深究抽象行政行为问题

时间:2022-05-14 06:05:00

深究抽象行政行为问题

我国行政诉讼法自1990年1月1日实施以来,在提高行政机关工作效率,规范行政机关、保障行政相对人的合法权益等方面起到了非常重要的作用。随着市场经济的高速发展,在行政诉讼法的实施过程中出现了一个不容忽视的问题,即行政诉讼法将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外,在某种程度上侵害了公民的合法权益。

一、抽象行政行为的涵义

在谈论抽象行政行为的可诉性问题之前,需要对抽象行政行为的内涵进行界定。所谓抽象行政行为,是指行政机关为了实现某种行政职责,针对不特定对象,制定的具有法律约束力并能反复适用的规范性文件,主要包含了法规、规章制定、命令、决定等。它具有如下几方面的特征:

(1)对象的普遍性。抽象行政行为适用于所有符合该条件的不特定的人或事。

(2)效力的普遍性。抽象行政行为对符合该条件的所有人或事都具有约束力,并能反复适用。

二、抽象行政行为不可诉的弊端分析

按照目前我国法律规定,相对于具体行政行为而言,抽象行政行为是不可诉的。主要依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第2款。该条规定,人民法院不受理对行政法规、规则制度以及具有普遍约束力的决定、命令的合法性提起的行政诉讼。那么,抽象行政行为不可诉造成了那些弊端,具体而言,表现在以下几个方面:

(一)却行政诉讼目的

我国《行政诉讼法》第一条明确规定了实施行政诉讼法的目的,在于保护人民法院依法行使审判权,正确、及时审理好行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权利。从上述规定我们可以看出,行政诉讼法的目的不仅在于保障具体行政行为的合法性,也要保障抽象行政行为的合法性。由于抽象行政行为适用范围广,适用效力较强,如果其合法性不能得到有效保障,危害性可见一斑,因此,抽象行政行为不可诉阻却了行政诉讼的目的,甚至可能动摇民众对行政法治和司法公正的信心。

(二)不利于国家法制的统一

我们部分法律条文早已将抽象行政行为的规制纳入其中,比如,《行政复议法》第7条规定,公民、法人或其他组织认为具体行政行为所依据的规范性文件不合法时,在提起行政复议的同时,也可以对规范性文件提起审查申请,如当事人对行政复议不服,也可依法提起行政诉讼。这样,在行政诉讼中,法院便可在对行政复议的决定进行审查时,也需要对抽象行政行为进行审查了,这样便于行政诉讼法中关于抽象行政行为不可诉相冲突了。

(三)不利人民法院行使司法监督权

具体行政行为的依据是规范性文件,当人民法院在审理行政案件时,若不对规范性文件的合法性进行确认,这样便会对具体行政行为的合法性确定带来许多困扰,会给司法带来很多不利。当然,如果抽象行政行为是不合法的,依据该抽象行政行为作出的具体行政行为也会不合法,当行政当事人对具体行政行为提起诉讼时,因为抽象行政行为的不可诉,为了保障公民的合法权益,人民法院唯一能作出的判决只能是撤消具体行政行为,而对抽象行政行为无权干预,抽象行政行为仍然有效,人民法院对此类行政案件只能重复作出撤消具体行政行为的裁判,这样使得行政诉讼只能应付个案,其司法监督权无法发挥。

三、抽象行政行为可诉性之依据

纵观司法理论及国内外司法实践,抽象行政行为都有其可诉性之理由和依据,具体如下:

(一)宪政基础

从我国宪法的规定来看,没有明确的法律条文直接规定抽象行政行为的可诉性。但从我国最高法宪法的制定目的来看,实际上它赋予了抽象行政行为可诉性的宪政依据。《宪法》第5条规定,任何个人和组织都不能超越宪法和法律的特权。因而,当行政机关的抽象行政行为违反了宪法和法律的规定时,也必须受到法律的制裁、追究。这样,宪法以其总领性的规定排除了抽象行政行为不受法律约束的可能性,为抽象行政行为可诉提供了宪法依据。同时,《宪法》第41条规定,公民对行政机关工作人员的失职行为有权提出申诉和检举,因而,当公民对行政机关的抽象行政行为不服时,也可提出申诉、检举。当然,宪法不是我国人民法院审理案件的直接法律依据,但必须是人民法院审理案件的最高依据。对抽象行政行为进行司法审查,其实质在于通过司法权来达到制约和规范行政权滥用的目的,进而保障公民、法人和其他组织的合法权益。

