小议城市公关管理理念演变

1社会主义市场经济体制对城市政府公共管理的挑战

在社会主义市场经济体制下，城市政府公共管理模式较之传统体制下有着根本的不同，即以直接控制变为间接管理。城市政府的行为特征必须符合体制变迁的要求，合理定位自己的角色和功能。然而，我国城市政府的管理模式还存在一些不足，滞后于经济社会发展对政府公共管理提出的要求。现有城市政府公共行政体制存在以下不足:

1.1政策的可预见性和法规的透明度不高.依法行政的理念很难植入

城市政府需要依赖行政机制来解决问题，更重要的是要依照法制轨道来运作，这样可以进一步减少行政命令固有的不确定、难持续、不对称等特性可能导致的问题。一个严峻的事实是:无法可依、有法不依的情况在实践中依然大量存在;凭经验办事、按首长的指示办事、看上级的脸色办事等情况在一些地方还屡见不鲜。内部法规大于国家法律，法规体系薄弱，程序性法规匾乏。一些管理部门根据自己的理解和需要，附加上一些原管理目标所没有的内容，为谋取自身利益、部门利益或地方利益而另立一套、自行其是。特别是当公共利益本身与管理者的切身利益有所冲突时，他们就会钻政策的空子，甚至对原政策内容有意曲解、肆意变通，导致政策执行受阻，直到造成政策目标无法实现和公共管理的失败。最近十多年里，城市政府行为开始实现法制化，但到目前为止还不到位，使各级政府和社会，出现了很多不适应的问题。政府传统行之有效的手段，有些正在逐渐失效，而现代高度分化的社会所具有的行之有效的解决公共问题的手段，才刚刚开始发育、未能成熟起来，难以有效控制和解决公共问题。过去的行政命令机制有用，但失去了部分效用，现在的依法行政机制开始发挥作用，但由于不健全，各方面法制意识又差，也难以充分发挥作用。

1.2在全球化信息时代.政府部门如不及时向社会权威信息.谣言、传言等非权威信息就会填补“信息真空”.从而对管理危机造成消极影响

在一个开放和快速变化的信息社会，政府不能再像封闭的计划经济时期那样，遇到问题，总是先“内部消化”，再告之公众甚至不告诉公众。这种“公共问题内部化”的思维，天然地将政府与公众隔离开来;而事实上面对永远的变化和未知的复杂，政府的能力永远是有限的，完全没有必要把所有问题都自己解决。没有人会因为突如其来的灾难责怪政府，但公众有权利要求实时的、真实的、透明的反映。

1.3长期以来.对社会公共服务和产品提供不足

公共卫生体系发展不健全，公共医疗体制等方面的社会发展跟不上经济发展水平，对医疗卫生事业投入不足，导致公共卫生系统建设的严重滞后。加上现行医疗卫生制度存在着严重的缺陷，不同的人群实行不同的制度安排和医疗标准，特别是城乡二元分离，充满了各种各样歧视性的规定，广大农村人口的医疗保健基本上被置于现行制度安排之外。重新检查和改革现行医疗保健制度和公共政策，建立起包括城乡在内的普及性的城市医疗卫生网络和医疗保险制度，为所有居民提供大致平等的公共医疗服务，进而逐渐形成良好的卫生和生活习惯，增强和提高全民体质。就是一个巨大的考验。这不仅是医疗保健制度的重大改革，而且是政府制度的重大创新和公共政策的根本调整。医疗和公共卫生是一项社会公共产品，城市政府有责任也必须提供足够的财政力量去履行这项责任。同时，政府在这个领域上要帮助贫困的人。疾病预防是投人少产出大的措施。但这种投人因为很难看到显象的效果，往往容易被忽视。防疫部门只好自我筹集资金，提倡有偿服务，靠创收来弥补经费的不足，导致工作重点转向创收服务。影响了卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件时的应变能力。应切实将政策向“以防为主”的方向转移。花大力气在事先防范、而不是病后医疗的盈利上。医疗“产业”产出多，医疗系统创收多，不一定就意味着社会公众的健康。医疗和卫生体系要有社会尤其是政府的组织，必须避免把医疗当成纯粹的盈利途径。

2城市政府公共管理理念的转变趋向

从以上分析来看，为了适应和进一步推动社会主义市场经济的发展，城市政府公共管理职能的调整势在必行。理念是行动的指导，实现政府公共管理理念的转换是当前最为紧迫的重要任务。当前政府最需要确立的是下述八大管理理念。

