深究我国古代行政监察制度的启示

时间:2022-05-02 11:09:00

深究我国古代行政监察制度的启示

摘要:我国历史悠久,官制发展较为健全,自秦朝设御史大夫起,经过两千多年的发展,我国的行政监察制度日益完善。研究我国古代的行政监察制度,并以此为参照,探究当前我国行政监察存在的问题,能够完善我国行政监察制度,坚持以法治国,建设法治国家,预防并惩治腐败。

关键词:腐败古代行政监察启示以法治国

我国古代行政监察制度在其漫长的发展过程中不断完善,研究古代行政监察制度,探究其经验与教训,可以为现阶段完善并发展我国的行政监察制度提供有益的启示与借鉴。

腐败与反腐败是历史发展中水火不容的两种社会形态,腐败与监督的历史就是运用监督权对抗腐败的历史。随着历史的发展以及社会环境的变化,我国古代的行政监察制度不断完善不断发展,古代行政监察理论及实践的丰富,为我们回顾历史经验教训,探究行政监察未来的制度设计提供了丰富的素材。本文主要从腐败的根源,治理腐败的良方——行政监察,影响行政监察效果的因素,我国行政监察制度的完善以及反腐败的关键——法制几方面解析我国古代行政监察制度带来的启示。

一、腐败的根源

国际上对腐败最简洁的定义是:滥用公共权力以谋取私人利益。[i]政治学则认为,广义的腐败是指由于执掌政治权力的整个统治阶级只顾追求自身利益而导致的政治制度全面败坏,是整个政治的腐败。狭义的腐败指公职人员为了私人利益而滥用公共权力的行为,是政治生活中具体的个人或小团体的腐败行为。[ii]腐败有着多种多样的表现形式,但其实质有一个共同的特征,即腐败是公共权力或者公共权力衍生品的滥用。腐败产生的原因主要有以下几点。

1.权力来源的错误认识与权力缺乏约束。英国历史学家艾克顿认为:“权力倾向于腐败,绝对的权力倾向于绝对的腐败。”权力所具有的指挥或支配的力量往往导致掌握权力的机构与人容易滥用权力。在中国古代,封建君主宣扬君权神授,封建国家的一切都是皇帝的,正所谓“溥天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣。”由此封建官僚自然认为权力来源于君主,而不是百姓,古时公共管理也称作牧民之术。近代民主思想以“天赋人权,人人平等”为基础,行政机关的公共权力是公民的共同权力,为全体公民共同所有。只是在现实社会生活中,公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使,而只能由其代表(或委托人)来行使。

在中国,公共权力是通过人民代表大会制度,并以宪法和法律规定的形式,赋予国家机关工作人员行使的。由于间接选举和党管干部割裂了高层官员在获得权力上与百姓的直接联系,使官员看不到自身掌握的权力来自民众,加之在中国官员头脑中多少存在传统官僚思想的残余,这使得中国官员缺乏对权力来源的正确认识,缺乏为人民服务,对人民负责的思想。加之制度建设的缺失,缺乏对权力的有效约束,腐败由此滋生。09年官员雷人语录中的“替党说话,还是替老百姓说话”就是权力来源的错误认识。

2.制度建设的缺失。腐败的根源来自制度本身,只有制度才能约束人,人永远不会也不可能约束好自己。人本来不是腐败分子,但是在特定的环境下,人就很容易被动腐败,原因来自制度的约束力:权力约束力越少,就越腐败。当前在我国的行政监察制度中,地方行政监察机关实行双重领导制,即同时受本级人民政府和上级监察机关的领导,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,这说明我国的监察是一种行政机关的内部监察,缺乏独立性。[iii]金初御史台令史的人选是从尚书省六部的令史中选用,就曾出现“吏皆同类,莫肯举劾”的弊病。我国监察机关地位不独立,监察职能弱化;行政监察对象范围小;民主参与机制不健全;行政监察程序不完善,缺乏透明性和公开性;当事人的权力救济机制有待拓展等制度方面的缺失,都为腐败提供了条件。当前我国政法委领导公安、检察院、法院,并经常指导其工作,使其丧失了独立性与相互牵制。

