中国社会保障发展问题分析3篇

第一篇

一、社会保障发展水平指标体系

社会保障发展水平是反映一个国家社会保障制度发育程度的重要指标。社会保障制度的发展水平越高，表明社会成员应对社会问题的能力越强，社会保障制度对该国国民的保障力度越大，因此社会保障制度建设越完善;社会保障发展水平越低，表明一个国家社会成员面对社会问题的风险越大，社会保障制度对该国国民的保障力度越小，社会保障制度建设不够完善。社会保障发展水平作为反映一国社会保障制度发育程度的衡量指标，常被用来比较不同国家之间和一个国家不同时期或不同地区社会保障制度的发展程度。然而，许多学者在进行比较时，把社会保障支出占国内生产总值(GDP)作为主要指标甚至唯一指标，这种比较忽视了不同国家社会保障的发展阶段以及社会保障制度对社会问题和社会成员覆盖程度，因而不能全面地反映一个国家社会保障制度的实际发展水平。一种较为完善的社会保障发展水平衡量指标体系应包括社会保障制度对社会问题的覆盖程度、社会保障制度对社会成员覆盖程度以及社会保障制度的转移支付水平。［1］社会保障发展水平指标体系的形成与社会保障制度的特点相关。社会保障制度是为了应对社会问题而以转移支付的形式向社会成员提供物质支持、精神慰藉和服务传递的一种手段。社会保障发展水平因此可以从社会问题的解决、社会成员的保障、转移支付三个维度进行衡量与评价。据此在衡量一个国家社会保障发展水平时社会保障制度对于社会问题的覆盖水平、社会保障制度对于社会成员的覆盖水平以及社会保障制度转移支付水平就成为考量社会保障发展水平的主要评价指标。首先，社会保障对社会问题的覆盖水平是衡量社会保障发展水平的基础指标。因为社会保障对社会问题的覆盖水平可以反映一个国家社会保障制度覆盖社会问题的完善程度，从而可以作为衡量社会保障发展水平的基础指标。社会保障制度建立的目的是为了缓解和解决社会成员的社会问题，特定社会问题需要相应的社会保障制度予以应对，并且随着社会问题的发展和变迁社会保障制度也处于不断完善之中，因此社会保障制度是否覆盖社会问题就成为判断社会保障制度发展水平的基础性指标，只有在社会保障制度建立后才可能论及社会保障制度的保障人群程度以及转移支付水平。其次，社会保障对社会成员的覆盖水平是衡量社会保障发展水平的重要指标。因为对社会成员的覆盖水平可以反映一国社会保障制度覆盖社会成员的完善程度，从而可以作为衡量社会保障发展水平的重要指标。社会保障制度是针对遭遇特定社会问题的特定人群而建立，社会保障制度覆盖社会成员的程度表明一个国家社会保障制度的完善程度。当社会保障制度较为全面的覆盖社会成员时，社会成员因为拥有社会保障制度而具有较强的抵抗风险能力，社会保障发展水平也就越高;当社会保障制度覆盖面不能将部分社会群体纳入时，那些未被覆盖的社会群体面临社会问题的风险也就越大，社会保障发展水平越低。再次，社会保障转移支付水平是衡量社会保障发展水平的典型指标。社会保障转移支付水平表明政府向其社会成员提供的保障支持力度的大小，能够反映一个国家和政府由于实施社会保障而向其国民收入再分配的力度，从而可以作为衡量社会保障发展水平的典型指标。转移支付水平越高，说明社会保障制度的保障水平越高，社会成员应对社会问题和抵抗风险的能力越强，反之社会保障转移支付水平越低说明社会保障制度的保障水平越低，社会成员应对社会问题的能力越弱。西方国家社会保障制度建设的经验表明，随着西方国家社会保障制度的发展和完善，西方国家社会保障制度对社会问题的覆盖程度越来越大，对社会群体的覆盖程度越来越高，社会保障支出占国内生产总值的比例逐渐演变成为衡量社会保障水平的主要甚至单一的指标。［2］因此，在衡量一个国家社会保障发展水平时，应该根据不同国家社会保障发展阶段构建社会保障发展水平评价指标体系。在社会保障制度还处于制度完善阶段，社会保障发展水平指标体系应该包括社会保障制度对社会问题的覆盖水平、社会保障制度对社会成员的覆盖水平以及社会保障制度转移支付水平;而当社会保障制度处于成熟阶段，即社会保障制度构建任务已经完成，社会保障发展水平指标应以社会保障制度转移支付水平为主要衡量指标。根据我国社会保障发展阶段，在对我国社会保障发展水平进行衡量时，应综合考察上述三个指标。

