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体制改革下的农村医疗卫生论文

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1城乡医疗卫生服务一体化问题

城乡医疗卫生服务一体化就是要打破城乡卫生二元体制,统筹城乡卫生事业均衡发展,不断缩小城乡医疗卫生差距,有效缓解农村居民“看病难、看病贵”的问题,形成城乡医疗卫生服务公平化的新格局。这是深化农村医疗卫生体制改革的关键,切不可等闲视之。为此,深化农村医疗卫生体制改革最重要和最关键的是城乡医疗卫生服务一体化的改革,只有敢啃“硬骨头”,直面那些绕不过的“老大难”问题,以更大的智慧、更坚决的勇气、更坚强的信心、更加不懈的探索和“踏石留印、抓铁有痕”的作风[1],才能取得实质性的突破。一是要进一步规范与整合城市和农村医疗卫生机构,通过区域医疗联合体等形式,把城乡医疗卫生机构有机地联系在一起,达到一体化;二是把农村的医疗卫生机构进行统一规划,纳入统一管理,形成一体化;三是完善农村医疗保障体系、公共卫生体系、医疗救助体系,构成一体化;四是本着“以人为本、统筹规划、城乡并举、重在农村”的基本思路,建立与完善覆盖城乡的应急指挥体系、疾病预防控制体系、卫生执法监督体系等公共卫生体系建设,并重点关注农村,完善一体化。总之,城乡医疗卫生服务一体化的均衡发展是改善农民居民的健康状况、提高健康水平和环境卫生意识的基础,也是促进和保障城乡一体和统筹推进的关键。

2政府主导与市场化改革的问题

在医改过程中,政府主导与市场化的问题一直是在进行不断探索的一个主要问题。多年的医改实践也证明,政府主导和依靠市场都是卫生资源配置的手段,市场化的改革也在某种程度上影响着医疗卫生体制改革的进程。面对医疗卫生服务与其市场的特殊性,特别是医疗服务市场又不同于一般的商品市场与服务市场的问题,如何处理好政府与市场的关系就成为了深化农村医疗卫生体制改革的一个关键环节。应当引起思考的是,政府主导的范围和能力到底有多大,而市场的作用又有多大,尤其是当出现需求的过度市场化与供给的市场化滞后的问题的时候,打开通向解决问题之门的“钥匙”在哪里?谁拿着这把“钥匙”呢。因此,要区分政府与市场的作用与分工,正确处理政府与市场的关系,正确发挥好政府与市场的作用。(1)坚持政府主导,坚持市场化运作,用市场的力量来推进农村医改;(2)强化政府在农村公共卫生领域的主要责任,采取政府和市场相结合的体制解决好医疗领域中的筹资、药品、价格、质量标准及准入等问题;(3)农村医疗救助、社会医疗保险、商业健康保险分别由政府承担、国家集体个人分担、个人承担与市场运作;(4)通过制定医疗机构发展的政策,建立良好的市场环境和监管机制,强化公立医疗机构和非公立医疗机构的平等地位。总之,要坚持政府与市场的理性结合,通过政府主导和良性竞争来优化配置卫生资源和提高效率。

3农村卫生资源配置的问题

多年来,虽然从中央到地方政府都十分重视农村医疗卫生工作,也进行了大力扶持和大量的资金投入,但是由于绝大多数农村经济发展水平不高、居民卫生支付能力不足以及卫生政策与投入、医疗费用与居民需求、农卫生资源配置机制等诸多因素的影响,农村卫生资源结构失衡、设备落后、技术水平不高、服务效率和服务质量低下等问题尚未从根本上得到解决,加之城乡二元体制的影响,也使得城乡资源供给不均、卫生资源共享不够,卫生资源分配不公平特别是优质资源和城乡卫生资源分布不均的现象仍然突出。农村卫生资源配置的最终落脚点和最本质的特征应该是与城市共享卫生资源,以实现均等化的公共卫生服务。在我国大陆,城乡卫生资源配置失衡问题已经引起了广泛关注,由此造成的城乡公共卫生服务水平上的差异也日渐为人民所关注[2]。因此,要加强中央政府对农村公共卫生财政转移支付力度,增加卫生投入总量,调整与优化卫生资源结构。各级政府发挥公共财政的职能,提供和配置支撑农村医疗卫生服务的卫生资源,提高卫生资源质量。公共财政投入的核心是公共产品和公共服务,公共财政对具有典型公共产品和公共服务性质的农村公共卫生事业的发展具有不可推卸的责任[3],是各级政府、医疗卫生机构、患者个人要共同承担优化农村卫生资源配置的责任。完善筹资与投入机制,充分发挥社会资本的作用,提高卫生资源质量。总之,农村卫生资源的配置关系到居民的健康以及经济的持续发展和社会稳定。解决好农村卫生资源配置问题,可以使农村医疗卫生机构更好地满足农村居民的卫生需要与需求。