2.i从“全面控制社会”向“对社会实行公共管理”转变

计划经济条件下，我国实行高度集权的治理方式。城市政府作为一个庞大的管理机构，对经济、社会和私人生活领域实行高度控制，造成政府行为的严重失范，压抑了人民群众的积极性，阻碍了社会的发展。城市政府的职能主要是对城市社会实行公共管理，制定公共政策，为全社会提供公共产品和公共服务，以满足人民群众不断增长的物质和文化需要。政府角色定位的一个重要问题是，必须正确处理好政府、市场与企业的关系。政府不提供私人产品，而由市场和社会提供，不干预私人领域和企业的经营活动。政府不替代市场、不替代社会、不替代企业。那些除了政府以外其他组织无权管、无法管、管不了、不好管和管不好的社会公共事务，如法律与秩序、制定公共政策、进行宏观经济管理和保持宏观经济稳定、公共医疗卫生、社会保障、消费者保护、知识产权维护、环境保护等，才是政府应该管和必须管好的事情。

2.2从“经济建设单中心“向“经济杜会发展多中心“转变

城市发展以前一直是“以经济建设为中心”。然而，“以经济建设为中心”在实践中，特别是在城市官员中，逐渐演变成简单的“以GDP为中心”，以及“以GDP增长为考核干部政绩的中心”，“发展是硬道理”则演变成了任何简单的增长都是硬道理，从而出现各种偏差，包括为吸引投资不惜手段这样的事情也就无法避免。经济和社会一定要统筹协调发展。我们常说经济建设第一，但不是惟一，还有第二、第三等等。从整个国家来看，我们的经济发展成就显著，社会环境建设落在后面，二者关系失调，城市发展必须寻求他们两者之间的最佳平衡点。

2.3从“管制政府”向“服务政府”的转变

传统的城市政府管理以权力为中心的运作方式，导致行政权力支配一切，随意性和无序性较大，削弱了人民应有的参与权、决策权和监督权，政府职能发生严重的越位、缺位和错位现象。一个人民的政府，各级官员应该全心全意为人民服务，对人民负责，实事求是，而不是对上级的面子和喜好负责。城市政府及其各级官员不是社会的主人，而是人民的公仆，通过让人民参与对社会事务的管理，使他们成为城市政治、经济和文化生活的主人，使城市全体成员的政治平等真正成为可能。排斥公民的参与，公共权力的运行就会偏离社会公共目标，就可能导致公共权力的异化，出现寻租等权力腐败现象。通过人民广泛的民主参与，就会将长期以来官管民的官本位管理模式转化为民管官的民本位管理模式，通过切实的民主监督，使城市政府及其各级官员能够树立社会主义的权力观，使政府真正关心民众疾苦。人民对政府的信任是政府合法性的真正来源，也是政府能够搞好公共管理的基础。城市政府应以人民的需求为导向并为其提供优质的公共产品和良好的公共服务。人民满意度应成为衡量城市政府公共管理成效的主要依据。为此，政府应通过为人民多办事、办实事、办好事，更好的贴近人民群众，更及时地了解他们的需要。

2.4从“全能政府”向“有限贵任政府”转变

城市政府无所不能、无所不办是过去的通病，城市政府以全能政府的身份出现。人民排除在决策圈外，即使决策失误，城市政府也不负责任，责任追究制度缺损。

城市公共管理执行主体都是承担一定行政角色的国家公务员。经法定程序进人行政体系中的公务人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职;必须遵循权限，不越权;必须符合法定目标，不滥用职权;必须合理使用自由裁量权，避免行政失当。因此，必须建立与职位、职务、职权相一致的公共责任追究制度。

我国现行的城市公共管理体制缺乏责任追究制度。首先，管理过程缺乏正常的监督;其次，管理的效果缺乏明确的考核;其三，考核的结果缺乏必要的奖惩措施。这样，公共管理过程中不可避免会出现政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等现象。导致公共管理过程中的种种偏差行为难以得到制止和及时纠正。因此，必须建立行之有效的风险预警机制和责任追究制度。对管理过程及时地跟踪评估，强化监督控制;对由于政策执行失败而造成损失的执行者，要追究其责任。

现代城市政府应该是有限责任政府。政府的权力是有限的，政府是负有责任的行政主体。将政府管理纳入法治化的轨道，依法行政是现代政府的显著特征，也是保证政府有效地实行公共管理的重要法宝。因此，必须对政府行为立法，明确规定政府施政行为的一般原则。使政府行为有法可依，有法可循，使各级政府官员以法自律，避免和减少权力的不正当使用，他必须承担:第一、政治责任，要对人民负责;第二、行政责任;第三、法律责任;第四、道义责任。在对政府行为立法的同时，建立政府行为的监督机制，并保证监督机制的相对独立性，只有以权力制约权力，才能确保政府行为的规范化、制度化和法制化，使城市政府真正成为对人民负责的政府。

