公共危机的社会保障政策干预研究

摘要：通过对社会保障政策与公共危机事件的内在联系的梳理和分析，文章指出了社会保障政策在公共危机中所面临的预防效果以及实施干预的障碍，提出公共危机中促进社会保障政策有效干预的三项建议：加速传统价值理念的转变，明确政府的干预职责，赋予政策干预的权利。以此试图寻找有效应对公共危机的措施，提升社会的稳定与和谐水平。

关键词：公共危机；社会保障；政策干预

一、引言

2003年的孙志刚事件引起了媒体相继报道和网友激烈评论，直接导致了我国在流浪乞讨人员管理上的政策变迁，因此，我国政府公布和施行了《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》。2003年春天，突如其来的非典给中国带来深远影响。就一定层面而言，其对患者、医务人员来说是一种灾难，对整个社会是一场危机。非典不仅引起政府对公共卫生的重视，也成为推动政府反思医疗卫生发展，撬动新医改的标志性事件。近几年网络新闻中“无人抚养的老人状告子女”、“老人自杀”等尴尬现象不断涌现，折射出家庭的养老危机。我国政府也相继在2010年、2011年试点推广“新农村居民养老保险和城镇居民养老保险”。民间有个顺口溜：“小病挨，大病扛，重病等着见阎王。”这是对目前农民工看不起病的真实描述。2012年国家发改委、卫生部等六部委出台《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，旨在预防因病致贫、因病返贫的社会危机的出现。上述一系列由社会问题引发的公共危机，最终都是政府通过社会保障干预来妥善解决的。这一系列的事实和经验告诉我们，“危”中往往也孕育着“机”，社会保障的政策干预、社会保障制度的完善正是在这些现存问题和潜在危机中逐步受到了更多的关注咱1暂。社会保障政策对公共危机采取有效的、适度的干预对我们而言不仅是一个巨大的抵御风险的考验，而且也是我们难得的一个发展契机，对于我国在公共危机中的科学干预管理具有促进作用。我们现在处于一个高风险时代，社会存在着各种各样的潜在危机，因此，政府在公共危机中建立一个完善的社会保障干预体系，对我国社会稳定和发展具有重要意义咱2-3暂。