3.心理的异化。心理的异化导致腐败有两种情形,一是自发的心理所产生的腐败——不自觉腐败。官员并不是有意识地进行腐败活动,只是受到周围环境的影响(如重血缘、讲亲情)而做出的一种自发行为。二是由稳定的心理定势所产生的腐败——自觉腐败。替人办事而获得报酬并显示能力这种思想的长期作用,使个体由消极的“要我做”转化为“我要做”。在这样的情感刺激下,行为主体敛财和获得心理满足的需求不断膨胀,这种不断膨胀的需求就是激励腐败分子进行腐败的内在驱动力,这就产生了腐败的心理动机。[iv]盲目攀比心理,心存侥幸的赌徒心理,恶意的随众心理,极端的拜金心理等也是促使腐败的心理动机。中国官场的“59”现象也称“最后捞一把”现象形象而生动地展现了这种心理的异化。

二、治理腐败的药方——行政监察

腐败最突出的表现在于权钱交易,以权谋私,它是公权力的滥用。预防和惩治腐败,就要对公权力加以制约,对滥用公权力的行为严肃处理。在我国,对公权力的制约,有内部与外部制约之分,内部主要是党内监督,行政监察,外部则是民众对国家机关的监督。

尽管我国人民享有言论、结社、集会、游行示威的权利,但人民运用这些权利的时候并不多或者效果并不好。一方面由于历史原因,“良民”观念根深蒂固,我国人民忍耐力较强,不像西方国家人民争取权利的意识那么强烈。另一方面也是制度的不健全,人民表达意愿的渠道单一,仅有的信访也处处受到阻挠,效果很不好。第三是信息的不对称,政府掌握大量信息,人民却知道得甚少,缺乏监督的砝码。因此,外部监督即民众对国家机关的监督起的作用不大,治理腐败主要依靠行政监察制度。

行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动。行政监察是行政机关的一种专门的内部监督,其对象是国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员,其客体是国家机关任命的公务员的行为和行政机关的综合行政行为。

行政监察机关是专门的监察机关,具有一定的独立性和专业性,享有检查权、调查权、建议权、行政处分权,能够良好的预防和惩治腐败,保证国家机关及其公务员廉洁高效履行职责。作为一种内部的监督,行政监察的作用也是有一定的局限,但作为一种制度的存在,它远远要优于人治,只要充分发挥制度的约束,也是能够治理好腐败的。

三、影响行政监察效果的因素

腐败与监察贯穿于行政机关发展的始终,为预防与治理腐败,古今中外政府都在进行各种尝试。影响行政监察效果的因素是多种多样的,只有搞清楚这些因素对行政监察效果的影响,才能更好地改进行政监察制度,使之更好地发挥监察效果,防腐反腐。

1.行政监察的制度设计。行政监察制度是一套完整的复杂的制度,通过各种监察机构的设置,赋予相应的职责,使其发挥监察的作用。监察机构的权力大小、监察方式的灵活程度、监察范围的宽窄都影响着行政监察的效果。

监察机构权力大小方面,增强监察机构的权力有利于监察机构独立进行监察,遏制腐败。东汉前期光武帝刘秀鉴于西汉后期监察衰弱,无法防止吏治腐败,外戚擅权,采取了一系列措施强化监察:提高监察官的地位,增强监察官的权力,对监察官履行职任特别是纠举贵戚重臣给予大力支持和鼓励。[v]监察机构权力的增强,为东汉前期吏治的改善和政治的清明起到了积极的作用。

监察方式的灵活程度方面,灵活多样的监察方式能够克服单一固定的监察制度的缺陷,保障行政监察取得预期甚至超过预期的效果。例如北魏加强对地方的临时性监察,使地方腐败官吏措手不及。北魏还鼓励非监察官员和百姓协助监察机构纠举不法官吏,使贪赃枉法的官吏处于更为严密的监察之下。

监察范围的宽窄方面,应当设立恰当的监察范围,过于狭窄会太过笼统,起不到应有的效果。过于宽泛则太过严苛,容易导致人人自危。例如明朝的特务统治,东、西厂、锦衣卫作为皇帝的私人监察机关,随时了解臣子的一切,铲除不听话的臣子,导致人人自危。

2.监察官员自身素质。监察官员作为实施监察的重要主体,其自身素质大大影响着行政监察的效果。历代选任行政监察官员都要求“敢言”、“实才”、“疾恶”等。唐朝选拔御史的标准,据唐朝有关史籍的记载,主要有以下六条:清要、敢言、疾恶、实才、实践。元朝监察御史陈思济也说:“御史,言官也”。作为行政监察官员,实才是实施监察的基础,敢言是履行监察职责的必要素质。

