患者的检查设备基本上空缺。在实施新型农村合作医疗中，农村某些定点医疗机构过分注重单位效益，服务态度冷谈甚至粗暴，以及医院信息化水平低、工作效率不高等，制约着医疗服务水平提高和服务质量提升。村卫生室、乡镇卫生院乃至县级卫生机构医务人员普遍存在学历低、医疗技术低、待遇低，且参加进修、培训的机会较少。这些现实问题导致农村大多数医疗无法治疗突发病、危急病人，可能延误病人治疗，难以满足农民治疗大病的需要。

（四）医疗机构费用问题

医疗机构作为治疗患者的提供方，因合作医疗经办机构对医疗成本及服务等方面产生的费用无法知晓，在一定程度上使这些医疗机构收取的费用一直居高不下。就是说，农村合作医疗经办机构因信息不对称、成本预算缺失，以及患者在医疗消费中的被动地位，对医疗机构治疗中收取的费用是无法控制的。早期的农村合作医疗到现在的新农合制度，普遍的思路都是要实现定点医疗机构统一管理。农村地区定点医疗机构往往诱导患者过度消费医疗，如用贵药、乱检查等，造成医疗资源浪费，很容易使合作医疗基金被严重超支。有些乡镇医院作为新型合作医疗的定点医院，既从国家获得大量的补贴资金，又从患者治疗中获取利益，严重地侵占了参合农民的利益。

三、健全新型农村合作医疗制度的几点思考

简要回顾传统农村合作医疗制度的发展进程，并总结其呈现的主要特点，为健全当前农村合作医疗制度完善提供有益的启示。新型农村合作医疗制度虽然其自身实现一定程度的创新，但在现实生活实践中存在的诸多问题使得该制度的有效性和可持续性受到严重制约。据有关报告显示，大约有四分之一的农民因“无力支付高昂的医疗费用而放弃接受相关医疗”。当前，如何进一步健全新型农村合作医疗制度，显然对推进农村医疗卫生事业具有重要的现实价值。第一，坚持政府主导的发展方向。该制度采取个人、集体、政府共同筹集资金，坚持互助共济的原则，为参保农民提供一定的医疗补助，它属于一种典型的社会医疗保险制度。可见，该制度在性质上具有社会性和公共性特征，这就要求政府在公共物品供给上担负主要责任。从发展方向上看，政府不能仅仅是目前所担负的组织、引导、支持等责任，应当是在合作医疗保障中发挥主导作用。政府主导责任意味着其应加大公共财政投入，以及通过强制性的制度供给为农村医疗提供更多的公共产品和公共服务，解决该制度在实践过程中因资金不足而带来的相关问题。当前，地方政府还应利用国家相关政策，肩负起筹集其他资金的责任，调动社会组织参与农村医疗救助的积极性。地方政府应争取、动员、鼓励社会团体、企业、慈善机构、知名人士等参与资金筹集。另外，政府应强调参与农民享有权利与履行义务的对等，不能仅享有保销的权利而忽视资金筹集的义务。第二，推进市场化的运行机制。坚持以政府为主导，同时发挥市场机制的作用，这是新型农村合作医疗的基本原则。政府应积极发挥市场在医疗资源配置中的决定性作用。我们认为，当前应进一步扩大合作医疗制度的覆盖范围，在该制度实际运行中坚持市场化的运行机制，实现城乡之间及不同地区之间医疗资源的合理配置。利用市场化的运行机制可实现城乡、区域内部医疗资源一体化，能使那些具备技术、设备、资金、人才优势的医院，为参与合作的农民提供医疗服务，解决当前农村医疗条件面临的问题。同时，这种运行机制可促进定点医疗机构产生良性竞争，促使其降低药品价格和服务价格等。第三，构建多元化的实践模式。农村地区在经济水平、农民收入、医疗条件及农民医疗观念的不同，使得该制度应因地制宜，采取切实可行的多元化的实践模式。统一按照某个标准单一供给模式，不适合我国新农村合作医疗制度改革的各地区农民的医疗需求。例如，在经济发展水平较高的农村，和城镇医疗保险一样，把保大病与保小病结合起来，以之公平地体现人人受益的原则，而不是仅采取单一的保大病，使多数农民因无实际的获益而丧失参保的积极性。当前，地方政府相关部门应根据本地实际情况，逐步建成具有多标准、多层面、可供选择的合作医疗方案，增加农民参与合作的自由选择权。第四，践行城乡统筹的实施路径。由于长期实行的城乡二元体制及由此带来的城乡分割状态，使农民在享受医疗资源和医疗保障权利等受到很大程度的限制。同样，在医疗资源、医疗质量、医疗服务、医疗管理等方面实现城乡统筹，在城乡之间建立一体化的医疗网络体系，是完善新型农村合作医疗制度的实施路径之一。例如，当前城乡医疗保险分别由不同的政府部门管理和经办，管理体制比较分割，且制度之间缺乏统筹和协调，出现了重复参保和政府重复补贴的问题。如有研究者指出的那样，“新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险在很多方面具有共性，合并工作相对容易，应该将这两种医疗保障制度的合并作为城乡医疗保障一体化的切入点”。在完善新型农村合作医疗制度中，目前应采取立法保障、统一管理机构、协调经办机构、扩大统筹范围、寻求对接方式等具体办法，让农村农民同城镇市民一样共享医疗保障。

作者:于亚杰单位:天津商业大学公共管理学院