行政诉讼法中举证责任探讨论文

论文摘要

诉讼离不开证据，而证据要靠当事人来提供，而由何方当事人提供，是原告、被告还是第三人，不同的诉讼有不同的规定，民事诉讼法规定的是“谁主张谁举证”，而行政诉讼法则规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”。从表面上看，似乎对被告行政机关苛刻了一些，但实质上体现的正是法制公平。之所以有上述规定，是由行政诉讼的性质决定的，行政诉讼是对行政机关是否滥用权利的一种司法审查，一种限制。因为行政诉讼是审查被告行为的合法性，而不是原告行为的合法性，这就要求行政机关在作出裁决时要依法办事，不能任意凭空裁决，裁决之前应先调查事实真相，即广泛收集证据，有了充足的证据，才能裁决，只有这样才能保证裁决的合法性、公正性。才能建设好社会主义法治国家，维护人民群众的利益，即然举证责任由被告承担，作为被告的行政机关在诉讼中应当举出证据证明其具体行政行为的正确，否则将承担败诉的后果。同时，举证不是随意举证，应遵守一定的规则，比如被告承担应当举证的范围，即提供证据的范围，被告举证的期限一般情况下应当在收到起诉状副本之后十日内提供。在诉讼中被告及其诉讼人不得自行向原告和证人收集证据，在某些情况下，原告应当负举证责任。

一、行政诉讼的目的是为了实现依法行政

行政诉讼是指法院在双方当事人和其他诉讼参与人（第三人人等）参加下，审理的行政案件的活动。

行政诉讼是解决行政争议的活动，行政争议地区是在行政管理过程中行政机关和相对人之间、行政机关和公务员之间以及行政机关之间发生的各种争执，行政争议地区的范围广、种类多，行政诉讼解决的只是行政争议的一部分，主要是行政机关在对外管理中和相对人之间因具体行政行为的合法性发生的证据，其他行政争议则依法由别的途径解决。

行政诉讼是人民法院运用国家审判权解决行政争议的活动，行政诉讼在人民法院的主持下展开，人民法院运用国家审判权对引起争议的具体行政行为进行合法性审查并作出裁判，从而达到解决行政争议的目的。

行政诉讼的原告恒定为相对人的公民、法人和其他组织，行政诉讼的被告恒定为作行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织。行政诉讼的核心是对具体行政行为的合法性进行审查，行政诉讼围绕着具体行政行为及其合法性展开，相对人诉讼的是具体行政行为违法侵犯其合法权益，人民法院审查的重心是具体行政行为是否合法。行政诉讼的根本目的是通过司法权对行政权的监督确保行政机关依法行政，保障相对人的合法权益，虽然在表面上，行政诉讼的直接目的是为了解决行政争议，但更深层的意义在于建立权力制约机制，以真正实现依法行政并保护相对人的权益。

二、从实物角度看行政诉讼证据的种类

行政诉讼证据是用以证明案件事实的材料，行政诉讼所涉及的事实有案件事实与证据事实之分，前者是产生权利义务、争议的客观事实，后者则是用以证明案件事实的，是诉讼参与人提供或审判人员调查得来的、证人的思维加工的，对客观案件事实的反映和再现，是第二性的，故要对其进行审查。审查的过程就是证明的过程，即证明第二性的证据事实是否正确反映第一性的案件事实，司法实践中的证据是个中性词，凡可证明案件事实的材料，均可称为证据，而无论其属实与否，从实务角度划分，证据分为书证、物证、视听材料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等。2法律是从实务角度对证据进行划分的。

行政程序的特点之一是，行政机关有权单方面对行政相对人是否违法作出判断，进而考虑是否追究其法律责任，而行政相对人如不服行政机关的处理，则可在事后提起行政诉讼，请求人民法院对引起争议的具体行政行为进行合法性审查，撤销违法的具体行政行为，行政诉讼是在行政程序的基础上进行的，因而，行政诉讼的证据绝大多数是在（而且应该在）行政执法或行政司法程序中由行政机关取得，并已通过了审查的，这一点导致了行政诉讼证据与民事诉讼证据的两个基本差异，行政诉讼中，由被诉行政机关承担举证责任，而不同于民事诉讼中的谁主张，谁举证，人民法院主要承担审查证据的责任，而不同于民事诉讼中人民法院要承担较多的收集证据的责任。