二、中国社会保障对社会问题的覆盖水平

社会问题可以通过社会保险、社会救助和社会福利制度的建立和实施予以应对。因此，从社会问题视角分析社会保障发展水平，需要从社会保险、社会救助和社会福利制度的建设情况进行具体分析。从社会保险应对社会问题的水平来看，我国社会保险制度对主要社会问题覆盖较全面，社会保障水平较高。1978－1986年，“”期间实施的企业保障制由于企业经营效益的差异使得许多老年人面临着严峻的老年问题，我国通过《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职暂行办法》和《关于老干部离职休养的暂行规定》恢复和重建了养老保险制度，使得老年问题得以有效缓解。1986年以来，经济体制改革使得社会经济形势发生重大变化，失业、疾病、老年、工伤、生育等社会问题凸显和日益严重。针对失业问题，政府通过《失业保险条例》建立了失业保险制度;针对疾病问题，政府通过颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》建立了医疗保险制度;针对老年问题，政府通过《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》、《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》建立了养老保险制度;同时，我国通过颁布《工伤保险条例》、《企业职工生育保险试行办法》建立起了应对工伤、生育等社会问题的社会保险制度，如表1所示。通过社会保险制度的建立和完善，社会保险制度对社会问题的覆盖较为完善，社会保障水平较高。从社会救助和社会福利应对社会问题的水平来看，我国社会救助和社会福利制度应对社会问题的能力较差。改革开放以来，贫穷、疾病、教育、住房等社会问题较为突出。我国政府通过颁布法律法规实施了一系列社会救助和社会福利政策予以应对，①形成了以最低生活保障制度、五保户供养制度为主的长期生活救助，以医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助为主的专项救助，以救灾救济、流浪乞讨人员救助的临时救助体系。同时，在社会福利制度建设上形成了以老年人福利、妇女儿童福利、残疾人福利、教育福利为主的社会福利体系。通过社会救助和社会福利体系的建立与完善，上述社会问题的应对有了法律依据。然而我国社会救助制度和社会福利制度发展仍然存在许多问题，社会救助制度建设很不完善，社会福利和慈善事业发展滞后。［3］受制于社会保障建设中“重保险，轻福利”思想的影响，社会保障制度改革中以养老保险、医疗保险、失业保险制度建设为主，社会福利被放到不重要的位置，同时社会福利改革中职工福利改革走上了企业化道路，民政部门长期以来只关注传统的主管业务(如民政办的福利院与福利企业等)，加之社会福利事业的法律建设滞后，导致社会福利应对社会问题的能力较低。［4］在社会救助制度建设中，尽管相应的法律法规已经颁布，但捆绑式的救助方式往往将医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助叠加在最低生活保障制度上，导致社会救助制度不能很好地应对社会问题。

三、中国社会保障对社会成员的覆盖水平

从社会成员的角度分析社会保障水平，发现我国社会保障对社会成员的覆盖还存在许多漏洞，社会保障对社会成员的覆盖水平需要进一步增强。我国对企业职工与机关事业单位工作人员的社会保障问题一直比较重视，从新中国成立以来就开始了针对企业职工和机关事业单位社会保障制度的探索，尤其是改革开放以来，通过社会保障制度的改革与完善建立起了比较系统和完善的社会保障制度。对城镇居民和农村居民社会保障制度的建设主要是在20世纪90年代以来，通过对企业社会保障制度的适当改革以及对农村相应制度的创新而实施的，如表2所示。然而，我国社会保障制度在社会成员覆盖程度上仍存在很多问题，这主要体现在以下两个方面:首先，从已经建立的制度来看，社会保障制度对社会成员的覆盖面需要进一步扩大。如以企业职工社会保障制度分析为例，2011年全国就业人数为76420万人，而参加城镇职工养老保险人数为28392万人，参加城镇职工医疗保险的人数为25226万人，参加失业保险的人数为14317万人，参加工伤保险的人数为17689万人，参加生育保险的人数为13880万人，①只有37．2%的从业人员中参加了城镇职工养老保险制度，33%的从业人员中参加了城镇职工医疗保险制度，18．7%、23．1%和18．2%的从业人员中参加了失业保险、工伤保险和生育保险制度。大量的民营企业、自由职业者还没有被企业职工社会保障制度所覆盖，这些未被覆盖的社会成员势必缺乏抗风险能力，当面临疾病、工伤、失业等意外时缺少社会制度的保障。其次，部分社会群体的社会保障问题严重缺失。这突出表现在农民工和失地农民社会保障问题上。2011年我国农民工总量为25278万人，其中外出农民工15863万人，本地农民工9415万人，而参加城镇基本医疗保险的农民工只有4641万人，参加工伤保险的农民工6837万人。②大部分农民工还没有被社会保障制度所覆盖。在失地农民社会保障问题上，从改革开放初到2007年我国已经形成了8300多万失地农民，今后10年如果我国城镇化率以平均每年1个百分点左右提高，预计每年还要新增失地农民300万人，同时水库移民、退耕还林、退耕还草的失地农民数量庞大。［5］然而，针对庞大的失地农民群体而言，失地农民社会保障制度建设还不完善，我国仅有1324万失地农民被纳入基本生活保障或养老保障制度，仍然有超过4926万失地农民还没有被纳入社会保障体系。［6］