3.监察主体的多元化与参与度。行政监察并不能仅仅依靠专门的行政监察机构和行政监察官员,它需要社会的广泛参与,要发动社会各界力量的广泛参与,则需要建立良好的行政监察环境。首先对于贪赃枉法的官吏,一经查实必须严惩,因为只有这样才能让社会各界看到行政监察是实实在在有效的,而不是在作秀。监察主体必须得到必要的人身财产保护,正直之人遭受打击报复在古代现代都有,监察主体的人身财产安全得不到保障,势必会削弱行政监察的效果。

四、我国行政监察制度的完善

通过对我国古代行政监察制度的研究,了解古代行政监察的机构设置及运行机制,结合腐败的根源以及影响行政监察效果的因素,分析其在监察机构的设置、监察官员的选任、监察职权的规定、监察方式的运用等方面积累的宝贵经验和教训,提出对于建立科学合理、完善有效的现代行政监察体系的建议,不断完善我国的行政监察制度。

1.营造廉政勤政的社会环境。任何一项制度,其所起的作用不仅仅依靠于制度本身,还依赖于所处的社会环境。“无论何种制度都不可能超然它所处的那个时代之外,政治在实际的运行中与人事、政坛风气、社会心理紧密结合并互相作用的。”明朝有较为完备和科学的监察制度,但“政治腐败,道德沦丧,以及当权者对政治言官的无情折辱,致使言官的分化乃成为必然之势。他们纷纷放弃自己的理想与抱负,表现得斗争意志消沉,忧患意识淡漠,事不关己,袖手旁观,甚至投身逆流,以身事逆。”[vi]

促使官员廉政勤政的制度背景就是营造廉政勤政的社会环境,使社会形成视贪腐为罪大恶极,全民抵制贪腐的氛围。同时加大宣传,树立典型,形成官员必须清正廉洁,勤政爱民这一认识。马克斯·韦伯说过“在任何一项伟大的事业背后,必然存在着一种精神的力量,尤为重要的是这种精神的力量一定与该事业的背景有密切的根源。”[vii]通过公民政治文化的大力建设使官员确定坚定的公仆意识,消除官本位观念,清醒地认识到国家机关的权力来自于社会和人民的委托,促使官员成为廉政勤政的官员。

朱镕基任上海市长期间,向各区、县长及市政府人员赠送古训并逐句解释:“吏不畏我严,而畏我廉;民不畏我能,而畏我公。公则民不敢慢,廉则吏不敢欺。公生明,廉生威。”他还亲自主持制订了市政府《干部廉政守则》,制订了“四菜一汤”制度,在上海刮起了“廉政风暴”,这就是在营造一种廉政勤政的社会环境。

2.赋予行政监察机关足够的权力,建立独立的行政监察机构。“任何权利都有侵犯性,为了防止权力之间的相互攻击和侵犯,有两点是不可缺少的:其一,以权力制衡权力,以法迫使任何一权都无法摆脱来自另一权的牵制;其二,以权力制止权力,以确定的政治体制确保每一权都有抵制和防御另一权侵权的法定权能,而且防御规定必须与攻击危险相称”。[viii]当前我国行政监察机构法律地位低下,既没有权威性,又缺乏独立性,因而很难实施好行政监察权。

中国历代都赋予监察官员很大的权力。在唐朝,据《唐六典》载,“御史大夫之职,掌邦国刑宪典章之政令,以肃政朝列。”有时,御史大夫为履行自己的职责,有权拒绝执行君主的不当命令。御史还有权独立弹事,可以风闻弹事。正因为唐朝监察官员有足够的权力,独立的地位,才保证了绝大多数的监察官员严格履行监察职责,认真弹劾官吏的不法,整肃朝廷纲纪。

为完善我国的行政监察体制,首先应该赋予行政监察机关足够的权力,建立独立的行政监察机构,甚至需要建立秘密的监察组织,组织成员不对外公布,以增强其效力,但应严格按照证据行事。行政监察机构除了监督权以外,还应当有一定的调查权、处置权等权力。我国应当建立垂直领导的行政监察体制,保证行政监察机构的独立地位,在组织人事、财政上不隶属地方各级政府,其独立行使监察权不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

3.行政监察机构的专业化。随着社会分工的日益细密,行政监察涉及的对象也日趋专业化,原本笼统的监察已不能取得较好的效果,这需要行政监察人员具有相关的专业知识,促进行政监察机构的专业化。