在任何诉讼中，只要当事人提出主张，就应当负有举证责任，举证就是在诉讼过程中提供证据，证据是用来证明案件事实情况的材料，是当事人维护自己合法权益的有力工具，行政诉讼证据是保护公民、法人或其他组织的合法权益以及维护和监督行政机关依法行政的重要手段，在诉讼中谁提出主张，谁举证是法律赋予当事人权利及要求当事人履行的义务，否则，他的主张得不到支持，而举证责任则是一种法律规定的风险，是指当承担该责任的当事人不能举出证据证明自已所主张的事实时应承担败诉的后果。

但是，行政诉讼中承担举证责任与民事诉讼中主体是有所不同的，举证责任是行政诉讼特有的证据制度，我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》都没有明确规定举证责任3根据《中华人民共和国民事诉讼法》的原则和精神，民事诉讼法规定是谁主张，谁举证，而行政诉讼法则规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任。被告对作出的具体行政行为负有举证责任是：“谁主张，谁举证”的一般举证责任原则在行政诉讼中的特殊情况。举证责任的一般原则是“谁主张，谁举证”。行政诉讼的举证责任规则从表面上看与之不同，但从实质上看恰恰异曲同工。因为，行政诉讼是审查被告行为的合法性，而不是原告行为的合法性，无论是被告给予原告行政处罚，对原告采取措施，还是拒绝向原告颁证等，都是被告认为原告的行为违法，原告不具备某种条件或其他，总之，这都是被告的主张，被告必须在法庭上为自己的主张辩护，向法庭表明其主张是有事实根据的，如不能证明，法院就推定其主张不能成立。

三、举证责任是法律假定的一种后果

举证责任这一概念最早出现在罗马法中，现为世界各国所普遍采用4，在我国，过去的立法中并未直接使用过这一概念，《行政诉讼法》第一次出现了举证责任这一概念，然而，在理论上究竟如何看待这一概念仍有不同看法。司法实践中也有不同的做法，归纳起来，对举证责任目前有以下几种代表性的看法：第一，权利说，即认为举证责任是当事人的权利，显然这种看法混淆了举证责任是当事人的权利，显然这种看法混淆了举证与举证责任这两概念。在诉讼中，当事人举证请求法院作出有利于自己的裁判，反驳对方的主张，确实是当事人的权利，但举证责任决非权利。因为权利的基本特征是可以放弃，而根据《行政诉讼法》的规定，如果承担举证责任的被告放弃举证，则将处于败诉的地位。即举证责任是不得放弃的。它不符合权利的基本特征因而不是权利；第二，义务说，即认为举证责任是当事人的义务，根据权利义务对等的原理，义务的存在须以权利的存在为对应。也即一方履行义务是为了实现对方的权利。而举证责任是当事人为了自己的利益，即证明自己的主张是合法适当的，其放弃行使只会使自己处于不利的地位，而不会使他人造成损害，因而，举证责任也不是当事人的义务；第三，风险义务说，即认为举证责任是当事人必须履行的责任。但与一般义务不同举证责?我们认为，举证责任是法律假定的一种后果。即法律规定承担举证责任当事人应当提出自己的主张，证明自己的主张，否则将承担败诉的法律后果。

在举证责任问题上要认识到。首先，一方当事人负有举证责任，并不与该当事人和其他当事人提供证据的权利相矛盾。对于负有举证责任的一方当事人来说，提供证据即是权利也是义务。二是举证责任是诉讼当事人的义务，而不是法院的义务。尽管在某些情况下，法院有权依职权调查取证，但如果经法院调查还不能查明事实，仍由负有举证责任的当事人承担败诉的后果。三是举证责任不同于原告和其他诉讼参与人提供证据的义务。根据我国法律规定，凡是掌握与案件有关的证据的个人、单位，无论，无论是当事人还是其他诉讼参与人、案外人，都有义务向法院提供证据。但这些人不一定与案件有利害关系，他们如果拒绝提供证据，不承担败诉后果，而承担其他法律责任。尤其是对于伪造、隐藏、毁灭证据的，将受到训诫、罚款或责令具结悔过，情节严重的，将受到刑事处罚。

四、举证责任承担的主体

诉讼中由谁承担举证责任，是一个极为重要的问题，民事诉讼中遵循谁主张，谁举证的原则。即民事诉讼举证责任的承担者，是由哪一方提出主张决定的。而行政诉讼中，举证责任是由被告来承担的。行政机关在诉讼中应当举出证据证明其具体行政行为正确，否则将承担败诉的后果，即法律将不能举出证据证明自己主张而要败诉的风险。确定由作为被告的行政机关来承担，这不同于民事诉讼中的举证责任的承担。