2.5从“内部操作”向“透明管理”转变

在计划经济时代，城市政府喜欢和习惯于一切靠红头文件办事，但红头文件不是一般产生于广泛的民主讨论中，其结果主观随意性较大，往往脱离实际，造成决策失误。公共管理必然对城市政府行政提出遵循透明度原则的要求。当前，许多城市政府在不断加快网上政府建设，通过互联网公布职能部门的联系方式和办事程序，开设了“政府公报”、“政府信息”、“政府法规”等窗口栏目。但城市政府还应当继续增强信息的公开化程度。这样做:①政府能够及时通过各种媒体为公众所知，广泛听取公众意见;②确保社会组织和公众个人的信息获取权，使他们能够了解与自身利益密切相关的政策信息，可以使广大人民群众充分了解政策内容，增加人民群众的政治参与机会和政策认同感，使更多的人能够理解、接受、支持和执行该项政策，进而为政策的有效执行形成良好的政策环境;并参与公共决策过程、监督政府施政。③加大政务公开的力度，增强管理的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化，与社会公众保持良好的沟通关系，通过从群众中获得智惹，提高自身行政能力，保证决策的科学化和民主化。同时，使公共权力不仅仅在权力制约机制内得到监督，而且也能得到整个社会的普遍监督和制约，从源头上杜绝黑箱操作和幕后交易等权力腐败现象。

2.6从’.政府管理不计成本”向“精心计算成本”转变

低效率，高成本，是长期以来城市政府管理中的一大通病。政府的开支取之于民，在公共管理中存在着成本核算问题，必须讲求效率，力求以较小的投入获取较大的收益，达到政府公共管理行为效益的最大化。高效的政府即廉价的政府。廉价的政府就是减轻人民负担的政府，这样的政府必定会得到人民拥护。在危机时期，我们承认政府的重要作用，但不能忘记政府始终是社会的工具。我们考核这个政府是否称职，不仅要看它是否带领人民渡过危机，还要看它是否以更低的代价。要达到公共管理的高效率，一方面，政府应该精简机构，裁减冗员，反对官僚主义、形式主义，提高办事效率，降低办事成本。另一方面，政府要通过自身形象的塑造，廉洁从政，树立起自己作为公共权力机构的公共权威，防止权威的流失，使得政令畅通，令行禁止，提高政府权力运行的效能。

2.7从“只重视对公共部门投入”向“注重目标绩效管理”转变政府对公共部门的管理往往注重投入而忽视结果，造成严重的浪费。许多公共部门年复一年的投人，结果成效甚微。而政府对那些投人越多，收效越差的部门，反而加大了进一步的投人，形成了更大的浪费。现在，政府必须重视管理活动的产出和结果，要关心公共部门直接提供服务的效率和质量，既要注重资源配置的有效性问题，又要考虑利益分配的公平性问题。资源配置不当，就无法实现公共管理要解决社会问题的目的。政府要用市场上相对最低的成本生产市场上需要的最优质量的公共产品和公共服务。

2.8从“常规管理”向‘.创新管理”转变

长期以来，城市政府按照常规办事，例行公事，陷人消极被动地应付日常事务的圈子里。在公民的政治民主意识和主体意识不断提高，对公共产品和公共服务的要求越来越高的情况下，城市政府必须实行创新式的公共管理。创新是政府公共管理的灵魂。今天，网络政府、电子政府、学习型政府等提法，就是创新的结果和对政府创新的要求。公共管理创新与重塑政府的实际成效与管理者的知识创新水平密切相关。公共管理创新的实质和关键是培养和发挥管理主体的创造性思维能力。随着信息技术和电子政务的发展，对人们的创新能力提出了更高的要求。创新管理是系统工程，主要有:(1)政府组织创新，要通过现代信息技术等手段的广泛应用，促使政府组织机构朝着扁平化方向发展。所谓扁平化政府组织结构，是按照公共管理事务流程划分部门并调整组织结构，减少因中间管理层级太多而导致的上下信息沟通失真和信息反馈迟缓等弊端。(2)政府体制创新，要完善和实施对政府工作人员的管理制度、考核制度、监督制度、职位工资制度等。(3)政府预算制度的创新，政府的预算不再以惯例和权力为标准，而以公众的需求，提供公共产品与公共服务的数量与质量为导向。(4)政府文化的创新，要形成廉洁奉公、高效实干、绩效导向、勇于竞争的文化氛围，以良好的政府文化激励人和塑造人。

3结论

以此来改变我们政府公共管理的理念，相信整个城市和社会应对公共问题的能力将得到很大提升，政府管理方式也将在短时间内有个质的飞跃，城市的社会发展将与经济发展同步。

城市政府公共管理改革是难点，但也意味着机遇，关键是要我们共同努力，以开放心态对待各种各样的运作，以发展的眼光去应对各种间题。我们希望，当最严峻的考验来临时，政府的潜力能得到最大发挥。城市政府公共管理理念和方式的转变昭示着政府理性的崛起，通过转变，我们的城市政府将更好地学会公共管理，构造更加有效的沟通机制，建立更好的公信力；我们的城市政府将更好地学会管理市场经济中必然会出现而且经常会出现的不确定性(包括瘟疫、金融危机、自然灾难、社会矛盾、外部争端等)，并加快向现代公共管理过渡，那么它就包含着更多的机遇，意味着中国城市现代化和可持续发展会在克服种种困难和矛盾中顺利前进。