宋代在地方置漕司掌行政、财赋;置宪司掌司法;置帅司掌军政,把地方检察权分别由漕司、宪司、帅司等长官兼领。尽管这是为了分权,但客观上也是体现了监察机构的专业化。在日本,其行政监督注重与专家监督相结合。日本行政评价局的政策评价机制以及行政审议会制度都突出发挥了社会各界代表和专家的政策咨询、调查与审议功能。韩国也设立了专项监督系统。[ix]

行政监察机构应当细化到财政、法律、行政等各个专业方面,建立针对各个专业方面的专门化监察机构,并提升专业化水平,这样才能够取得更好的行政监察效果。

4.行政监察主体的多元化。影响行政监察效果的因素有行政监察主体的多元化与参与度,只有广泛调动社会各界力量参与行政监察,才能保障监察的充分性以及确保权力的正确运用。

《邹忌讽齐王纳谏》中齐王听从邹忌的劝谏,下令:“群臣吏民能面刺寡人之过者,受上赏;上书谏寡人者,受中赏;能谤讥于市朝闻寡人之耳者,受下赏。”北魏也鼓励非监察官员和百姓协助监察机构纠举不法官吏,多元的行政监察主体使行政监察取得了很好的效果。香港廉政公署设有内部的秘密组织,称内部监察小组,其编制、人员组成不公开,监察廉署人员及其行为,这种内部监督的方式能够起到很好的成效。

当前我国应当完善监察的保障制度。首先应当保证监察主体的人身财产安全,只有人身财产安全有了保障,各主体才愿意参与到监察中来。这一方面要对监察主体信息保密,必要时应当派保卫力量加以保护,另一方面要严厉惩治打击报复行为。其次应当鼓励社会各界力量的参与,依法保障公民个人信访的权利,培育社会组织的发展与监督。最后应当提高政府信息公开化和监察工作的透明度和公开性,使行政监察制度具备社会监督的功能。

5.行政监察方式的多样化。灵活多样的行政监察方式是保持行政监察高效的重要条件,通过创新行政监察方式,灵活运用各种手段,可以不断提高行政监察的效果。

我国古代监察机制是经常性监察和临时性巡察相结合,除在中央设御史台进行经常性的监察外,还有就是中央不定期、临时性差派监察官员到地方进行巡视。如汉武帝时将全国划分为十三部,每部设有刺史专门负责本部的监察事务。刺史每年八月起巡视所部郡国,巡察时“乘传周行”,年底回京奏报。这种做法可以割裂监察官员与地方官员之间的利害关系,防止他们相互串通,从而保证行政监察的有效性。[x]

现阶段,我们可以运用网络、电视、平面传媒等手段,加强对官员自身以及公务行为的监督,用舆论的力量使其不敢铤而走险,提高监察的透明度公开性。经常性监察与临时性监察相结合,除常规监察部门的惯常性工作以外,还应实施临时性监察,使贪赃枉法的官员措手不及。例如我国宋代的监司出巡制度,明朝的巡按御史制度,苏维埃政府的突击队制度等。行政机构的相互监督也很重要,可以建立低品级官员监督高品级官员的制度,因为二者地位的不同,所代表的利益不同,因而有相互钳制的作用。行政监察机构及其官员的考核是保证行政监察机构自身具备监察资格的重要条件,我国在宋代就有御史台对地方检察官的监察和考核。

应当看到,当前我党与政府实行的财产收入申报制度、党政干部问责制、中国共产党巡视工作制、行政效能建设与勤政保障体系的构建等对丰富和完善我国的行政监察制度具有重大意义,但在实施上的一些细节问题还值得我们改进。例如政府晒账本,太过烦琐或笼统;巡视组大都由退休老领导组成,缺乏精力;党员干部问责制存在情绪化问责现象,仅因会上打瞌睡被问责的就有数例。

五、反腐败的关键是法制

朱镕基总理说:反腐败“关键是法制,不仅要立法,而且要坚决地执法。”早在战国时期,法家就提出以法治国,秦国经过商鞅变法,兴法治,最终一统天下。尽管秦国的法治不仅包含“法”,还有“术”和“势”,与今天的相去甚远,但其精髓存在一致性。今天我们高喊以德治国与以法治国并行,但韩非子就说过:“今学者之言也,不务本作而好末事,知道虚圣以说民,此劝饭之说。劝饭之说,明主不受也。”法家明确提出“以法治国”必然和“以德治国”难以调和,以法治国才是根本,法制才是反腐败的关键。