在行下程序中，行政机关在作出裁决之前应当广泛收集证据，并且应当向公民、法人或其他组织出示证据，或都说明据以作出具体行政行为的事实和理由，给公民、法人或其他组织以据证反驳的机会，这是行政机关在实践行政管理过程中应当承担的义务。公民、法人或其他组织提出名除义务的申请和赋予权利的许可申请时应当运用证据来证明自己主张合法、合理，否则申请将被驳回。同样在反驳行政机关主张时也应举出证据。总这，公民、法人或其他组织有主张就应当举证，否则其主张将得不到支持和认可。在行政诉讼中，被告承担举证责任，实际是被告承担了当不能举证证明被诉具体行政行为的合法时，就将导致败诉的风险，即非义务又非权利。如果要认为是义务的话，也是一种特殊的风险义务，而原告向法院举出证据则主要是一项诉讼权利。

行政诉讼强调了行政机关的举证责任，未将法院依职权取证和原告、或第三人的举证责任置于同等地位；行政机关的举证责任是单方责任，即举证责任由被诉的行政机关单位承担不同于民诉中的“谁主张，谁举证”，行政机关的举证范围不仅限于事实证据，还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件，在举证的时间上，也有特殊限制。

因此，在行政诉讼中，举证责任承担的主体是作出具体行政行为的行政机关。

五、举证责任的分担

举证责任的分担是法律规定当法院夫法查清案件事实，应判由谁承担败诉后果的问题。《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任5。”诉讼法上明确了作出被告的行政机关应当举出证据证明具体行政行为合法而法院又无法查明案件的事实真相时，则由被告承担败诉后果，而原告并不因为举不出证据证明具体行政行为的违法性而败诉。《行政诉讼法》这所以规定行政机关承担举证责任，是由以下原因决定的：

（一）行政诉讼审查的是行政机关具体行政行为的合法性，而不是公民、法人或其他组织行为的合法性。行政行为的构成要件要求具体行政行为符合法定程序的一个最基本规则是先取证后裁决。即行政机关作出裁决前应当充分收集证据。然后根据事实，对照法律作出裁定，而不能在毫无证据的情况下，对公民、法人或其他组织作出行政行为。因此，当行政机关作出行政行为被诉讼至法院时，应当能够有充分的事实材料证明其行政行为的合法性，这是被告承担举证责任的基础。

二）在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，行政机关可以依职权进行各种调查和检查，其实施行为时无须征得公民、法人或其他组织的同意。而公民、法人或其他组织当事人地位的平等性，就应当要求被告证明其行为的合法性。否则应当承担败诉的后果。而不能要求处于被动地位的原告承担举证责任，否则将对原告不利。事实上，由于行政法律关系中双方当事人的这种地位，原告将无法或者很难取到证据，即使收集到，也可能难以保全。而如果当原告不能举证证明自己主张时，由原告承担败诉后果，是有失公允的。

（三）行政机关掌握国家权利和强大的资源。因此，举证能力比原告要强，也应能节省社会成本。在一些特定情况下，原告几乎没有举证能力，有的案件的证据需要一定的专业知识、专门技术、资料乃至于设备才能取得，而这些又往往是原告所不具备的。如：是否对环境造成污染、污染的程度多大、某项独创是否获得发明专利、药品管理中伪劣药品的认定等等，这些都是原告无法收集、保全的，因而要求原告举证是超过其承受能力的，即使在某些情况下原告也能举出证据，但由行政机关举证往往更有效率。

行政诉讼的证据主要是由被告向人民法院提供，而其所提供的证据还必须是在行政程序中取得，尽管法院在诉讼过程中，也可以向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，但那只是法院认为有必要时才调取。行政机关在实施行政行为的过程中，应当在充分、全面地掌握了证据，并弄清了事实真相之后，才能对照法律、法规等的规定作出行政裁决。也就是说，行政机关必须遵循先取证，后裁决的规则。这就是决定了行政机关向法院提交的证据应当在作出裁决之前就应当获得，一旦引起诉讼，应当向法院提供。

