健全干部人事制度

〔摘要〕造成地方政府官员诚信不足的原因很多，干部人事制度不完善是一个重要原因。为此，应完善干部选拔任用机制，从根本上保证地方政府官员的诚实守信;规范干部考核晋升制度，构建地方官员诚信激励机制;健全监督惩戒体系，筑起失信行为的“防火墙”。

〔关键词〕官员，诚信，机制，制度，体系

近年来，在市场经济大潮的冲击下，一些地方政府官员信用严重不足，在社会上造成了不好的影响。据《小康》杂志调查，2006年地方政府官员以75.36%的比例当选为信用最差群体，2007年地方政府官员“以80.3%的绝对多数”再一次“被网民选为信用最差的群体”〔1〕。造成地方政府官员诚信不足的原因是多方面的，但干部人事制度不完善及执行不力是一个重要原因。为此，应进一步深化干部人事制度改革，为打造诚信官员队伍提供制度保障。

一、完善干部选拔任用机制，从根本上保证地方政府官员的诚实守信

官员选拔环节是地方官员队伍的入口，只有严把入口关，才能保证把真正对党忠诚、对人民守信的人选拔到重要岗位，才能真正把投机钻营、弄虚作假之徒拒之于干部队伍门外，从而在根本上保证地方政府官员诚实守信。因此，要打造诚信地方政府官员队伍，必须首先深化选人用人机制改革，解决和杜绝干部选人用人机制的不科学、不规范等问题，切实提高选人用人的公信度。

首先，在干部选拔标准方面，必须全面贯彻中央提出的“德才兼备、以德为先”的标准，加大对拟选拔对象诚信记录考核的力度。现在一些干部出问题，主要不是出在才上，而是出在德上。因此，党的十七届四中全会决议强调指出:“选拔任用干部既要看才，更要看德”。而干部立德之本，在于诚信，即对党忠诚，对人民守信。只有对党绝对忠诚，才能真正保证党的路线方针政策的贯彻落实，才能树立正确的权力观、政绩观，保证权为民所用、利为民所谋;只有真正对人民守信，才可能切实践行党全心全意为人民服务的宗旨，真正履行人民公仆的职责，想人民之所想，急人民之所急。加大对选拔对象诚信的考核，必须纠正某些地方单纯以政绩或经济指标取人的做法，真正按照十七届四中全会的要求，重点从“是否忠于党、忠于国家、忠于人民，是否确立正确的世界观、权力观、事业观，是否作风正派、清正廉洁、情趣健康”〔2〕等方面进行考察。

其次，按照民主、公开、竞争、择优的方针，推进干部选拔任用过程改革。这是十七大和十七届四中全会提出的明确要求。当前，推进干部选拔过程改革的重点有二:一是加快干部选拔任用提名制度改革，建立健全“主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”，尤其要“规范干部任用提名方式，重点规范领导干部特别是一把手的提名行为。坚持权力与责任相统一，合理界定干部任用提名主体，规范提名形式、提名程序，明确提名责任，使隐性权力显性化、显性权力规范化，防止实际上的个人或少数人说了算”〔3〕。二是探索完善和积极推广新的干部选拔任用方式。尤其是完善推广近年来被广大群众普遍认可的公开选拔、竞争上岗等选拔任用方式，加大竞争性选拔干部的力度，完善差额选拔干部办法。

再次，要在党管干部的前提下，扩大干部选拔任用中的民主，把法律、法规赋予人大的选举权、监督权、罢免权与人民政协的协商权、建议权落到实处，保证人民群众和人民团体在干部任用中的知情权、参与权、监督权和话语权，尽快纠正并杜绝由少数人甚至由个别人决定干部任用的现象。为此，必须逐步推行人大差额选举，通过立法明确规定人大可启动罢免程序的事项;适当增加人民政协和人民团体在民主推荐、提名、考核、任命等各个环节的发言权。