4医疗收入分配制度的问题

收入分配制度是经济社会发展中一项带有根本性和基础性的制度安排,是社会主义市场经济体制的重要基石。医疗收入分配制度改革是当前深化农村医疗卫生体制改革的一个关键性改革措施。在当前,受计划经济体制对初次分配的影响、行业垄断及劳动力市场问题以及历史遗留问题等方面的影响,医疗收入分配制度还存在许多问题,如收入分配中的不公平、效率不高等,这些问题的产生既与国情及医疗卫生事业发展阶段密切相关,也与医疗收入分配及相关领域的体制改革不到位和政策不落实等直接相关,具有一定的客观必然性和阶段性特征。农村医疗收入分配制度的问题涉及农村医疗卫生事业的健康发展和农村居民健康水平的提高,是亟待解决的突出问题。现阶段最需要解决的就是医疗收入初次分配问题。因此,要搞好以初次分配为重点的农村医疗收入分配制度的改革;政府要不断完善二次分配制度,治理收入差距过大问题,实现公平与效率的目标;要在加快城乡卫生服务一体化的同时,健全与完善城乡社会保障的一体化,即今后不应再存在“初次分配有收入差距,二次分配反而进一步扩大了收入差距”的怪现象[4];要制定与准确把握深化农村医疗收入分配制度改革的总体要求和主要目标,尽快形成公开透明与公正合理的收入分配秩序。总之,要充分认识深化农村医疗收入分配制度改革的重要性和艰巨性,在不断完善初次分配机制的同时,加快健全再分配调节机制,使农村医疗收入分配制度走入正确的轨道。

5卫生服务机构定位的问题

深化农村医改是医疗卫生事业的重要任务之一,而成功深化农村医改又有赖于对农村医疗卫生机构职能的准确定位。一般而言,评价卫生机构设置是否合理的标准就是机构定位是否清楚明确,是否真正最大限度地发挥了它的功能[5]。2009年3月17日《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》指出“,大力发展农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络”。这是对农村医疗卫生服务机构的准确定位。同时,对县级医院、乡镇卫生院、村卫生室及其他机构的功能也进行了定位。研究农村医疗卫生服务机构的问题,就必须要明确其定位问题。为此,农村医疗卫生机构无论如何改革与变化,公共卫生机构的基本服务职能不能变,公共卫生服务由政府负责不能变;政府要进一步明确转变农村医疗卫生机构运行机制,通过关、停、并、转与改制,盘活部分非政府举办的农村医疗卫生机构与私营医疗机构,最终让公立与私立、营利性与非营利性医疗机构“并驾齐驱”,共同发展;支持社会资本以多种方式参与和依法兴办农村医疗机构,促使城市医疗机构下沉到农村,为农村医疗卫生服务机构的发展创造条件;强化农村医疗卫生机构的公共卫生职能,由卫生行政部门购买居民个人的公共卫生服务,并按人头付费。总之,只有对农村卫生服务机构进行正确定位,并加强监督与管理,政府有效提供农村公共卫生服务,才能保证农村医疗卫生机构的健康发展。

