城乡社会保障体系建设研究

1我国社会保障制度改革历程及基本经验

1.1我国社会保障制度改革历程

我国社会保障制度改革的历程，根据不同时期的社会保障制度改革目标、重点和重大政策举措，可划分为改革探索、制度框架初步形成与统筹城乡发展三个阶段。

1.1.11978～1992年间的改革探索时期

这一时期，我国经济体制改革的核心是转变企业经营机制、增强企业活力，实行以承包为主的多种形式的经济责任制。在这种改革背景下，社会保障改革的指导思想定位于服务企业改革的需要，国家把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行，以单项制度改革为突破口。在改革步骤上，首先从改革城镇企业养老保险制度和建立失业(待业)保险制度入手，再随着有关企业改革政策的出台，陆续制定了其他相关的社会保障改革措施。

1.1.21993年～2004年的制度框架初步形成时期

1992年，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容。随后，城镇社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行，重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度，目标是建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。到2004年底，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架初步形成。

1.1.32005年以后的城乡社会保障制度统筹发展时期

2005年以来，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等文件的出台，标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。在这一大的背景下，我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段。社会保障是民生之安。“社会保障全民覆盖”是党的十八大提出的新要求。党的十六大以来，我国先后建立了新农合、城镇居民医保、新农保、城镇居民养老保险等制度，社会保障实现了制度安排从城镇到农村、从职业人群到城乡居民的重大转变和发展，覆盖人群迅速扩大。到2013年底，医疗保险覆盖了城乡13亿人以上，全民医保基本实现;城乡基本养老保险覆盖了8．61亿人。

1.2我国社会保障制度改革基本经验

1.2.1社会保障制度改革坚持服务经济社会发展全局

社会保险制度是一项重要的社会、经济制度，党的路线方针政策是纲领性文件，它决定了社会经济发展的终极目标，决定了我国社会保险制度建制理念和阶段性目标。1992年前转换国有企业经营机制的成功，以及1993年后市场经济体制的建立，2005年以来统筹城乡发展取得的初步成绩，重要因素之一是社会保障制度建设服务于党的路线方针，恰到好处地处理了作为局部的社会保险事业与作为整体的经济社会发展之间的关系，既推动企业转换机制、充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少企业富余人员，又坚持党为人民服务的宗旨，不是简单地把富余人员推向市场，而是坚持以人为本的理念，建立下岗再就业服务中心，保证下岗人员基本生活，提供培训、转岗和再就业能力，帮助他们再次进入劳动力市场，缓冲了当时背景下从就业直接到失业的社会和个人震动，建立失业保险制度，完善失业保险政策，调剂失业保险基金用于下岗职工生活保障。经济社会发展需要改革社会保障制度，社会保障制度建设则进一步推动了经济社会发展，实现了社会保险和社会经济的互动发展。

1.2.2立足于国情，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针

在以经济效率为中心和经济总体发展水平还比较低的总体背景下，致力于保障职工基本生活，坚持了低水平、广覆盖和保基本的原则，避免高福利倾向;既强化政府责任又履行单位和个人义务，突出社会保障的公平效应，兼顾制度运行的效率，重视长效机制建设和可持续发展。

2南阳市统筹城乡社会保障体系建设面临的挑战及问题

当前，我市正进入全面建设小康社会新的发展阶段，人民群众的社会保障需求与社会保障发展不足的矛盾将长期存在。在新的历史起点，统筹城乡社会保障体系建设面临诸多新挑战。一是进入工业化中期阶段，工业化进程加快，产业结构深度调整，社会结构和利益格局发生变化，社会风险加大，城乡间、不同职业群体间保障待遇攀比现象突出，公众利益均等化、多元化诉求强烈。二是城乡结构急剧变化，城镇化加速，2020年城镇化率有可能到达60%，一方面，农村社会保障问题凸显，另一方面，大量青壮年劳动力转到城镇就业，传统的土地保障和家庭养老难以为继。三是人口老龄化程度加剧，且具有“来得早、来得快、持续时间长、未富先老”等特征，养老保险和医疗保险基金长期支付压力加大。同时，老年人的生活照顾、医疗护理、精神慰藉需求突出，对社保服务质量的要求越来越高。四是市场化带来就业方式的多样化，灵活就业群体的数量和比例呈明显上升趋势。传统的以稳定就业人员和单位为依托的社会保障管理，难以适应数以亿计、时常变动的个人参保。五是经济全球化的影响不断深化，社会保障基金投资风险加大，社会保障面临多重挑战。

3南阳市统筹推进社会保障体系建设的重点任务

根据我市经济社会发展状况、城乡居民社会保障需求和各方面承受能力，制定我市城乡社会保障中长期发展规划，统筹推进社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业发展，重点是养老保障、医疗保障和最低生活保障要覆盖全体居民。

3.1坚持“社会公平”原则，逐步扩大社会保障范围

只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。要将扩大社会保障覆盖面作为我市社会保障改革的目标。在社会保险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方面，应当加大地方财政开支，建立完善的贫困居民救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口受益。在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让社会成员都能够通过社会福利制度分享到社会发展成果。就2014年南阳市而言，社会保障体系不断完善，城乡医疗保障制度和城乡居民养老保险制度实现全覆盖。城乡社会救助水平持续提高，城乡低保基本实现动态管理下的应保尽保、按标施保，农村五保集中供养率由20%提高到47%。