四、中国社会保障转移支付水平

社会保障转移支付水平是反映社会保障水平的一个典型指标。社会保障转移支付水平可以通过社会保障支出占国家GDP的比重表示，也可以通过社会保障支出占财政支出的比重表示。对社会保障转移支付水平的考察可通过国别比较和城乡比较予以反映，国别比较是通过不同国家社会保障支出占GDP的比重反映不同国家社会保障制度为其社会成员提供的保障水平有多高，同时也可以看出一个国家社会保障发展的水平。城乡比较是通过比较城市社会保障和农村社会保障支出以反映城乡社会保障水平及其差异。从国别比较来看，我国社会保障转移支付水平较低。图1是1990－2001年我国和西方发达国家社会保障制度转移支付水平。由图1可以发现我国社会保障制度转移支付水平的一些特点:第一，我国社会保障制度转移支付水平总体上处于上升趋势。1978年以来，我国重视社会保障制度的建设和投入工作，同时在我国经济稳定增长的条件下我国社会保障支出逐年增加，社会保障支出占GDP的比重由1990年的5.34%增加到2002年的7．15%，增加幅度达1．81%;第二，我国同西方发达国家社会保障转移支付水平存在巨大差距。1990－2001年我国社会保障支出占GDP的平均比重为5．09%，同期德国、日本、法国、瑞典、英国、美国社会保障支出占GDP的平均比重分别为26．7%、13．6%、28．6%、32．1%、22．1%、14．8%。我国社会保障转移支付水平远远低于西方国家。我国社会保障支出占GDP比重与西方发达国家相比较低有其历史原因，我国社会保障制度还处于制度完善阶段，针对某类社会成员的社会问题构建社会保障制度是我国社会保障制度建设的当务之急，而西方发达国家社会保障制度建设已经成熟，社会保障对于社会成员的覆盖面较广，在西方国家社会保障制度的发展过程中其紧要任务已不是制度的构建而是制度保障水平的改革。从我国社会保障制度城乡比较来看，我国社会保障财政支出中对城镇投入多，农村投入少，呈现出明显的社会保障转移支付的二元形态。由表3可以归纳总结出我国社会保障支出在城镇和农村上的特点:第一，我国财政用于城镇和农村社会保障的支出逐年增加。在农村除了1999年以外，社会保障财政支出规模逐年增加，尤其是2003年新农合实施以来财政用于农村社会保障支出的规模越来越大;在城镇社会保障支出中，1998－2007年都呈现明显增长趋势;第二，城乡社会保障支出差距较大。建国之初，为适应工业化战略我国出台了一系列城乡分割政策，包括户口迁移政策、劳动就业政策、制度，这些城乡分割政策的实施是二元社会保障体系出台并得以维持的直接根源。［7］由于城乡二元社会保障政策对城市的明显倾斜，例如在实施中重视城市社会保障体系建设，忽视农村社会保障体系建设，重视城市社会保障投入，忽视农村社会保障投入，导致社会保障支出在城乡间转移支付中的二元形态。1998－2007年间，我国无论是在社会保障的总支出还是社会保障的人均支出农村都远远低于城市。尤其是2007年，农村社会保障人均支出不到城市社会保障人均支出的10%。

五、基本结论与政策建议

从我国社会保障制度对社会问题覆盖水平来看，社会保险制度对社会问题的覆盖水平较高，社会救助和社会福利对社会问题的覆盖水平较低;从社会保障制度对社会成员的覆盖来看，我国社会保障制度建设中对城镇劳动者的社会保障制度建设重视程度较高，城乡居民社会保障制度正处于建立和完善阶段;从社会保障制度转移支付水平来看，我国社会保障转移支付总体水平较低，城乡社会保障转移支付存在明显的二元形态。因此，我国社会保障制度建设还处于制度发展和完善阶段。从本文对中国社会保障制度发展水平的分析出发，未来中国社会保障制度的发展的着力点应该放在以下几个方面:

第一，在社会保障制度对社会问题的覆盖方面，提高社会救助和社会福利制度对社会问题的应对能力是社会保障应对社会问题的主要任务。在主要社会问题上，老年、贫穷、疾病、住房、教育等社会问题仍然突出。然而，中国社会保险制度已经建立，社会保险制度对社会问题的覆盖水平较高，社会救助和社会福利制度对社会问题的覆盖需要加强。在老年问题上，应加快发展养老服务制度建设;在贫穷问题上，应进一步完善扶贫制度和最低生活保障制度;在疾病问题上，应积极发展和完善医疗救助制度;在住房问题上，尽快建立起完善的住房保障体系;在教育问题上，大力发展教育救助和教育福利制度。

第二，在社会保障制度对社会成员的覆盖方面，构建部分群体社会保障制度以及扩大城镇劳动者社会保障制度的覆盖面是社会保障覆盖人群方面的迫切任务。现阶段，从中国实际情况出发，应该认真并长远考虑农民工、失地农民社会保障问题，无论采取“建立新制度”还是采取“整合制度”的方法，尽快在全国范围内出台统一的农民工和失地农民社会保障政策，使得农民工和失地农民群体受到社会保障的覆盖。同时，针对城镇劳动者社会保障覆盖面存在的问题，应该运用法律、经济手段，鼓励和促进企事业单位为城镇劳动者参保。

第三，在社会保障制度转移支付水平方面，全面提高社会保障总体支付水平、重点提高农村社会保障转移支付水平是社会保障支出的关键。中国社会保障转移支付存在总体水平偏低、城乡转移支付二元结构、中央和地方财政支出结构失衡的问题。为了改善社会保障国家财政支出总体水平偏低的情况，应该全面提高社会保障制度的财政支出，尤其是养老保险和医疗保险财政支出。为了扭转城乡社会保障转移支付二元结构，应该增加对农村社会保障的投入，统筹城乡社会保障财政转移支付的发展。为了改变中央和地方社会保障财政支出结构失衡的问题，本着“财权和事权相统一”的原则，尽快对不同社会保障项目财政支出的归属进行重新界定，建立起科学、合理的社会保障制度中中央和地方财政支出关系。

在上述任务中，应该从中国社会保障制度建设的实际情况出发，同时根据中国社会、经济、政治和文化发展的水平，选择适合一定时期的中心任务。根据西方国家社会保障制度的发展经验，现阶段扩大社会保障覆盖面、促进更多的社会成员纳入社会保障体是中国社会保障制度未来发展和完善中的中心任务，也是未来中国社会保障发展的首要目标，只有当社会保障扩大覆盖面的任务取得较大进展时，提高社会保障制度转移支付水平才会成为我国社会保障制度建设的重点。