6农村卫生人员身份的问题

农村卫生人员是搞好农村卫生工作的主力军。多少年来,从村卫生员和赤脚医生到乡村医生,一批一批具有中国特色的农村卫生人员默默无闻地扎根于广大农村,承担着农村公共卫生和基本医疗服务任务,付出了艰苦的劳动和巨大的代价,为保证农村居民的健康与促进农村生产力的发展起到了极其重要的作用。然而,农村卫生人员因所在的机构不同,身份和待遇也存在一定差别,尤其是绝大多数乡村医生的身份一直没有转变,普遍被认为或定义为农民,甚至视为“个体行医者”;既不是纯粹的医生,也不是纯粹的农民,没有明确的身份和待遇,仅仅是“乡村医生”。在没有稳定收入和合理待遇的情况下,乡村医生难以安心钻研业务和全身心致力于农村卫生工作。2011年《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》(国办发〔2011〕31号)中指出,“积极解决乡村医生的养老问题”;卫生部官员也曾提到“研究乡村医生的身份问题,保护乡村医生的合法权益,为乡村医生创造良好的执业环境”。乡村医生决定着村卫生室的发展,其身份和待遇问题不能不说是造成乡村医生合法权益长期得不到保护、农村卫生工作一直不能取得又好又快发展的关键。因此,国家应尽快明确农村卫生人员尤其是乡村医生的身份,合理确定其地位和待遇。(1)国家出台政策,逐步将部分优秀的农村卫生人员纳入国家卫生事业编制,可以比照对民办教师身份和待遇的解决方法加以解决;(2)全面建立乡村医生养老保险制度,保障基本待遇,让乡村医生摆脱所处的十分尴尬和不利的地位;(3)建立与完善对乡村医生的多渠道补偿政策,解决乡村医生的后顾之忧,调动工作积极性;(4)建立完善的社会公共福利制度与保障机制,进一步改善乡村医生的执业环境,确保自身生存和合法性不受到侵害。总之,政府对农村卫生事业的发展有不可推卸的责任,应加大财政支持,而决不能简单市场化。解决农村卫生人员的身份和待遇问题是深化农村医疗卫生体制改革的一项主要内容,也是巩固农村三级医疗卫生服务网的关键。

7农村卫生管理体制的问题

随着经济的发展和社会的全面进步,农村卫生事业有了长足发展,农村医疗卫生机构的综合能力得到了很大提高。然而,城乡二元体制、政府主导不够与市场化不足的运行机制以及条块分割、条条块块、条块结合的卫生管理体制等诸多因素,严重制约着农村医疗卫生机构的发展,农村医疗卫生服务模式已远远不能适应人民群众全方位、多层次、多样化的卫生服务需要与需求。为推动农村医疗卫生体制改革,国家也采取了一系列政策和措施,但改革的成效与人们的期望值相差还很远,未能取得理想效果的主要原因是滞后的农村卫生管理体制改革。改革没有回头路,只有勇往直前。深化农村医疗卫生体制改革,必须从形式向内容、由外围向核心推进,必须“趟深水、涉险滩”,必须突破藩篱、改变方式、攻坚克难、破浪前进。(1)应理顺农村卫生管理体制,建立新的管理体制与运行机制,打破部门和所有制界限,建立多种所有制形式共同发展的农村卫生服务体系;(2)按照区域卫生规划的要求,整合和优化配置农村卫生资源,对现有农村医疗卫生机构进行重新合理布局,逐步实行属地管理;(3)完善农村基本医疗卫生制度,大力推进服务体系、保障体系、行业管理等方面的一体化进程;(4)充分发挥政府与市场在农村医疗卫生机构的作用,鼓励民营资本投入到农村医疗卫生领域,对公立医疗机构和民营医疗机构要一视同仁;(5)要加大农村卫生投入力度,提高投入的有效性,把财政支持的重点调整到支持公共卫生、预防保健、人员培训和建立医疗保障体系等方面上来,迅速提高农村医疗卫生服务水平及管理效率。总之,要建立完善的政府主导的农村医疗卫生服务体系,统筹考虑机构设置、定编定岗定员、绩效考核、经费补偿、基本药物招标与采购配送等各个方面的综合配套改革,有效利用现有卫生资源,实现资源共享,充分发挥城乡医疗卫生机构的综合作用。

作者:张宗光 工作单位:河北大学医学

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