社会管理创新完善行政问责制途径

创新社会管理是适应我国经济社会发展新要求与新变化的时代课题。我国用三十多年的时间走完了西方发达国家历经上百年所走过的发展之路，社会变革持续深入，不同阶层日益分化，资源流动不断加速，利益格局呈现多元化，发达国家发展过程中所表现出的矛盾，于短时间内在现阶段的我国得到了集中展现。经济社会领域的急剧转型迫切要求我国政府把握时代脉搏，加强和创新社会管理，建立与社会主义市场经济、社会主义政治体制相适应的社会管理体系。而在创新社会管理的过程中，不断完善行政问责制是其中的一个重要方面。在现代民主社会中，问责制已经成为世界各国政府管理体制中的基本内容，其本质在于对公共权力予以有效监督并对权力行使中的过失行为进行责任追究，最终目标是保证政府系统正常运行、遏制公共权力滋生腐败以及保障公共利益免受损失。责任观念强烈、问责对象明确、问责程序严格，是谋求行政高效率和社会公信力的现代政府的外在品格与内在约束。因此，将行政问责制视为政府社会管理创新的切入点，厘清其所反映的内部逻辑，明确其所面临的现实困境，探讨制度建构的有效路径，对于规范政府权力运行以及推进社会管理创新具有重要的理论价值和实践意义［1］。

一、行政问责制及其在我国的提出

行政责任是近代国家责任政治发展的产物，是“主权在民”及“权力分野”原则的必然要求。在政府系统的运转过程中，“行政”与“责任”从来都是一对孪生兄弟:获取权力，必然产生相应的责任;行使权力，必然形成必要的制约。行政问责制正是在“行政责任”上述内涵的基础上演化出的一个新概念。根据问责主体和问责客体涉及范围的不同，关于行政问责制的理解也会产生不同的释义。概括起来，主要体现为以下两种观点:狭义的行政问责制是指针对各级行政机关中的主要负责人，在其任职期间于法定职权范围内，由于故意或过失没有履行或错误履行法定职责，损害行政管理相对人的合法利益，或给行政机关造成负面影响和不良后果，进而从行政机关内部予以监督和追究的制度。广义的行政问责制是指社会公众针对政府部门所实施的行政行为进行质询，质询的范围包括明确权力和责任的归属，并形成的常态化、系统化的制度规范。行政责任追究的内容不仅包括政府部门错误或违法做出的行政行为，而且溯及政府系统运行中所表现出的能力不足、推诿扯皮等方面。面对社会公众提出的“合理质疑”，政府公职人员有义务就与其自身职责相关的绩效水平及社会效果接受质询并承担相应的处理结果。因此，行政问责制是指特定的问责主体针对政府部门及其公职人员等问责客体在行政管理过程中，由于没有履行或错误履行法定的职责，影响了政府部门的工作效率以及政府机关的口碑、信度或效度，甚至损害了行政管理相对人的合法权益，从而追究其相应责任的一种制度安排。我国对于“官员问责”的提法，始于1980年8月邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话。当时，邓小平向与会的领导干部明确提出要“各负其责，决不能互相推诿;失职者要追究责任”。改革开放之后，最早针对失职官员实行责任追究的案例(或者说最初的行政问责)发生在1980年。当年，“渤海二号”沉船事故发生后，时任副总理的康世恩受到记大过处分，其也成为受到责任追究级别最高的政府官员。在2003年抗击“非典”疫情的过程中，时任卫生部部长张文康和北京市市长孟学农由于对疫情隐瞒不报和应急指挥不力而受到问责。之后的一年多时间里，北京市密云县、吉林省吉林市、浙江省海宁市等地方政府的一大批官员，先后因重大责任事故而受到严厉处分。自2003年中央政府率先实施行政问责制以来，各级地方政府也都积极按照十六大报告中的要求，在理论研究、实际执行和制度建设等环节对我国行政问责制的逐步完善做出了有益探索，并形成了大量的规章制度与有效的问责手段。2006年3月，总理在十届人大四次会议政府工作报告中，明确提出要建立和健全行政问责制，提高政府机关及其公职人员的政策执行力和社会公信力。2008年，“行政问责制”第一次被写入《国务院工作规则》和《国务院2008年工作要点》，表明我国对于责任型政府的理念有了更加深入的理解，也标志着我国的行政问责制开始进入新的发展阶段。

二、我国政府问责制的现实困境

尽管我国政府已经明确提出建立健全行政问责制，并将其作为国务院的工作制度。但是，我国在行政问责机制建设上取得重大成就的同时，仍然存在诸多不足和问题，突出的表现在以下几个方面。

