行政决策存在的现状及战略

行政决策咨询系统,又称为智囊团、脑库、思想库、思想工厂或行政决策智囊系统,作为行政决策系统的重要组成部分,它是“辅助行政决策中枢系统决策的智囊机构,是现代行政决策体制的重要组成部分，由辅助决策中枢系统进行科学决策的专家学者、专职人员和决策咨询机构等组成。这一系统的任务是以建议、参谋等形式为决策机关和行政领导者服务,向他们提供科学的决策方案,并发挥决策过程中的辅助性作用”。行政决策中枢系统要科学决策离不开决策咨询系统向其提供服务,充分发挥智囊团的作用。

1我国行政咨询的发展和现状

咨询活动古来有之,诸葛亮的“隆中对”就是历史上谋士策划的经典。但是新中国成立后,由于缺乏依靠咨询机构进行决策的习惯,咨询机构基本没有,不重视科学决策造成的损失,印象深刻。例如，“20世纪50年代的大炼钢铁和‘’、60年代的‘’、70年代的洋跃进”,这些决策给我国的经济建设带来了巨大的损失。这些历史性决策失误的最主要原因就是：缺乏对这些问题进行全面科学的分析。

改革开放后,随着经济的快速增长,促进了咨询机构的发展。据统计,到1986年,我国各类咨询性质的科研机构已发展到420个,从事软科学研究的人员有15000多名,完成各类项目1700多项。自20世纪90年代中期以来,随着我国经济体制、政治体制改革的不断深入,计划经济时期建立的咨询研究机构中的一些科研人员开始走向市场,并纷纷成立了各种咨询企业。进入新的历史时期,党的十六大报告将“改革和完善决策机制”作为政治建设和政治体制改革的重要任务之一进行了专门阐述,明确提出,要“完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性”。党的十六届四中全会又从加强党的执政能力建设的高度,更加全面深刻地阐述了改革和完善决策机制、推进决策的科学化、民主化的重大理论和实践问题。明确提出,“要有组织地广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统”，推动了行政咨询系统的发展。

2行政决策咨询系统构建存在的问题

虽然我国的行政决策咨询经过几十年的发展取得了丰硕的成果,但它在构建上仍存在一些问题。

首先,对咨询重要性的认识不够。一些地方和部门在决策时根本就没发挥咨询工作的作用。由于认识上的不到位,他们很少支持行政咨询业的健康和快速发展。主要体现为在资金上的支持较少,在人力资源的开发上投入较少以及没有为行政咨询系统的发展创造良好的政策环境。在具体的实践过程中,也往往存在着决策主体对决策咨询不重视的现象,对决策科学的内容、程序、功能等缺乏深入了解,对咨询机构的地位、作用认识不到位。尽管我国的现代化决策系统已经开始发育,但很多行政部门领导人只是把咨询人员当做依附于自身的“谋士”,由于惯性很少主动地运用咨询机构来对决策进行分析,使问题得到解决,而更多的是凭以往的经验来作出决策。

其次,法律制度不健全,咨询的政策环境不完善。任何政治和行政出现问题,追根溯源都要落实到体制和机制上,目前我国行政决策咨询出现的问题,咨询在决策中的作用没有得到充分发挥,咨询的成果没有得到充分重视。单纯依靠决策者的素质和需要,而不是用制度来作保障,没有相应的责任追究制度,责任不明,决策者和咨询者就没有决策失误的压力,决策者就难免会“想咨询就咨询,想不咨询就不咨询”,在认识上、行动上没有利用咨询的动力,而咨询者没有责任风险就难以保证咨询方案的科学、中立、公正。

再次,咨询系统的职能定位不准确。行政决策咨询系统是独立于决策中枢系统的,为决策中枢系统服务的辅助工作机构,处于相对独立的地位。作用是“谋”,为领导“断”出谋献策。行政咨询系统的主要职能,孔昭林在《实用行政管理》一书中将其概括为“调查研究,分析决策的环境与条件,进行科学预测；拟订各种可行方案；论证、评估各种方案,提出取舍意见、建议等,辅助中枢系统决策”。现在许多行政决策咨询机构脱离了本身的职能定位,其独立性不够。一些咨询机构本身就是党政部门的下属单位,对行政部门具有高度的依赖性。有的部门把内设的政策研究、议事顾问等咨询研究机构当做秘书班子或写作班子,让其撰写讲话,起草报告,办具体事务。有的部门即使找了咨询机构研究论证问题,也仅仅将之当做为了体现民主而走的形式,让他们被动地做“命题作文”,完全没有体现其应有的功能。

