住房社会保障制度改革

坚持共享发展是五大发展新理念的根本出发点和落脚点，它是引领各行各业发展和改革的指针。深化住房社会保障制度改革，必须以“共享经济”作为理论基础，正确处理好其中的复杂关系，努力实现“住有所居”的住房公平目标。

一、共享经济是深化住房制度改革的理论基础

坚持共享发展理念的本质要求，体现了以人为本、以人为发展中心的思想。人是社会主义社会的主体，一切为了人的幸福，为了人自身的全面发展。实行共享发展的出发点和落脚点都在于人。“人人参与，人人尽力，人人享有”，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，使全体人民在共建共享发展中，有更多的获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕的方向前进。共享发展理念，注重的是经济发展中的社会公平正义问题。住房社会保障是住房社会公平的真正体现，属于共享经济的重要内容。在人们的吃、穿、住、用、行消费中，住房消费是最大的开支，房租一般要占到家庭消费总额的三分之一左右。中高收入以上人群可以通过购买商品房、拥有产权房满足自住需要，中等收入者一般只能租房入住，而中低收入和低收入者连房租也负担不起，必须由政府通过住房保障政策予以照顾，使其也能满足基本的住房需求，享受到经济发展带来的改善住房条件的应有成果。我国正面临着实现第一个百年发展目标、全面建成小康社会的艰巨任务。俗话说：“小康不小康，关键看住房。”经过三十多年来的改革开放和现代化建设的发展，我国人民的生活水平已经有了很大提高，吃、穿、用等温饱问题早已解决，消费结构向着“住得宽敞，行讲便当”的方向发展。按照住房小康的标准，城镇每户家庭应拥有厨卫齐全、阳光充足、通风顺畅、绿色环保的居住条件，达到人均一间房（15平方米）、户均一套房的水平。住房水平低是全面建成小康社会的“短板”，主要是中低收入以下者特别是农民工很难达标。因此，搞好住房社会保障，使之达标，便成为“十三五”规划所要完成的一项重要任务。

二、深化住房保障制度改革必须正确处理好几个关系

根据共享经济的要求，深化住房保障制度改革，必须正确处理四大关系。

（一）正确处理住房商品性与住房社会性的关系

从市场经济的角度考察，住房是使用价值和价值相统一的商品，必须通过商品交换即市场买卖才能进入居住消费领域。居民必须运用自己的收入购买或租赁住房（包括产权房和使用权房）。所以，商品性是住房的本质属性。从生活需要的角度考察，住房是人们生活的必需品，“住有所居”是人们追求的目标之一，攸关社会公平与安定，因而其又具有社会性。这种社会性含有公共产品的成分，也就是社会有责任帮助那些住房困难者满足基本的住房需求，实施住房社会保障，共享发展带来的成果。可见，住房的社会性是共享经济的重要依据。

（二）正确处理住房的效率性与公平性的关系

从经济学的视角考察，住房消费是住房资源的配置问题。在社会主义市场经济条件下，市场配置住房资源的效率高，三十多年来以住房商品化为核心的住房制度改革，促进了住宅建设突飞猛进的发展，城乡居民的居住水平得到了极大提高，这个实践充分证明了这一点。但是市场经济配置住房资源也容易产生分化性和欠公平性的缺陷，拉大住房水平的差距。特别是中低收入、低收入者不但买不起房，而且连租房都有困难，因而政府必须实施住房保障制度帮助他们解决住房困难，以体现社会公平。必须明确，市场在住房资源配置中起决定性作用，而住房保障则是弥补市场的缺陷和失灵，属于政府宏观调控中再分配的范畴。

（三）正确处理住房的资产性和民生性的关系

住房是价值量大的超耐用消费品，一套住宅价格达百万甚至千万，使用年限可达百年以上，因而住宅成为个人和家庭的重要资产，购买住宅既获得了居住的使用价值，又是价值即资产的积累。目前居民的家庭财产中约50%以上是住房资产，以上海市为例，拥有一套100平方米左右的住宅，以每平方米均价3万元计算，其资产价值就达300万元。所以，住宅的资产性十分明显，购买住宅无论是自住还是用来出租都是一种投资行为。但是，从住房的使用价值考察，它毕竟是用于居住的，属于人们生活的必需品，所以满足居住需要是住房的本质属性，它既是生存需要，又是享受需要，更是人自身全面发展的需要。社会主义的本质就是以人为本、实现共同富裕和人的全面发展，因而不应过分强调住房的资产性，而应突出住房的民生性。

（四）正确处理“住有所屋”和“住有所居”的关系

“住有所屋”与“住有所居”二者仅一字之差，但“屋”和“居”有很大差别，“屋”指的是产权房，“居”专稿指的是租赁房。中国人有一种历史传统，就是一定要拥有房产权，现在农村中仍然保持着这样的传统，家家户户都要自己建房，不过是房屋好一点与差一点的区别，只有外来人口才租用农民多余的旧屋。农民是在自有的宅基地上建房，土地不纳入成本，建房所需建筑材料自己购买，房屋结构也比较简单，人工自己来，再有亲朋好友帮忙，只要请瓦、木匠师傅即可造房，所以其负担的造房费用只及城市房价的几十分之一，一般农户都可负担，不过是钱多造好一点、钱少造差一点而已。城市房价贵，主要贵在土地价格上，上海中等地段每平方米的土地成本价就在3万元左右，加上建筑安装费、管理费、税费、利润等，自然每平方米房价在4万元以上，更不必说市中心地区了。所以，居民中约占20%的中低收入者望买房而不可及，只能租房入住。目前上海自有住房率即“住有所屋”者已占80%以上，其余只能是“住有所居”。住房社会保障的主要任务也就是保障“住有所居”，而决不可能是“住有所屋”。