(一)问责的标准不统一，问责面临制度上的缺失

首先，目前所形成的行政问责制主要源于政策指导而非法律规定;其次，已有的问责依据多为地方性的规章而非全国性的法律;最后，行政问责的内容体系尚不完善，如问责事由模糊不清、责任形式过于简单、问责程序难以操作等等。由于我国现有的行政问责制中缺乏统一的规定，导致不同地方政府对于政府官员的问责未能形成一致的标准，不同地区各行其是的现象比比皆是。例如，对于“官员包二奶”行为的处理，《枝江市国税中层干部引咎辞职实施办法》中规定:中层以上干部如果出现“生活作风不检点”问题就要引咎辞职。而在其他地方就没有类似的规定，官员包二奶可能不会被处分。这种在责任认定上的不一致，使得性质相同的行政行为会受到不同的处理结果，不仅有悖公平、正义的理念，而且容易导致权力制约的失衡，并滋生权力寻租与权力腐败现象［1］。

(二)权力与责任之间存在不平衡

从学理的角度来看，权力意味着责任，拥有多大的权力自然需要承担相应的责任，这充分体现了权力与责任之间关系的平衡。但是，在我国政府部门中上下级领导体制的影响下，一方面执行的权力向上集中而责任却向下分散，不做事的人享有权力而由做事的人承担责任，即所谓的“工作有成效，得益于上级领导有方;工作犯错误，主要是下级执行不力”。另一方面，决策的权力和责任又往往同时集中于政府部门领导身上，导致其所担负的决策责任过大而难以进行有效分配，在政府管理过程中事无巨细，都需要单位领导一个人做出决策，并由其承担全部的决策责任，这就难免会产生单位领导因为不堪重负而选择逃避责任的情形。

(三)行政问责的力度不够

首先，对于政府官员的外部问责不力。外部问责是指除行政机关之外的政府机关或社会主体依法对相关政府官员进行问责，在我国体现为人民代表大会、司法机关和人民群众对于行政机关的问责。其中，人大的问责具有事后性，形式有余而威慑力不足;司法机关在当前的政治体制下难以实现真正的司法独立，问责的力度相对有限;对国家公职人员进行批评、建议、申述和控告本是宪法赋予公民的权利，但这种权利却因为缺乏制度保障而难以落实。其次，对政府官员的内部问责力度不足。内部问责是指在政府机关内部进行的问责，在我国主要表现为具有领导关系的上级对下级的问责，以及专门的监察机关对行政机关的责任追究。然而，就政府内部的行政问责而言，面对当前政府部门内部错综复杂的部门利益和人际关系，行政问责的具体执行往往“雷声大，雨点小”，并未充分发挥问责机制本身应有的监督功效。

(四)以行政处分代替刑事责任，变相减轻对官员的惩罚力度

在推动依法治国基本方略实施的进程中，行政问责制本身还被赋予了更高层次的意义。对于政府官员的问责结果，不但体现在要根据责任的性质和大小给予相应的行政处分，而且体现在政府官员的行为如果存在涉嫌犯罪的情形，还必须依法对政府官员予以定罪量刑，任何责任主体都不得凌驾于法律之上，以真正体现“法律面前人人平等”。但是，我国在实施行政问责的过程中，往往只是给予相关责任人一定的行政处分(如警告、停职、降职及免职等)，或是以行政处分代替刑事处罚，从而使其能够逃脱法律的制裁，变相地减轻了针对责任主体的惩罚力度。如果任由这种情况存在，不仅会降低政府的形象和公信力，而且会削弱法律的尊严和权威性。

(五)人民群众问责权利得不到必要的保障

最高人民检察院的统计材料显示，人民群众通过履行合法的问责权利而向检察机关举报涉嫌的政府官员的案件中，约有近七成的举报人会受到被举报人不同程度的或变相实施的打击报复。这种打击报复举报人的行为一般具有隐蔽性，甚至存在手段和程序上的“合法性”，遭受打击报复的举报人因而难以获得必要的法律救济。2009年轰动全国的“河南灵宝青年发帖事件”中，灵宝青年王帅在网上发帖揭露当地政府违法占地并开工建设工业园区，而警方却以涉嫌诽谤罪对王帅实施抓捕并刑拘。之后，尽管灵宝市委、市政府承认公安机关在执法中存在过错，并对征地补偿标准重新进行核定，王帅也获得783．93元的国家赔偿，但是这一案件的发生足以显示举报人在问责过程中所面临的艰难处境，也充分说明人民群众问责权利往往因得不到制度保障而失去效力［2］。