作者：苗艳梅1杨斌2丁建定2工作单位：1中国人民大学社会学系2华中科技大学社会学系

第二篇

一、我国社会保障管理体制改革的必要性

（一）社会保障面临人口老龄化的挑战

按照人口学基本原理，如果60岁以上人口占总人口10％，或者65岁以上老人占总人口7％以上，一个社会就进入了老龄化社会。我国早在1999年就已进入老龄化社会。我国人口老龄化具有以下特点：第一，老龄人口基数大。根据2010年全国人口普查统计数据，我国大陆现有人口13．4亿，其中60岁以上人口占总人口比例为13．3％，65岁以上人口占总人口比例为8．9％。第二，老龄人口增长速度快。中国作为一个发展中国家，人口老龄化程度和速度紧随日本和欧洲发达国家。预计到2050年，60岁及以上老年人口将超过4亿，占总人口30％以上。第三，高龄化明显。预计到2050年，80岁及以上的高龄老人达到9500万。［1］我国是一个“未富先老”的发展中国家，在人均国民收入远远低于发达国家水平之时，就进入了老龄化社会。人口老龄化加大了对老年人赡养的困难，导致社会养老负担系数快速提高，医疗费用大幅增加，对社会保障体系的平稳可持续发展提出了严峻挑战。因此，必须加大社会保障建设力度，切实改革管理体制，不断增强管理服务能力，以有效化解老龄化问题蕴藏的社会危机。

（二）社会保障面临家庭保障功能弱化的挑战

我国通过实施严格的计划生育政策，家庭户人口持续减少。根据第六次全国人口普查统计数据，2010年平均每个家庭户的人口为3．10人，比2000年第五次全国人口普查的3．44人减少0．34人。目前三人户和二人户是中国家庭户的主要类型。与之相应，已基本形成了“四二一”或“四二二”的家庭结构。也就是说一对夫妻要赡养四个老人、抚养一个或两个小孩，家庭传统的保障功能已经普遍弱化。家庭保障功能弱化尤其体现在独生子女家庭和空巢家庭中。首先，独生子女家庭面临“失独”风险。据估算，我国至少有100万个家庭失去独生子女，成为“失独家庭”，每年新增失独家庭7．6万个。［2］其次，“空巢家庭”比例快速大幅增加。2000年，65岁以上老年人口生活在“空巢家庭”的占22．8％。［3］2009年，城乡老年人家庭中“空巢家庭”均超过50％，部分城市大于70％。［4］家庭保障功能普遍弱化，迫切要求在推进社会保障制度建设的同时，改革完善社会保障管理体制，使各项制度措施落实到位，从而消除由于家庭保障功能弱化给全社会带来的不利影响。

（三）社会保障面临新型工业化、城镇化的挑战

十八大报告提出，我国要走中国特色新型工业化和城镇化道路，要加快完善城乡发展一体化体制机制，推进公共服务的一体化。加快城镇化建设对我国社会保障提出了挑战。长期以来，我国的社会保障体系在一定程度上存在着城乡分割，限制了劳动力的合理流动，阻碍了城镇化的进程，不利于城乡居民社会保障基本权利的实现，不利于基本公共服务均等化的推进。要推进社会保障的一体化，就要在统筹城乡社会保障制度的同时，改革城乡分割的社会保障管理体制，向所有社会群体提供公平优质的社会保障服务。

（四）推进社会保障事业发展要求改革管理体制

通过多年的建设，我国社会保障事业取得了长足进展。第一，体系框架基本形成。我国社会保障从国有企业扩展到各类企业和用人单位，从单位职工扩展到灵活就业人员和城乡居民，从城镇扩展到农村，填补了多项社会保障制度建设的空白，初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的社会保障体系框架。第二，保障水平大幅提高。在养老保险方面，2005年至2012年，国家连续8年较大幅度调整企业退休人员基本养老金水平。2012年调整后企业退休人员月人均养老金达到1721元，与2005年调整前月人均700元的水平相比，8年累计月人均增加1021元。［5］同时，医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险以及城乡低保、农村五保、优抚对象抚恤和生活补助标准均进一步提高。第三，覆盖人群迅速扩大。据人力资源和社会保障部统计，相比十年前，当前我国城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数均显著增加。特别是医疗保险，由于实行了新农合和城镇居民基本医疗保险制度，覆盖人数从十六大之前的1亿多人迅速扩大到2011年的13多亿人，10年增长10多倍。综上所述，我国社会保障建设取得重大进展，社会保障体系基本建成。相比五年、十年前，现在改革社会保障管理体制的时机更成熟。

（五）防范社会保障运行风险需要改革管理体制

社会保障工作任务艰巨、头绪繁多，社会保障管理运行过程中潜藏着巨大的道德风险、财务风险、技术风险和体制风险。为防范和降低社会保障管理运行过程中的各种风险，增强制度运行的规范性，提高工作效率，改革创新社会保障管理体制十分必要。审计署2012年对全国社会保障资金审计结果表明，“十一五”以来，中国社会保障事业健康快速发展。但审计中也发现不少问题：部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金，部分地方在制度执行和业务管理方面还不够严格，部分人群相关保障政策尚未完全落实到位，部分行业和单位社会保险基金仍封闭运行，部分省份企业职工基本养老保险尚未完全实现省级统筹。审计署有关负责人指出，审计中发现的问题，很多是社会保障快速发展与相关部门管理和服务能力不足之间的矛盾带来的，另有一些与个别人员道德失范相关。综上所述，为了有效应对社会经济发展新形势的挑战，适应社会保障制度自身发展的需求，防范社会保障运行过程中各种潜在风险，必须从全局和战略的高度，明确社会保障的发展目标，在加快推进社会保障制度体系建设的同时，改革和完善社会保障管理体制，统筹城乡社会保障建设，充分发挥社会保障作为社会发展“减震器”、社会公平“调节器”、社会安定“稳定器”的作用，让全体人民共建共享和谐社会。