(二)法理基础

1.有权利即有救济原则。有实体权利,便会在程序法上制定相应的救济方式。我国《行政诉讼法将抽象行政行为排除在行政诉讼的受理范围之外,已经违背了有权利即有救济的法律原则。

2.权利制衡理论。“一切有权力的人都容易滥用权利”,这是一条历史经验。行政机关拥有宪法赋予的行政权力,而行政权力的单方面性和强制性决定了行政机关与公民之间的地位不平等。因而,若不对行政权利加以有效规制,滥用行政权利,将会造成严重的后果。采取对抽象行政行为合法性审查的司法救济方式,对行政权力进行约束,以防止行政权力的滥用。从而保障了公民、法人和其他组织的合法权益。

(三)实践经验

西方国家通常是将立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外,而从有权利即有救济原则的角度出发,大多将抽象行政行为纳入到了行政诉讼的范围之内。美国法律规定,任何行政行为都要接受司法审查,依据法律进行审理,如果没有法律规定,应该按照非法定的方式进行审理。德国《联邦行政法院法》也规定,任何公法争议都可诉诸于行政诉讼。这一规定,很显然将抽象行政行为纳入到了行政诉讼的受案范围中了。除此外,英国,法国等国家也在不同程度上规定了抽象行政行为的可诉性。

四、抽象行政行为司法审查之构想

若将抽象行政行为纳入到司法审查范围内,比如会遇到一些问题,笔者就可能出现的一些问题进行简要分析。

(一)可诉性的抽象行政行为范围

肯定了抽象行政行为的可诉性,必然要确定相应的审查范围。从目前我国法律制定的实际来看,笔者认为,对于规章以上的规范性文件,比如行政法规,地方性法规,因为在其制定程序,制定主体上已有了非常明确和严格的规定,因此不宜由人民法院进行审查。但对于规章以下(包括规章)的规范性文件,因在人们日常生活中大量存在,并且有些部门为了自身利益,在某些方面没有法律进行规范,它们便可能以规章制度或决定的方式对其进行规定,作为行政法规和地方性法规的替代品,增加了公民的经济负担。基于此,将规章以下的抽象行政行为纳入到行政诉讼的受案范围中,改变对具体行政行为无法审查或反复审查带来的弊端,已势在必行。

(二)关于原告主体资格问题

行政诉讼原告主体资格是抽象行政行为纳入到行政诉讼受案范围中首先需要解决的问题。对此,可从以下几方面进行确定。第一,原告须是与抽象行政行为具有直接利害关系的相对人,而不能仅仅是行政管理范围中的被管理者。否则将会扩大行政诉讼原告主体范围,造成行政司法混乱。第二,基于抽象行政行为效力的未来性,因而原告需要认为其权利将来可能受到损害,不是对相对人现实直接发生法律效果。再次,原告主体需要达成一定数量,单个主体不能成为原告,这是由抽象行政行为的普遍性决定的。

(三)人民法院的管辖能力和管辖级别问题

有人会认为,将抽象行政行为纳入到行政诉讼的受案范围中,可能会增加人民法院的负担,影响到人民法院的办案效率。笔者认为,目前我国法律、法规的制定较为完善,人民法院有着多年审理案件的经验,办案人员的专业水平,综合素质有了很大提高,人民法院有能力对抽象行政行为进行审查。关于法院管辖级别问题,考虑到抽象行政行为的层次、效力大小有所区别,从保障行政诉讼的公正性、权威性,及提高诉讼效率的角度出发,可将中级人民法院作为抽象行政行为的审理法院。