(六)被问责官员的复出考验问责成效

伴随着行政问责制在各级政府部门中建立并实施，许多存在失职或违法行为的政府官员受到了行政处分，部分官员还被降职、免职甚至被追究刑事责任。然而，就在全社会对行政问责制的推行充满期待与厚望的同时，不少被问责的官员却经过较短的时间后复出，有的在复出之后甚至担任了比先前级别更高的职务。如此的问责结果不能不发人深思、令人警醒。在现有的政府管理体制内，内部监察机关或外部监督主体查明并认定政府部门及其公职人员的违规事实，需要投入较大的人力、财力和信息资源，特别是在涉及某些领导干部的案件中，期间所付出问责的成本更加巨大。而被问责官员尚未完全偿付这部分社会成本就再次获得复出或升迁，不仅会有损行政问责制的公信力，而且会降低社会对行政问责制未来发展的信心［3］。

三、完善我国行政问责制的路径

(一)加强政府信息公开，保障公民的知情权

构建完善的行政问责制，其前提在于使公民充分了解政府公共权力运行的全过程，这是实现公民知情权的题中之义和必然要求。因此，各级政府部门应当设立并畅通广泛的制度渠道，加强并扩大政府的信息公开，以保证公共权力始终置于人民群众的外部监督之下。值得关注的是，在“阳光政治”进程不断深入的背景下，各级政府部门相继建立了新闻发言人制度，定期面向社会公开重要的政务信息。同时，随着我国《政府信息公开条例》的实施与执行，人民群众知情权的实现有了制度上的保障。在2010年8月召开的全国依法行政工作会议上，总理在谈及如何完善行政问责制度时强调，要更加重视和发挥人民群众和社会舆论的监督功能，依法保障人民群众参与政府监督的权利，支持社会舆论对违法或不当的行政行为进行曝光，正确对待并及时做好行政应诉工作［2］。

(二)加快制定行政问责法，依法规范行政问责的实施

为保证行政问责落到实处，从根本上有赖于设立专门的法律规范。现有的《行政监察法》、《国家公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》等法律法规，虽然对实施行政问责具有一定的指导作用，但毕竟不是规范行政问责的专门法律，因而在实际运用中往往只能“参照执行”。与国家层面专门法律规范制定的滞后性相对照，许多地方政府对于推进行政问责制的发展进行了有益探索。例如，继长沙市实施《长沙市行政问责暂行办法》之后，重庆市出台《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，海南省、吉林省等地方政府也先后制定了适合本地区需要的规定或办法。这样，一方面增强了国家制定行政问责法的必要性和紧迫性，另一方面也为设定统一的法律规范提供了参考与借鉴［4］。

(三)实现问责主体的多元化，增强行政监督的效力

首先，不断加强媒体的舆论监督。单个公民或组织往往会陷于信息不对称的困境，而难以获得充足、有效的信息资源，因此，媒体舆论监督的功能在于开拓信息公开的来源以及调和信息非对称的矛盾，从而保障人民群众的知情权，进而支持行政问责的开展。其次，充分调动人民群众监督的积极性。人民群众监督积极性的提高是增强行政监督效力的思想保证，也是完善行政问责制度的重要路径。因此，政府部门在健全行政问责机制的同时，也要关注相关配套制度的建设，通过建立举报制度和奖励制度，充分发挥人民群众的监督力量，鼓励他们对行政违法或失职行为予以关注并参与监督。只有实现问责主体的多元化，才能真正维护人民群众合法权益，促进经济社会健康发展。

(四)规范被问责官员的复出机制，提高政府的公信力

公众并非抵制被问责官员的再次复出，只是希望这种复出要遵循制度化的规范，要符合制度化的程序，才能保证政府官员在重新履职中汲取前车之鉴，才能增进政府在人民群众心目中的公信力。全国人大代表傅企平曾经建议，政府官员被问责后的复出机制必须要从制度上予以设计和规范［5］。具体而言，“我们应当明确被问责官员的复出需要具备哪些条件、需要历经怎样的程序，如果被问责官员的复出缺乏依据或违背程序，那么官员的复出就很难使人民群众心悦诚服，相反行政问责制本身就需要被问责。”［6］对此，国内学者王锡锌教授也认为，“官员在被问责以后复出的一个重要条件，就是必须做出突出的实绩。另外，官员复出还要符合民主推荐、组织考察、讨论决定、任职公示四个主要程序。”

可见，只有从完善法律制度、严格复出程序着手，被问责官员的复出机制建设才能真正走向正规。伴随着我国经济社会的迅速发展和急剧转型，人民群众参与社会治理的民主意识不断增强，政府创新社会管理方式的要求日益迫切。其中，构建完善的行政问责制成为保障人民群众知情权与参与权的重要一环，也是推动政府社会管理方式创新的生动体现。因此，应当继续深化政治体制改革，不断健全社会主义法制，积极推动政府职能转变，切实发挥行政问责制在整个社会治理中的效力与效果。