最后，以坚决态度刹住干部选拔任用中的不正之风。“吏治腐败是危害最烈的腐败，也是干部群众最为痛恨的腐败。用人上的歪风邪气刹不住，党在人民群众中就得不到支持，党的执政地位就要受到危害”。〔4〕当前，干部选拔任用中的违法、违纪、违规行为虽只是个别现象，但其负面影响是严重的。刹住干部选拔任用中的不正之风，要重拳出击，全面部署。既要加大查处力度，严厉打击已有违法、违纪、违规行为，更要加强制度建设，构建抵挡不正之风的防风墙。当前尤其要扩大干部选拔任用信息公开的内容和范围，不断增加干部选拔的透明度;推行针对考察对象诚信记录的个人报告有关事项制度，用制度和机制遏制“潜规则”，真正做到不让老实人吃亏，不让投机钻营者受益。

二、规范干部考核晋升制度，构建地方官员诚信激励机制

理性选择理论认为，作为理性经济人，地方官员和普通人一样存在机会主义倾向:如果失信行为被发现的几率较大且可能的损失大于其可能的收益，官员就会倾向于选择信用行为;相反，地方官员则会倾向于采取失信行为。因此，干部考核晋升制度实际上是地方官员诚信行为的激励机制:科学的干部人事制度可以为官员信用行为提供正激励;反之，则可能会提供负激励。从某种意义上可以说，地方官员的是否守信很大程度上取决于来自干部考核晋升制度的激励。因此，构建科学的地方官员诚信激励机制，必须认真落实中共中央《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，加大干部考核晋升制度改革力度，构建体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。

首先，要改进考核方式，采用更加科学的考核方法，构建更加健全和严密的考核过程。当前，一方面要扩大考核民主，尽快扭转单纯靠上级考核的做法，多倾听群众和社会组织对官员的评价，采取上下结合的考核方法。按照中央要求，“强化党内外干部群众的参与和监督。进一步公开考核内容、考核程序、考核方法、考核结果，增强考核工作的透明度。探索实绩‘公开、公示、公议’等做法，加大群众满意度在考核评价中的分量”，〔4〕使失信行为在民主的显微镜下无处藏身。另一方面，要增强考核方式的完整性和系统性，“坚持以平时考核、年度考核为基础，以换届(任期)考察、任职考察为重点，合理安排，相互印证”，〔4〕构建无缝隙考核程序，避免考核的简单化和片面化。同时，大胆创新考核的具体方式，除积极推广问卷调查、网络评议等考核方式外，还可以吸收行为科学和心理学的研究成果，引入诸如人机对话、心理测试等新兴而科学的考察方法。其次，完善考核内容，纠正单纯考核经济指标的做法，增强考核内容的科学性。为了纠正以经济指标至上的考核指标带来的地方官员过多过细地干预微观经济活动、只对上负责而不对下负责、弄虚作假、取短期行为等失信行为，必须坚持“充分体现考核内容的激励性和约束性”的原则。在考核内容的设计上“既注重考核发展速度，又注重考核发展方式、发展质量;既注重考核经济建设情况，又注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展，特别是履行维护稳定第一责任、保障和改善民生的实际成效;既注重考核已经取得的显绩，又注重考核打基础、利长远的潜绩”〔4〕。尤其要倾听民众对官员在以上各方面履行职责情况的反映。同时，还应专门在考核指标中增加官员诚信指标，尤其是增加针对官员“‘腐败行为’、‘弄虚作假，欺上瞒下’、‘官员和公务员的不作为’、‘政策缺乏连续性和稳定性’、‘习惯于做表而文章，热衷于搞政绩工程’、‘违法行政，执法犯法’”〔5〕等多发性失信行为的指标。