二、当前我国社会保障管理体制的问题

（一）社会保障管理依然存在职责交叉与分散问题

改革开放后，特别是1985年《“七五”建议》提出要统管“社会保险、社会福利、社会救济”的构想以来，建立统一的社会保障机构几乎成为每次国家机构改革都“绕不开”的课题。然而，历经1988年、1993年、1998年、2003年、2008年五次行政机构改革，包含“社会保障”字样的政府机构名称从无到有、从有到变，但一个能够统管“社会保险、社会福利、社会救济”的社会保障行政机构却始终没能建立起来。［6］长期以来，我国社会保障呈现多家分管的格局。当前我国社会保障管理呈现由人力资源和社会保障部、民政部两家主管，其他部委多家协管的格局：社会保险由人社部管理，社会救济和社会福利，特别是最低生活保障由民政部管理；农村合作医疗由卫生部管理；住房公积金和保障性住房由住房和城乡建设部管理；企业年金由人社部、保监会、证监会、银监会按照各自的管辖范围共同管理。［7］多头管理的问题尤其集中地体现在医疗保障方面。目前，我国的医疗保障主要由三个部门分别管理：职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险由人力资源和社会保障部门管理；新型农村合作医疗由卫生部门管理；城乡医疗救助由民政部门管理。此外，随着新农保的推行，在城乡二元体制下，部门之间缺乏联动机制，“一人一把号，各吹各的调”，政出多门和多头管理的问题普遍存在，基层社会保障部门超负荷运转，“没有枪没有炮，只有冲锋号”的困境进一步凸现。多头管理造成以下主要问题：一是不利于统筹规划多层次社会保障体系。社会保障制度分属不同的部门管理，各部门分别制定发展规划，分别设计保障制度，难以发挥保障体系的整体功能，不利于建立保障层次分明、制度边界清晰、保障功能完善的多层次保障体系。二是不利于人员流动和保障待遇衔接。随着我国城镇化进程加快，人员流动增加，就业方式转变，参保人员身份经常在城镇职工、城镇居民和农村居民中发生转换，但由于社会保障项目分属不同的部门管理，相互之间缺乏统筹协调，参保人员身份发生变化时，保障关系难以接续。三是不利于规范管理。各部门重复设立经办机构，各自建立信息系统，造成人力和财力浪费。医疗保障的城乡管理体制分割也造成了重复参保、重复补贴、重复报销等问题的出现。

（二）社会保障行政主管部门与经办机构依然存在政事不分的状况

目前，我国社会保障管理名为政事分离，即主管社会保险事务的人力资源和社会保障部门目前已经实现行政管理和业务管理的纵向分离，通过下设二级事业单位履行社保经办职能。但是事实上，社会保障行政部门与经办机构还是不同程度存在政事不分的问题。［8］作为上级行政主管部门，人力资源和社会保障部门存在着一定的职能定位模糊的问题。一方面，一些地方的行政主管部门对社会保障基本情况、数据掌握不齐全，将很多属于决策与监督性质的工作，如草拟发展规划、制订政策性文件、受理检举投诉书等工作转由社会保障经办机构承担，再以行政管理部门名义处理。另一方面，一些地方的行政主管部门直接干预具体业务，操控技术流程，如直接审批退休，核算基金支出，影响了社会保障规范管理和服务水平。部分地区甚至出现社会保障行政主管部门与经办机构合在一起办公、任意混岗使用、挤占挪用社会保障专项经费的情况。作为执行机构，社保经办机构具有准金融机构的性质，本应是参保群体“代言人”和基金“守门人”，但由于法律责任主体、会计管理主体的地位不清晰，与行政主管部门关系未能理顺，工作独立性受到影响，降低了管理的专业化水平和服务效率。

（三）社会保障管理与服务尚未实现一体化

社会保障管理服务平台未能有效整合，导致信息沟通、资金监管、管理能力等方面存在问题。首先，从信息沟通看，不同部门建设的社会保障平台各自为政，信息系统各成孤岛，户籍、人员基本信息和业务流程重复采集、重复建设，有些互相联系的保障项目却难以提供一站式服务。一个家庭或个人同时享有不同待遇时，却要跑多个机构，要分别理解不同窗口的政策规章，要反复向不同的机构提供相同的基本信息。第二，从资金监管看，社会保险资金分散在不同部门操作，风险节点多，审计、监督部门也必然要“分头出兵”，不利于提高风险监控效率。第三，从管理力量看，随着民生事业发展，各个社会保障经办机构都面临着任务加重、力量不足、手段落后、管理风险加大等压力，产生了“小马拉大车”的矛盾。目前全国社会保障管理机构人数约13万人，省级约4千人，地市级约4万人左右，县（区）级大约9万人。按照国际标准，经办人员与参保人员比例一般是1∶2000左右，我国平均大约是1∶6000，有的地方甚至达到1∶40000。越往基层，具体经办人越少，严重影响了管理和服务的质量。