最后,机构设置重复浪费,内部缺少交流和合作,信息不畅。目前,我国的咨询机构数量应该说不少,并已形成一定的规模和层次。但是各咨询机构分散,彼此间联合不紧,协作攻关不经常,导致在咨询研究工作中形不成合力。有的决策部门常常在遇到一个大的研究论证课题时,就把有关部门的人员召集过来进行任务的分配,你研究一个课题,他研究一个课题,规定时间上交研究材料,而后汇总成一个总报告,这种任务切块、分工研究、机械汇总的方法,容易回避矛盾,忽略系统组成部分之间的相互联系和影响。此外,在官方咨询机构和民间咨询机构之间也缺乏交流和合作。当前,与政策制定、评估紧密相关的关键性信息仍然掌握在政府部门,政府信息资源开发利用程度低,没有实现与民间咨询机构共享,导致民间决策咨询机构发育缓慢,不仅数量少,而且功能少,与政府部门缺乏制度化的联系,没有得到有效的发展和扶持。

3完善行政决策咨询系统的对策思考

首先,加强对咨询系统重要性认识。要做到这一点,就需要有关部门大力宣传咨询知识,向各级政府决策者全面介绍国外发达国家的政府决策咨询状况,并且强调不重视咨询所产生的负效应。即使决策者转变咨询观念,其本质是实现由经验决策向民主、科学决策的转变。这就要使决策者必须认识到:政府的核心职能是“掌舵”而不是“划桨”。政府不仅要把部分行政执行职能分解给第三部门,而且也应该把政府部门中可由咨询组织替代的功能剥离出去,如体改办、发改委、政府法制部门等的部分职能,可以由相应的咨询组织分担。在政府的决策过程中,也要借助于“外脑”的力量,主动吸纳专家学者参与公共决策的问题发现、对策探讨、可行性论证等环节,形成中枢系统与咨询系统的良性互动,既保证“谋”、“断”相互独立,又做到以“谋”助“断”。在我国,大量的科研机构,大专院校学术团体、民间组织都具备了充当“外脑”的实力,政府把部分决策咨询任务分解给他们,可以推动政府职能的转变,提高决策的质量。

其次,将行政决策咨询纳入法制化轨道。政府决策咨询的生存及发展前景,必须要有立法上的保障。通过法律建立经常性的、规范化的决策咨询制度对于保证政府咨询的真实和有效是极为重要和必不可少的。有关决策咨询的政策、法规和制度对于实现决策科学化、民主化来说,它既是一种监控机制,也是一种保障措施。建立现代化的政府决策咨询系统,完善政府决策咨询机制,需要各级决策机关的高度重视,也要有决策咨询系统高质量的研究和咨询工作。但是为了防止个别领导者对决策咨询的不重视,甚至不顾决策咨询机构的意见和建议,一意孤行,也为了防止个别的决策咨询机构的不规范的行为发生,必须制定相关的法律法规,对必须进行咨询的决策范围、程序、途径、责任等作出明确的规定,对决策咨询机构的设置、权利、义务、责任、运作等作出明确的规范,并加大执法检查力度,使政府的决策咨询工作纳入法制化轨道。

再次,加强咨询系统的独立性。决策咨询是一种独立的、创造性的活动,独立性是决策咨询最主要的特点。缺少独立性的只是诠释和论证领导意图的咨询,不是真正意义上的咨询,依靠这样的咨询是难以避免决策失误的。加强决策咨询研究的独立性,关键在于正确认识和处理咨询机构和决策者的关系。在民主型决策体制下的现代咨询,是民主政治的产物,咨询机构与决策者是一种平等的关系。咨询机构在咨询过程中保持很强的独立性,咨询结论不以决策者的意志为转移。对决策者来说,可以不同意咨询机构提出的观点,否定他们作出的结论,不接受他们的建议,但不能强迫咨询机构的研究人员违心的改变观点,修改结论,也不能干涉研究人员的具体工作。从咨询机构来说,咨询研究应坚持实事求是,一切从实际出发,不受决策者意图的影响,敢于发表与决策者意见不同的观点,坚持研究结论的客观性和公正性。

最后,建立咨询系统内部之间畅通的沟通渠道。在决策者与专家学者之间、各个咨询机构之间建立起畅通的沟通渠道，使之能更加及时快速地进行交流与沟通：一方面使咨询机构及时了解政府决策需求,并掌握大量的实际资料，了解其他咨询机构的相关研究状况，提出具有针对性和操作性的咨询方案，避免重复劳动；另一方面可以使决策者对决策的目标、决策的总体方向以及决策的信息分布有比较清晰的把握,及时了解专家的研究成果和咨询建议，准确及时地应用到决策的过程中，以提高决策者信心，保障决策的科学性。