“被告的负举证责任”只是一个简单的说法，不能理解为被告在行政诉讼中对一切事实负举证责任，诚然，依照行政诉讼法的规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任。”有义务向法院提供证据证明其所实施的行政行为建立在充分确凿的证据基础之上。否则，其行政行为将被认为是不合法的。然而，在诉讼过程中，原告可能提出某些反驳或者指控。例如：行政机关工作人员的行为出于假公济私打击报复的动机，因而构成滥用职权，或者行政机关的行为给原告造成了损害，要求赔偿，或者起诉行政机关不作为等等。对于这些指控，如果被告否认，原告就有义务举证，如果举不出证据，其指控不能成立。但是，即使原告的上述指控不能成立，被告仍应独立地证明其实施的具体行政行为所依据的事实。

探寻合理的举证责任分配规则，不但有助于合理地寻求事实真相，还可以通过举证责任的分配及证明标准的确定，公正和效率地分配社会资源，指引当事人应当遵循的行为规则。

六、举证规则

《行政诉讼法》在规定了被告承担举证责任的同时，还对被告的举证行为作了一定的规定，这些规则是被告举证时应当遵循的。

（一）被告承担应当举证的范围。首先，被告向人民法院提供证据，即要向法院提交作出具体行政行为所依据的规范性文件。全面证明行政行为的合法性。其次，被告承担举证责任，只针对具体行政行为的合法性，即当不能证明其行为合法时应当败诉，而涉及具体行政行为合法性以外的证据，如附带民事诉讼的民事请求部分则仍应遵循“谁主张，谁举证”的规则。

（二）被告举证的期限，根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定，被告应当在收到起诉书副本之后起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，根据高院若干问题的规定，原告或者第三人提供其在行政程序中没有提出反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。

（三）诉讼中，被告及其诉讼人不得自行向原告和证人收集证据，这是最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第三条；根据行政诉讼法第三十三条的规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼人不得自行向原告和证人收集证据，这样的规定是因为：根据实施行政行为的程序，行政机关应当先取证，后裁决在诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的依据，否则，其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以取证，则不等于督促行政机关遵循先取证，后裁决的规定，被告人的诉讼人同样不能在诉讼中收集证据，因为被告的诉讼人的行为是基于被告的委托，委托人不具有权利，自然也就不能委托给人。因此，人自然也就不能享有这项权利。根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。因此，当被告举证后，人民法院认为需要补充证据的，无论在何时均有权要求其补充，被告应当补充。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。

（四）最高人民法院行政诉讼证据若干问题的规定也对原告起诉时的举证责任作出了规定，若干问题第四条规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政过程中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：一被告应当依职权主动履行法定职责的；二原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。在第五条规定：在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。但是，原告在起诉被告时必须有被诉具体行政行为违法的证据。如果原告举不出证据，将得不到法院的支持。而且原告的举证也必须在法定的期限内提供。若干问题第七条规定：原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由提供而在第二审理程序中提供的证据，人民法院不予采纳。

在行政诉讼过程中，原被告双方对案件事实常常各执不词，要向法庭确凿地证明案件事实到底如何，可以需要调查取证，费钱费力；尤其对于法官，某些情况下，案件事实很难确认，甚至永无法弄清。有鉴于此，法律创设了举证责任制度，在《行政诉讼法》中要求被告承担举证责任。充分体现了行政诉讼法的目的。首先，它有利促进行政机关依法行政。严格遵守“先取证，后裁决”的规则，从而防止其主观为主，任意凭空裁决。其次，有利于保护原告的合法权利，当被告不能证明其行为有事实根据时，作出有损于原告的判决，防止公民、法人和其他组织的合法利益遭受违法行政行为的损害。

注释:

1、诉讼参与人：所有参与整个或部分行政诉讼活动的人包括：证人、鉴定人、翻译人员、勘验人员。

2、行政相对人：是指在行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人、组织。

3、具体行政行为：行政主体针对特定的人或特定的事所实施的只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。

4、行政程序：是指行政主体在行使行政权力，作出行政行为的过程中所遵循的方式、步骤、顺序及时限的总和。

参考文献:

1、张尚?编著《行政法教程》中央广播电视大学出版社，1990年10月版第179页。

2、姜明安主编《行政法学》法律出版社1998年7月版第319页。

3、罗豪才应松年主编《行政诉讼法学》中国政法大学出版社，1990年10月版第179页。

4、关保英编著《行政法案件教程》中国政法大学出版社，2000年7月版第215页。

5、参见《中华人民共和国行政诉讼法》，1989年4月4日全国人民代表大会第二次会议通过，第32条。