三、社会保障管理体制改革的基本思路

（一）改革目标

十八大提出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，为我国社会保障管理体制改革指明了方向。要顺利推进大部门体制改革，就要把握两个关键问题：第一，大部门体制不在于部门规模的大小，而在于政府职能的清晰界定；不在于机构的合并与减少，而在于政府职能的根本转变，在于行政组织的设置与其内在职能相吻合。政府职能转变与职能有机整合是大部门体制改革的首要关键问题。职能未实现有机整合，一是会导致政府缺位，即某些本应该由政府管理的社会事务，却没有相应的部门和机构去管理，留下管理真空。二是会导致政府交叉管理，即某些社会事务，多个部门和机构都在管理，出现职能交叉。谁都可以管，事实上谁都可以不负责。实践证明，大部门体制改革的成效，在很大程度上取决于部门职能界定是否清晰，部门职能整合能否到位。第二，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制。首先，大部门体制是一种特有的政府架构，它包括三方面意涵：一是核心化的行政决策中枢把握战略决策的领导权，就国家重大规划与政策进行决策。二是按照精简统一效能的原则整合职能相近的部门，实现“少机构、宽职能”的格局，有限的组成部门覆盖政府的基本职能，综合制定行业规划、标准与政策。三是专门化的执行机构具体负责政策的执行。其次，大部门体制又是一种决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的运行机制。突破口是探索决策权与执行权的适度分离，将相似或相同事情的决策权交给一个部门，按照决策与执行相对分离、管理与执法相分离的要求，相对区分决策层与执行层，以达到决策者监督执行者的目的。［9］基于以上分析，根据大部门体制改革的要求，同时围绕城乡一体化发展、基本公共服务均等化等要求，社会保障管理体制改革的总体目标是：建立适应我国社会经济发展要求的，国家统一立法、统一制度、统一政策，地方因地制宜组织实施的具有中国特色的社会保障管理体制。按照精简统一效能的原则，整合社会保障行政管理职能与行政管理机构，综合制定社会保障发展规划、标准与政策；按照决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的原则，由专门化的执行机构具体负责社会保障政策的执行，探索建立三权适度分离的运行机制，提高社会保障事务的管理服务效能。

（二）改革途径

推进社会保障管理体制改革，要着重把握以下五个方面。

1．统一社会保障行政管理机构

适应社会经济发展的内在需求，社会保障行政管理机构应由目前的分散管理逐步向统一集中管理转变。［10］首先，劳动者都有享受社会保障的平等权利，市场经济要求劳动力自由流动，因而所有劳动者在基本社会保障资金筹集和给付标准上是应是大体统一的，不应由于所有制和身份的不同而有明显差别。为了实现基本公共服务均等化，适应市场经济发展与城乡一体化建设的需要，建立覆盖城乡、制度一体、标准统一的社会保障制度是大势所趋。统一的社会保障制度需要统一的管理体制与机构去贯彻落实，这就需要建立统一的社会保障行政管理部门，协调、解决社会保障体系建设中的重大事宜，统一规划、统揽制度、统筹资源，达到制度衔接、政策平衡、机制顺畅的目的。其次，社会保障具有强制性、互济性、社会性的特点，关系各种利益关系的调整，涉及国家、集体、个人之间的利益分配，一代人与下代人之间的利益分配，不同群体之间的利益分配，要推进社会保障建设，需要国家统一立法，建立专门机构统一决策管理。否则，各部门分头决策，必然会造成政出多门、权责不清，造成政策执行中各种矛盾和问题，影响到社会保障事业的持续健康发展。最后，社会保障是一项系统工程，既有实施对象、享受条件、资金来源、支付标准、管理方式之间的配套协调问题，又有资金交纳统筹、运营管理、分配使用之间的调节平衡问题，因此，必须建立具有统一的行政管理机构，从战略性、全局性方面，制定社会保障发展规划、政策和标准。我国在社会保障管理体制改革过程中，多次提出过组建统一的社会保障行政部门的设想，但一直没有实现。考虑到现实因素的制约，避免改革造成不必要的社会震荡，当前可考虑采取过渡性措施。2013年国务院机构改革和职能转变方案提出，“城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，（分别）整合由一个部门承担”，就是往社会保障行政管理机构统一迈了一大步。此外，可设立具有权威的社会保障委员会作为过渡形式。［11］社会保障委员会负责组织研究、制订社会保障事业发展和改革规划，协调有关部门的关系，筹划保险基金保值增值等重大政策措施。待条件成熟时再筹建新的社会保障部委机构。

2．推进“政事分离、管办分离”，加强社会保障经办机构建设

基于“政事分开、管办分离”的原则，社会保障行政主管部门负责制度和政策制定、宏观调控和督促检查，不承担社会保障具体经办事务和基金运营管理。社会保障具体经办事务和基金运营管理由专门的经办机构承担。［12］通过理顺和规范管办关系、监督机制，可使有关部门和机构职责分明，各司其职。一方面，促使行政管理部门进一步转变职能，集中精力进行重大决策规划，增强对社会保障经办服务和基金运营的有效监管，减少与防范社会保障基金运营的风险。另一方面，将具体微观事务交给经办机构承担，促使经办机构更科学有效地履行社会保障服务和基金管理运行职能，提高社会保障基金运营的效率和效益。要遵循社会保障运行管理内在规律的要求，科学合理确定社会保障经办机构的职能，组建一个不依附于行政管部门的、依法独立运营、统一高效的社会保障基金营运管理机构。［13］社会保障经办机构要建立法人治理结构，实行理事会领导下的总经理负责制。理事会负责对社会保障基金的各种计划进行审核和监督。理事会由政府代表、雇主代表、雇员代表和专家等组成，理事会的组成要确保社会保障基金的管理运营能够比较广泛地反映社会各方的利益和意志，确保社会保障基金能得到有效管理与合理使用。要不断优化经办机构内部运行机制，在经费来源、人员聘任、薪酬标准等方面可实行更灵活的机制。同时，要强化监督机制，逐步增加理事会社会人士的比例，建立完善绩效评估、信息公开、审计监督等制度，实现社会保障基金的公平透明和安全高效运作。