法制,包含法律与执行。行政监察法律的制定需要以民本为出发点,确保法律的简明和缜密。在法律的执行上,要坚持法律的一致性,立信守信。

1.民本思想。贪污腐败的出现,就是一种民本主义的失落,人民赋予的权力遭到滥用。以法治国,需要从民本出发。法不徇私,以天下为念,为此有牺牲精神。商鞅就说:“公私之分明,则小人不疾贤,而不肖者不妒功。故尧、舜之位天下也,非私天下之利也,为天下位天下也;论贤举能而博焉,非疏父子亲越人也,明于治乱之道也。故三王以义亲,五霸以法正诸侯,皆非私天下之利也,为天下治天下。”(《商君书·修权》)。

监察法律的制定,要突出民本,从人民的根本利益出发,维护人民的利益,杜绝公权力的滥用。行政监察的官员,是执行法令的人员,必须具有刚正不阿的品性,嫉恶如仇,以法治为念,依法行事,杜绝人治;以天下为念,惩治私天下之利的行为,确保政府为天下治天下之本质。

2.法律需简单明确而又缜密。法制,法律是前提,这就需要制定简单明确而又缜密的法律,使“法制明,则官无邪。”(《商君书·壹言》),“吏不敢以非法遇民,民不敢犯法以干官也。”(《商君书·定分》)。简明缜密的法律既使人明确什么该为什么不该为,又最大限度提供依据,限制自由裁量的使用。

对于行政监察而言,我们需要制定明确的规范国家机关及其工作人员的法律,又需要制定规范行政监察人员的法律,使其在“法无明文规定不可为之”原则下有所依据。法律的制定既要有实体法,又要有程序法。法律制定后不能轻易修改,应当重视对法律的解释,保障行政监察良好进行。

3.立信。法无信而不施,商鞅曾用徙木立信的方式确立秦国法治的威严,也使得其后的变法能够很好的开展。法律制定出来,如果没有按照其执行,没有良好的信用,等于一纸空文。中国是一个人情社会,法律的效力一定程度被各种人情或规则削弱。执法不严、法律自身的冲突都使得很多人丧失了对法律的信任。为此,我们必须严格执法,讲法治而不讲人治。在行政监察上,由于大都触及权贵的利益,更应该依法处理,公平正直,刚正不阿,树立信用。

4.法律的一致性。司马迁在《史记·太史公自序》中说到:“法家不别亲疏,不殊贵贱,一断于法,则亲亲尊尊之恩绝矣。”法律的一致性保证了法律的公正性,唯有法律是判决的准则,天子犯法与庶民同罪。

官僚作风在我国有很深的影响,因而才出现了“你敢在新华网曝光,我就叫它关闭”的骄阳跋扈。很多监察官员在办案时碍于情面,或者畏惧权势,往往不严格执法,放纵了一些违法犯罪行为。这些问题的解决,首先应当有法律的制度保障,确保依照法律执行。此外还应当从严执法,确保法律的一致性,不搞特殊。

我国古代行政监察制度在惩治腐败、澄清吏治方面发挥了重要作用,其在漫长的发展演进过程中,在监察机构设置、监察官员选任、监察职权的规定、监察方式的运用方面积累了许多宝贵的经验教训,是一笔宝贵的财富,值得我们不断去研究去发掘。我国古代行政监察制度给我们带来许多有益的启示,以史为鉴,改进当前我国行政监察制度,坚持法制,防治腐败。

参考文献:

[i]胡鞍钢·中国:挑战腐败,第39页,浙江人民出版社,2001年。

[ii]倪星·腐败与反腐败的经济学研究,第20页,中国社会科学出版社,2004年。

[iii]张蕊·议我国行政监察制度的发展和完善·传承,2009年第4期。

[iv]毛昭晖主编·监察学,第14——15页,中央广播电视大学出版社,2008年。

[v]周继中·中国行政监察,第40——42页,江西人民出版社,1989年。

[vi]周继中·中国行政监察,第385页,江西人民出版社,1989年。

[vii]马克斯·韦伯·新教伦理与资本主义精神,四川人民出版社。1986年。

[viii]汉弥尔顿、程逢如等译·联邦党人文集,商务印书馆1982年。

[ix]毛昭晖主编·监察学,中央广播电视大学出版社,2008年。

[x]刘永昌·浅谈我国古代行政监察制度及其启示·湖南民族职业学院学报,2010年3月。