三、践行共享经济重在住房保障制度建设

践行共享经济，必须积极推行保障性住房供给侧改革和需求侧改革，加快相应的制度建设。

（一）大力推行保障性住房供给侧改革

住房社会保障供给侧改革的总体思路是调整供给结构，根据不同收入层次供应不同类型的保障性住房。第一个层次是最低收入家庭。这类家庭往往是收入低、生活困难和住房困难的极度贫困户，原本就是社会低保对象，连房租都付不起。鉴于其数量少、困难大，可以由政府房管部门和民政部门协同，直接提供免缴或减免房租的公共住房。第二个层次是低收入家庭。低收入者是城镇居民中的弱势群体，由于收入低，租不起商品住房，需要政府救助。为满足这类群体的住房需求，政府应建立廉租房制度，采取实物配租或房租补贴的形式。这是住房保障的重点层次。第三个层次是中低收入家庭。由于收入较低，买不起价高的商品房，且目前已有产权房，主要困难是住房面积小，住得比较拥挤，要求改善住房条件，希望购买价廉的产权房。目前的共有产权房就是适应这部分家庭的要求而设置的。第四个层次是新参加工作或刚就业的大学毕业生，包括单身和新结婚的小夫妻。这部分人中不少人收入不菲，但无房无积蓄，暂时买不起房，只能租房入住，但商品房租金高，难以承受。为此，政府和企事业单位可以适当建一点公共租赁住房，作为单身宿舍或集体宿舍，解决他们的住房专稿困难。第五个层次是城镇化进程中进城务工的农民工，他们在农村有一定的住房，进城后无住所，因收入低，目前多数在城市边缘地区租简陋住所，无权享受住房保障待遇。对这部分人可供应一些简单的保障性出租住房。从上述五个层次住房保障情况看，保障性住房供给应少建共有产权房，多建公共租赁房，在公共租赁房中再根据收入层次设置不同档次的租赁房，可考虑分为三档：一是低档低租金小面积廉租房；二是中档二居室公共租赁房；三是三居室条件较好的公共租赁房。

（二）保障性住房需求侧改革

以保障性住房供给侧改革为主，并不否定需求侧改革的重要性。保障性住房需求，大体可分五大类：第一类是共有产权房需求。需求者主要是中低收入家庭。由于受到收入水平和人均住房面积限制，需求量为一个定数，其变化主要取决于享受标准的变动，放宽则需求量增加，收紧则需求量减少。由于住房保障主要保障居住权、享受住房使用权，而不是保障拥有住房产权。所以，今后共有产权房将逐步减少，事实上不少地区已取消共有产权房。第二类是公共租赁房需求。这类需求面广量大，需求的层次也随收入层次的不同而有较大区别。可分为高档租赁房需求、中档租赁房需求和低档租赁房需求三类。第三类是廉租房需求。主要是低收入者的住房需求，依赖政府住房补贴，需求者是住房社会保障的主要对象，约占城市总户数的10%左右。第四类是农民工住房需求。目前不少农民夫妇带孩子一起迁入城市居住，这类住房需求是大量的。他们一般都自找住所，多数住在城市居民多余房屋中，居住条件较差。第五类是老年人养老需求。这类需求属于特殊群体需求，包括养老院、老年公寓和托老所等。目前全国60岁以上老年人口已占总人口15.5%以上，上海市60岁以上老年人口已占28.8%，已进入老龄社会。这类保障性住房需求还得上升。这五类需求中，需要特别关注的是三类，即青年中无房户的需求、农民工无房户的需求和老年人的养老住房需求。在需求侧改革中，要继续坚持抑制投资投机性购房需求，尽力满足保障性住房需求和自住性住房需求。目前不少城市存在大量空置住房卖不出去的状况，又存在不少买不起房的无房或缺房户，在这种极端矛盾的情况下，把积压商品房转化为保障性住房，变成共有产权房和公共租赁住房，不失为化解积压商品房的一条可行出路。

（三）加快住房社会保障法律制度建设

住房制度改革已有三十多年历史，积累了许多宝贵的经验，应当可以概括上升到法律法规层面，可是至今最重要的《住宅法》和《住房社会保障法》这两部最具基础性的住宅法律却雷声大、雨点小，迟迟不能出台。立法当然可能有些难处，但过分慎小甚微、过分求全也没有必要。据我所知，《住宅法》、《住房社会保障法》的草案早就拟订好，可以先公之于众、公开讨论，再修正以逐步完善嘛！住房保障制度本身缺乏法律保障，给住房保障体系建设带来许多困难，给实际工作也带来许多难处。为此，建议加快步伐，尽快出台住房社会保障法规。

作者:陈伯庚 单位:华东师范大学东方房地产学院