3．构建综合的社会保障管理服务大平台

要按照中央关于“政事分开、管办分离”的要求，逐步将社会保险、社会救济、社会福利等各项社会保障工作的事务性职能从各行政部门剥离出来，以社会保险经办服务机构为依托，整合现有资源，构建综合的社会保障管理服务大平台，为城市、农村各类人员提供均等化、一站式服务。所有社会保障事务性工作实现前台一个窗口对外，后台一个系统支撑，在此基础上统一建设社会保障信息系统、网络和社会保障卡，进一步提高运行、监管效率和服务水平。将各项社会保障服务功能进行整合，构建综合的社会保障管理服务大平台，有利于发挥管理服务的规模效益，提高服务效率，方便群众办理社会保障事务，对保障和改善民生具有深远意义。

4．制定完善相关法律体系

深化社会保障管理体制改革，应有法律保障。［14］社会保障管理体制改革涉及到各种利益关系的深刻调整，是既有权力格局的重新调整。改革的核心在于转变政府职能，既要求行政主管部门从具体经办等比较微观的职能转变到宏观调控、战略规划、监管等较为宏观的职能，又意味着要对相关部门原有职能进行重新整合，这必将直接影响到现实的部门利益，必将触及和改变中央与地方、地方与地方、部门与部门、领导与下属以及人与人之间的各种利益关系格局，这是本次改革面临的难点。要顺利推进改革，一定要有立法支持。虽然从1988年起，我国就已经实行“三定方案”，但“三定方案”既不是法律，也不是行政法规或规章，只是作为内部文件存在，缺少刚性约束力。因此，首先，我国应该通过立法，科学具体地界定政府的社会保障职能，将政府社会保障职能法定化，为政府职能转变提供法制保障。其次，必须将社会保障行政机关、社会保障经办机构的设置及其职责权限进一步法定化。第三，应以法律形式对社会保障基金的筹集和管理、公民享受社会保障的权益、社会组织与公民个人参与社会保障管理的机制、侵害公民社会保障权利行为的处置等等做出具体规定。有了立法保障，才有可能建立统一高效的社会保障管理体系。

5．充分调动社会参与

改革开放以后，伴随市场经济体制改革的推进，我国社会保障制度进行了改革。社会保障资金来源于政府、企事业单位、个人等各个方面，不再由政府和单位统包统揽。这样既减轻了国家财政负担，又能调动全社会的资源提高社会保障水平。与此同时，社会保障资金的收缴、发放、运营管理等具体操作事务，也都实行了社会化管理。但是，当前我国社会保障管理中一个突出问题是社会参与程度不够，参保人缺少维护自身社会保障权益的合法途径。因此，改革社会保障管理体制的一个重要的方面，就是要建立完善社会参与管理的有效机制，在政策制定、执行、监督等各个环节，充分发挥社会组织、自治团体和公民个人的作用，从而增强社会保障政策制定的科学化、民主化，提高社会保障管理的规范性和效率。

作者：叶响裙工作单位：国家行政学院公共管理教研部

第三篇

一、农民工社会保障多种模式分析

1.城保模式。该模式将农民工直接纳入城镇社会保险体系，对农民工而言，门槛较高。另一方面，农民工在离开参保地时，只退给本人缴纳的个人账户积累资金，社会统筹部分则留在当地，因而该模式呈现出覆盖面小，退保率高的特点。该模式适应于在正规部门稳定就业的农民工，不适应于在非正规部门频繁流动就业的农民工。2.双低模式。双低模式是在城镇社会保险体系的基础上，降低各类社保项目的缴费基数和比例，同时也降低相应的社保待遇水平，即低门槛准入、低标准享受。该模式被北京、浙江等多地采用。双低模式部分满足了农民工的社会保障需求，但由于目前尚未将农民工与原有城镇职工筹资机制分离，缴费成本降低幅度有限，覆盖面扩大受限。另外，双低模式在不同地区、不同项目上差别较大。3.综合保险模式。综合保险模式首先由上海实施，将农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起统一按较低的费率缴费，大大降低了农民工参保门槛。农民工社保覆盖面大大扩大，同时简单易行，管理成本低。但是，综合社会保险与城保和农保制度都不衔接，既不利于城市化，也不利于城镇职工基本社会保险制度的风险统筹。4.农保模式。农保模式，就是将农民工纳入流出地的农村社会保障体系。该模式缓解了农民工部分医疗、养老风险，同时也为建立未来城乡统筹的社保制度奠定了基础。但农村社会保障体系还很不健全，保障水平较低，同时不能涵盖与现代工业相适应的工伤、失业保险等内容。该模式主要适应于乡镇企业务工的、季节性的，以及一定年龄后回流到农村的农民工。②