二、社会保障政策干预公共危机的效果

社会保障制度是衡量各国社会稳定程度的重要指标，在公共危机的处理中扮演着非常重要的角色，其相关的政策干预效果主要体现在以下三方面。（一）社会保障权益可以缓解和预防公共危机的产生社会中客观存在的诸多问题，如自然灾害、就医难、就业难、养老难、住房贵等都会引发人类的生存危机，如果这些危机不能得到及时、妥善的处理，它们就会成为社会不和谐的因素。我国历史上的诸次农民起义以及国外举行的一些大罢工，大部分是由生存危机引发的。危机不能得到及时的解决往往会导致社会秩序遭到破坏。但这些问题最终解决的结果大都是上述诉求者以社会保障权益的获取而告终。这表明社会保障制度能够起到缓解公共危机和预防公共危机的重要作用。国家通过建立完善的社会保障制度，可以为社会成员持续地提供经济上的基本支撑，能让那些面临生活困境的社会成员暂时从生存危机中解脱，在很大程度上避免因生存危机而引发的非理性行为；同时，也可以为社会成员持续地提供心理上的安全保障，帮助社会成员消除在养老、医疗、住房等方面的后顾之忧，提升他们的生存满意度。总体来说，社会保障可以起到缓解、预防社会风险的重要作用，被世界誉为“社会稳定器冶咱4-5暂。（二）社会保障制度的调节可以避免和化解萌芽期的公共危机社会保障制度的调节功能体现在政治、经济、社会等多个领域之中，它可以将社会各领域中潜在的矛盾和危机化解在萌芽时期，促进政治、经济的稳定与社会和谐，从而起到预防公共危机产生的重要作用。首先，社会保障制度在政治领域中通过一定的干预手段来调节不同阶层的政治冲突，有时也被作为政党竞选中拉选票的筹码，如2008年美国总统奥巴马在总统竞选时曾提出医疗改革新政，这也成为奥巴马收获贫困群体选票的手段。而2015年，“奥巴马医改”又成为希拉里竞选总统的重要筹码。社会保障政策的干预已成为维持整个国家稳固运转的重要政治手段。其次，社会保障制度在经济领域中通过一定的干预手段，一方面调节社会公平与社会效率间的关系，另一方面也成为国家收入分配与再分配的有效方式。例如社会保障基金运营模式中的社会统筹账户基金主要在全社会范围内帮助社会成员分散风险，互帮互助，起到调节公平的作用；个人账户基金则实行实名制，属个人所有，主要起到激励个人缴费、提升效率的作用。再例如社会保障通过税收征费、捐赠等方式积累的基金主要分配给社会弱势群体或有需要的被保护者，在缩小收入差距上也有明显的效果。社会保险制度主要是基于社会风险的大数法则而设计的人群之间的风险共担机制和收入延期支付制度咱6暂。目前很多国家的社会保险支出占财政支出的1/3，有的甚至占到1/2，占GDP的1/5，有的甚至占到1/3，这对收入分配影响很大。据调查，2012年社会保险收入占被调查对象人均收入的14.5%，已成为城乡居民收入的重要组成部分和部分老年居民收入的唯一来源。根据样本测算的结果来看，社会保险收入使全部样本的基尼系数下降了0.04，起到了缩小收入差距的积极作用。（三）社会保障制度的互助功能可以分散公共危机和社会风险从世界范围内社会保障基金的筹资方式来看，其资金主要来源于政府支持、企业赞助、个人捐款、个人缴纳等多方面，但从分配形式上看，社会保障基金更多的是倾向于支付给被保障群体中的需要者，这实际上是一种分散风险的责任共担机制。这种机制建立的基础就是被保障者之间的互助。这种互助可以帮助社会成员分散社会中面临的养老、疾病、失业、工伤等各种生活危机咱7暂。社会保障制度在市场经济中发挥作用，除了受市场机制的制约外，还会受人性的私欲影响，因此，社会保障制度的互助功能并非完全建立在自愿互助或自愿他助的基础上，强制性也是它得以建立和有效运行的重要基础之一。但在社会保障制度完善的过程中，除了重视强制性，还要引导社会成员自愿地实施自助和他助，这不仅有利于社会成员的和谐相处，也有利于社会保障制度的健康与可持续性发展，借以达到维护社会稳定的目的，从而有效地去预防或者化解公共危机。