再次，构建更加民主、透明、公平的官员晋升制度，防止官员晋升博弈压力造成的官员失信行为。主要是按照十七大提出的民主、竞争、公开、择优的干部选拔任用原则，进一步增进干部晋升的民主化，杜绝少数人决定干部晋升的现象，严查严惩干部晋升中的买官卖官和行贿受贿行为;按照公开、平等竞争的原则，推进干部晋升过程的透明化，杜绝干部晋升中的暗箱操作，防止部分官员的投机钻营行为;重新审视干部晋升的标准，增加对拟晋升干部诚信记录的考核，对存在严重失信行为的官员实行一票否决，以促进干部晋升的公平化，形成对地方官员诚信的有力正激励。

三、健全干部人事制度中的监督惩戒体系，构筑失信“防火墙”

监督惩戒体系是干部诚信的保障机制。只有监督严密，惩戒有力，才可使失信者受到惩处，使欲失信者望而却步。但由于我国干部人事制度中的监督惩戒体系尚存在缺陷，使某些人认为“缺乏信用是因为不守信用更有利可图”〔6〕(P2)。因此，要确保地方政府官员的诚信，还必须改革干部监督惩戒体系，构筑官员失信行为的“防火墙”。

首先，构建上下结合的全方位监督体系，消除监督盲点，打造牢固的预防官员失信行为的防线。对于地方政府官员失信行为，应惩防并举，重在预防。而预防之道，既要重视选拔任用和考核晋升环节，更要重视日常的监督。当前，要加强对官员的监督，一要积极创造条件，真正把法律规定的人大监督、政协监督作用落到实处。既要鼓励人大代表、政协委员敢于监督，更要为他们的监督创造条件;而尤其重要的是，对他们所质询、举报的案件要充分重视、认真查清、严肃惩处。只有这样，才能真正营造人大代表、政协委员敢于监督并能够监督的良好氛围。二要更加重视新闻媒体、公民团体和个人的监督，充分发挥自下而上监督的作用。早在六十多年前，就提出“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈;只有人人起来负责，才不会人亡政息”〔7〕(P610)。当前，随着媒体的快速成长和人民群众参与意识和参与能力的增强，他们监督作用的主观条件已基本具备，关键是要从制度上为他们的监督提供更有力的保障。

其次，落实地方政府官员监督制度，把诚信放在官员监督中更加重要的位置上。诚信是官员修德之本，诚信状况直接影响党在人民群众中的形象和威望。官员有德无才，终究要败坏党的事业。因此，必须纠正有些地方对诚信监督可有可无的做法，把官员诚信放在干部监督中更加重要的位置上。加强对官员诚信的监督，要重视落实制度，抓早、抓小，防患于未然。现在，“干部日常管理监督的制度不少，关键是执行不力”;“落实制度，也是改革的重要环节”。而干部出问题，“多数都是‘小洞不补，大洞吃苦’”。〔3〕因此，苗头性问题早发现、早提醒、早纠正，有助于防止出现民怨大、影响坏的严重失信行为。

再次，真正落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，构建阳光透明政府，突破制约监督信息不对称瓶颈。对官员诚信监督最重要的制约来自于信息不对称。由于地方政府官员占有信息上的优势，监督主体，尤其是新闻媒体和人民群众很难对官员是否诚信进行准确判断。尽管近年来政府信息公开的自觉性和公开程度都有极大提高，但要充分发挥人民群众和新闻媒体对官员诚信的监督，必须继续扩大政府信息公开的力度。当前，一要提高政府信息公开的自觉性，保证政府信息公开的及时性、完整性和真实性;二要规定地方官员诚信状况信息公开的义务，尤其是关于是否兑现承诺、廉洁自律等行为方面的信息;三是提高人民群众依法申请地方官员公开诚信信息的积极性和能力。

最后，加大对地方官员失信行为的问责和惩戒力度，对严重失信行为实行一票否决制。当前，要尽快建立全国统一的对地方官员失信行为问责的机制，针对不同类型的失信行为确定相应的责任和问责程序。对于轻微失信行为，通过诫勉谈话、通报批判等方式进行问责;对严重失信行为，在考核时实行一票否决;对造成较大经济损失和较坏社会影响，调离现任岗位，或启动引咎辞职乃至罢免程序;对违法刑法的，依法追究刑事责任。