3.2坚持“均衡发展”为基础，统筹全市城乡养老保障体系

一是建立城镇养老补贴制度。根据财政负担能力，城镇养老补贴制度可先从高龄老人开始，并逐步覆盖到城镇全体无收入老人。城镇无收入老人养老补贴制度，与新型农村养老保险制度、城镇职工养老保险制度组成覆盖城乡居民的养老保险制度体系。统账结合的城镇企业职工养老保险制度能有效应对人口老龄化，应继续坚持，不断扩大覆盖面;总结新型农村养老保险制度试点经验，逐步完善推广并走向定型，加快覆盖全体农民。二是建立城镇统一的职工养老保险制度。事业单位养老保险制度改革在总结试点经验的基础上全面推进，择机改革机关事业单位养老保险制度，实行与企业职工基本一致的社会统筹与个人账户相结合，单位与个人缴费。过渡期内实行“老人老办法、新人新办法”，建立职业年金，同时保证改革前后待遇水平不降低。适当降低灵活就业人员缴费负担，促进参保。三是在全面实现企业职工基本养老保险省级统筹的基础上，实行基础养老金全国统筹，建立中央统筹基金，建立健全中央与地方责任分担机制。将基础养老金和已退休的“老人”一部分养老金改为由中央负责，个人账户养老金、“老人”的另一部分养老金和“中人”的过渡性养老金由地方负责。

3.3开展机关事业养老保险试点，为全面启动改革打好基础

机关事业单位养老保险制度改革是推行公务员制度和深化事业单位管理体制改革的重要配套措施。只有企业的养老保险改革而无机关、事业单位的养老保险改革，社会保障体系就建立不起来或者不健全，经济发展和社会进步就会受到影响。机关事业单位养老保险改革基本思路:第一步要建立统一的城镇职工养老保险制度，实行养老保险统一运营。第二步在统一的城镇职工养老保险之上，建立机关事业单位补充养老保险制度，保证机关事业单位人员养老待遇不降低，同时又不造成在统一制度内与企业人员之间的待遇不平等。建立统一的城镇职工养老保险制度，在缴费上要按照社会统筹与个人帐户相结合原则，为机关事业单位工作人员建立基本养老保险个人帐户，以便与企业养老保险制度相衔接;在统一制度内要保证所有退休人员均享受同等的退休待遇。在统一的城镇职工养老保险之外，推行机关事业单位补充养老保险，使机关事业单位的养老保险结构成为“两阶层型”，第一层基本养老保险，是基础;第二层补充养老保险，是补充和提高。

3.4坚持“政府主导”，广泛筹集和监管社会保障基金

地方政府在社会保障制度运作中起主导作用。社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金，采取多种方式充实社会保障基金。例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，还可以考虑开征消费税、遗产税等;还可以发行用于社会保障的专项国债等，通过多种开源方式筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。

3.5统筹全市城乡医疗保障体系建设

城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，符合我国国情并从制度上覆盖全民，未来应继续坚持，有条件的地区可探索建立统筹城乡居民医疗保险制度。不断完善政策体系，制定医疗保险关系转移接续办法和参保缴费年限折算与互认规定，保障流动人口的医疗保障权益;按照“政策统一、标准统一、基金使用统一、管理统一”的规范，实现医疗保险地级统筹;建立门诊统筹，依托社区卫生服务机构，提高参保人员待遇水平，充分利用学校、社区的平台，为居民参保提供方便的服务，实现人员全覆盖，缩小不同群体间待遇差距。

3.6切实解决全市城乡流动人口社会保障问题

由于流动人口是一个结构日益复杂的庞大群体，解决其社会保障问题也有很大难度。因为牵制因素太多，流动人口结构也很复杂，既不可能一蹴而就地纳入一个统一的社会保障体系来加以解决，也不可能单独为流动人口设计一种特别的制度安排。因此，在肯定未来统一全国社会保障制度的目标的同时，主张现阶段依据公平、共享、渐进的原则，分层分类地解决流动人口的社会保障问题。

3.7健全全市城乡基本生活保障体系

从城镇职工扩大覆盖到城镇居民。在城镇，社会保障体系建设以做实个人账户、将城镇居民、非公企业职工和灵活就业人员纳入保障范围为重点，不断扩大覆盖范围，突出解决了此前保障体系建设所存在的一些空白点。一是实施积极的就业保障，促使有劳动能力的人就业，防止福利依赖。二是整合低保救助与医疗救助、教育救助、再就业扶持救助资源，提高救助效果。三是完善政府公共财政对基本生活保障的投入机制和低保对象甄别办法。

3.8相关政策支持及措施

一是加大全市政府财政对社会保障的投入，重点是支持农村社会保障体系建设和弱势群体、特殊人群的社会保护，建立社会保障预算制度。二是整合全市城乡基层服务资源，推行社保业务规范化、标准化，建立城乡一体化的社保经办管理服务运行体系。有序引入社会资源参与社保经办，并建立竞争机制。三是加快推进全市金保工程和社会保障信息化建设，尽快实现我市社会保障业务、服务对象、信息网络、公共服务“全覆盖”。金保工程是利用先进信息技术，以中央、省、市三级网络为依托，涵盖县、乡等基层机构，支持劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用，覆盖全国的统一的劳动和社会保障电子政务工程。

作者:王克 单位:中共南阳市委党校