三、公共危机中社会保障政策干预存在的问题

自20世纪80年代至今，社会保障制度的内容越来丰富，功能也越来越完善，该制度的有效运行不仅可以缓解公共危机，而且可以化解甚至预防公共危机。但从我国现有的社会保障制度功能上看，社会保障政策在公共危机中的干预作用还有待进一步完善。在公共危机中的社会保障政策干预机制尚未建立。本文认为，社会保障政策干预在发展中还存在三方面的问题。（一）主观存在认识误区我国当前的社会保障政策在公共危机中的干预程度仅处于初始阶段，还未建立与现代市场经济相配套的干预机制，因此，人们对在公共危机中的社会保障政策干预的意义及干预的效果存在认识误区，形成了推进干预工作的阻力。这种认识上的误区主要表现在两方面：一方面是人们对社会保障政策干预在公共危机中的作用缺乏基本的认识。如人们在面临社会问题时往往容易以自身获得社会保障方面的相关权益作为妥协的条件，依然遵循“各扫自家门前雪，莫管他人瓦上霜”、“多关心自己，不操心他人”的传统观念，因此，社会成员在社会保障制度建设中的参与态度并不积极，还是倾向于缩衣节食，为后代积攒钱财来应对生活的各种危机。另一方面是人们对社会保障政策在公共危机中的干预作用过度自信，这种人认为不管遇到什么样的公共危机，政府都会且应当帮助他们承担风险并帮助他们渡过难关。这种人对政府的社会保障制度过度依赖，却忽略了应从自身角度去预防公共危机发生的重要性。与西方国家相比，我国社会保障制度的保障水平还较低，其完善的体系建立还需要一个长期的过程。（二）干预功能未能充分发挥作用目前我国虽然已处于社会保障制度改革的关键时期，形成了与社会主义市场经济体制相适应的基本框架，但是我国社会保障制度政策的干预功能却还没有完全发挥作用。总的来说，影响我国社会保障制度干预功能发挥作用的障碍主要有以下几点。首先，社会保障政策在公共危机中的干预程度很弱。虽然我国目前的社会保障制度体系内容覆盖了社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚，但依然有许多在公共危机中遭受伤害和损失的群体及地区未得到及时、有效的援助，如遭受重大自然灾害时，人们获得的保障程度还很低，更多地还是依靠自身。此外，社会保障政策受经费的限制，干预的领域也很有限，部分成员在遭受公共危机时甚至还得不到应有的救助和抚慰，因此，社会保障制度在他们心中并未留下良好的印象，这种情况的存在不利于社会的安定团结。其次，社会保障政策在公共危机中的干预缺乏法律支撑。社会保障制度是建立在立法的基础之上的，其很重要的一个特征就是法制性，因此，任何一项社会保障政策的制定或执行都应以相关法律、法规及其实施细则为基础，以确保合理地调配社会保障的资源。目前，我国社会保障政策的干预尚没有相关的法律依据，只能通过政府的指令和批示来推动其干预功能的发挥，致使其干预功能的发挥具有临时性和随意性。（三）干预组织机构尚未成立社会保障政策在公共危机中的干预功能发挥及干预功能的推进有赖于相关组织机构的运行，但我国目前的组织机构设置中，管理公共危机事务的职能部门仅有民政部、卫生部、国防部及财政部等，管理社会保障事务的职能部门则是人力资源和社会保障部、民政部及财政部等，主要分管全国的养老、医疗、工伤、生育、失业等保险及农村的养老、医疗保险工作，民政部仅承担少量的救灾、救济等工作，从其职能职责划分上可知，社会保障相关机构在公共危机中仅扮演配角，这在很大程度上制约了社会保障政策的干预功能发挥。我国还未设立正式的社会保障政策干预组织机构，也没有对公共危机中社会保障政策的干预效果进行评估和监督的相关部门，因此，社会保障政策在公共危机中的干预作用缺乏正式的评价与宣传通道，这显然是不利于社会保障政策干预机制健康发展。结合以上三点可知，我国社会保障政策的干预效果尚不尽如人意与社会成员的主观认识缺乏、干预功能发挥受限以及干预组织机构不够完善具有密切的关系。

四、公共危机中的社会保障政策干预的建议

在公共危机中社会保障政策干预机制的构建与我国社会主义和谐社会的构建具有本质上的一致性，即对公平与正义的追求，促使社会各方面的利益关系得到妥善协调，促使人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，保障社会公平和正义得到切实维护和实现。因此，加快公共危机中社会保障政策干预机制建立的步伐对维护社会稳定和推进和谐社会的发展具有重要意义。

（一）加速传统价值理念的转变

在我国公共危机的社会保障政策干预机制建设中，政府部门一定要以维护社会稳定和社会安全作为价值目标，坚持对公平与正义的价值追求，努力去弥补市场机制的失灵与缺陷，实现这一系列目标的重要手段就是充分利用社会保障的经济调节功能去干预国民收入分配与再次分配，让已经陷入或即将面临公共危机的社会成员能够享受社会保障的基本生活支撑和补偿，为这部分社会成员提供稳定、安全的生活。公共危机中的社会保障政策干预机制确立的前提是扩大社会保障在公共危机中的覆盖面，降低享受相应社会保障待遇的资格条件，确保全体社会成员能及时、便捷地被纳入到社会保障政策的干预范围内，为干预范围内的社会成员提供均等的机会咱8暂。具体而言，政府可以通过下列措施建立公共危机中的社会保障政策干预机制：首先，简化、降低社会保障政策干预的条件。只要符合政策统一规定的条件的成员均被纳入公共危机的社会保障政策干预的覆盖范围，再不受社会成员的经济基础、职业类型、社会地位等因素的制约。在此条件下，政府可以确保社会保障政策干预机制的公正性与正义性，同时也可消除社会成员的后顾之忧，引导他们积极参与到这种实现公平与正义的活动中。其次，政府充分发挥社会保障政策干预的经济调节功能。政府通过社会保障政策中的转移支付来调节国民收入的分配与再分配，在客观上缩小了社会成员的贫富差距，尽量提升了社会成员发展的机会公平性。如通过社会救助政策的干预，政府将遭遇重大公共危机的部分社会成员列为重点关注对象，给予特殊救助，以此来推进社会保障政策干预的建设与发展。

（二）明确政府的干预职责

我国应尽量借鉴其他市场经济体制国家的经验，建立并充分发挥社会保障政策在公共危机中的主导功能，将政府应对公共危机的职能与社会保障职能加以有效整合，让社会保障政策逐渐地在相关的公共危机事务中扮演重要角色咱9暂。此外，在社会保障政策干预主体的建立中，政府除政府职能部门外，也应将部分社会组织纳入进来，丰富社会保障政策干预的主体，为面临公共危机的社会成员提供多元化的保障服务。相关职能部门的职责划分具体可从以下三方面加强。首先，政府部门应当实施为社会保障政策干预制定法律依据的职责，为其干预提供法律支撑。如通过法律制度具体规定社会保障政策可以干预的范围、对象，干预的组织机构、协调配合的职能部门，干预效果的评估，干预机制的监督等，既可为社会保障政策干预机制的有效运行提供法律支撑，也可为社会保障事业的健康发展提供稳定的社会环境。从世界发达国家的社会保障发展史也可明显看出社会保障发展的法律环境在整个国家的稳定发展中占有相当重要的地位。其次，政府部门应当承担为公共危机中的社会保障政策干预提供经济支撑的职责。社会保障政策对公共危机的干预效果与政府部门提供的经济支撑力度密切相关，因此，政府部门为可预见的、固定的公共危机中的社会保障政策干预制定财政预算，如干预经费来源、支出比例、应用范围等；其他不可预见的、临时的公共危机中的社会保障政策干预的经济支撑则由中央财政与地方财政按固定比例共同来兜底。同时，应突出社会保障基金专款专用的特点，提升社会保障政策干预资金的安全性。

（三）赋予政策干预的权力

政府部门应当赋予社会保障政策的干预组织具有干预公共危机的权力。我国目前对于公共危机实施采用分散管理方式，将预防与处理环节分开了。一旦面临巨大的公共危机，各政府部门容易形成各自为政的局面，无法实施有效的协作与管理。因此，建议将社会保障政策干预的权力统一授权给公共危机预防和救助部门，让它们统一指挥和协调，尽量降低公共危机带来的损失。

五、总结

从世界社会保障的发展历史可知，社会保障制度确立的初衷就是为了化解社会危机、维护社会稳定。随着社会保障制度的逐渐发展，它在公共危机中实施的干预程度、干预范围不断加强，在缓解、预防以及应对公共危机中所起的作用也越发明显。我国目前的社会保障政策干预机制尚未真正建立，缺乏固定的、统一的公共危机协调管理机构，还未能完全发挥社会保障制度的功能，影响了公共危机应对的效果。因此，政府只有不断加强社会保障政策的干预才能有效地管理公共危机。

作者:杨清红 单位:山东政法学院 公共管理学院

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