二、农民工社会保障现状

1.农民工工作环境差，缺乏社会保障服务。城市中，大多数农民工集中在工作条件恶劣的职业岗位上，一些单位片面追求效益，忽视安全管理，存在大量事故隐患和不安全因素。据有关部门调查，在我国县级以上企业就业的农民工中，仅有3.41%的人参加工伤保险，0.84%的人参加医疗保险，0.83%的人参加失业保险，2.99%的人参加养老保险。2.游离于城市医疗卫生保障体系之外，医保水平较低。随着改革的不断深入，城市职工建立了与发展水平相适应的医疗保障制度，但农民工却未能得到全部覆盖。尽管城市农民工以青壮年为主体，但受到疾病侵扰时，由于缺乏医疗保障，不能及时就医，病情被拖延。据2000年年底清华大学李强教授的一项问卷调查显示，农民工中有36.4%的人在施工过程中患病，甚至多次患病，13.5%的农民工患病3次以上，农民工患病后59.3%的人无钱就医。另外，40.7%自费看病者人均就医支出是885.46元。农民工所属劳动单位为其付出的就医费用平均仅有72.3元，不足实际就医费用的1/12，农民工医疗保险权益的缺失，导致刚刚脱贫或已走上小康之路的农户“因病返贫”、“因病致贫”。因此，农民工应有与经济收入相适应的医疗卫生保障，这是不断改善就业状态、增加收益、保障健康的重要保证。3.职业不固定，失业率高，缺乏必要的生活保障。国家统计局2009年农民工监测调查报告显示，雇主或单位为农民工缴纳失业保险的比例仅为3.9%。在有失业经历的农民工中，有近30%的人曾经遇到过长达半年及以上的失业，且工种变换频繁，没有固定工作。4.身份受限，难以享受社会福利与社会救助。由于我国长期实行城乡分治体制，农民工没有城镇户口，不符合享有城镇福利与救济的有关“规则”。调查发现，农民工子女不能平等地享有求学福利，随父母外出求学的子女中73.9%的人都需缴纳插班费或赞助费，13.6%的子女进入农民工子弟学校，另外12.5%的人是托人入学没缴或少缴额外费用，但依然花费不菲。农民工的社会救助状况更是令人担忧，已基本实现“应保尽保”的城镇“低保”网并没有向农民工张开，只有部分农民工享有单位提供的医疗等救助，一旦离开单位，救助便随之解除。③

三、农民工社会保障程度低的原因分析

(一)政策层面的原因。1.由于户籍等种种原因，现行城市的社会福利一般不包括“农民工”。在住房福利方面，农民工无法享受福利分房或在政府提供补贴情况下购买商品房。在子女的教育福利方面，农民工子女在城市求学从最初的被拒绝排斥，到后来的自我解决，再到现在的被有限接纳，经历了艰难漫长的历程，城市中兴建的“打工子弟学校”，又凸显出另一种意义上的不平等。在社会福利方面，城市农民工一般不是企业的正式职工，企业在考虑员工福利时往往忽略他们，与同企业的正式职工相比，农民工在工资、奖金、节假日、医疗和抚恤等方面总体上处于一种待遇低下甚至无保障的地位。2.安全生产监察职能不到位、监管力量严重不足。政府在农民工保险工作中的监督管理职能不到位，导致用工单位侵害农民工现象屡屡发生。我国安全监管人员的配备也不足，与其他发达国家(地区)的监察力量相比更是相去甚远，现有各级监管机构中的人员大多数都不是专门从事安全监管的，专业水平和整体素质参差不齐，难以保证监管质量;各级安全监管部门的经费短缺，装备落后，监管手段缺乏，监管队伍不稳定，严重影响着监管工作的效果，监管机关缺乏权威性，导致监察工作力度不够。

(二)用人单位自身的原因。1.某些用人单位是无营业执照而营业、未依法登记、备案而从事经营，这类的用人单位本身就存在违法的问题，不可能参加社会保险。2.一些经营不善的企业本身财务紧张，造成没有多余的资金为其农民工投保商业保险。

(三)农民工自身层面的原因。1.农民工工资的发放和待遇标准直接影响参保。农民工由于自身人力资本较低，参与的多为体力工作，甚至领取的只是国家要求的最低工资标准，除满足日常的生活需要和负担家庭支出之外，往往所剩无几，所以对于社会保险缴费的支出是“心有余而力不足”。2.部分保险产品缴费高，适合农民工的产品少。在社会保险很难全面覆盖农民工的情况下，又没有专人组织指导农民工投保商业保险，农民工对于保险公司推出的各种纷繁复杂的产品往往是一头雾水，且保险公司推出的产品往往收费较高，很难做到理性的投保。3.农民工文化素质低和维权意识淡薄。从农民工自身的角度来讲，文化程度不高严重影响对保险的认知程度，并且引发一系列问题。首先，文化程度不高导致自身维权意识差，在务工期间很容易受骗，即使出现事故也拿不到相应赔偿;其次，文化程度不高使得岗位素质偏低，而这又是工伤事故发生的重要原因。4.心理上对保险抱有怀疑态度。农民工年龄结构大多为16～50岁，农民工认为，保险不“保险”的心态，其中重要的原因就是对保险产品的信任缺失。此外，无论到任何时候，农民工都不是完整的产业工人，他自身还拥有土地，依靠土地和家庭养老是传统的并且有实效的方式，这也是农民工对保险不抱有期望的重要原因。农民工有着浓厚的乡土情结和家园意识，土地是农民的“命根子”。对大部分农民工来说，进城务工只是他们人生经历的一个阶段，最终他们将回到家乡寻找他们自己的保障和依托—土地和家园。这种举措不利于农民工保险保障的构建。④

四、完善农民工社会保障制度的障碍分析

(一)农民工不乐意加入社保。1.现有的社保缴费门槛过高。以养老保险为例，按照《农民工参加基本养老保险办法》，农民工的个人缴费比例为4%～8%，农民工可以根据个人收入选择缴费比例。然而，即使是4%的缴费比例，对于农民工来说，也会是一笔不小的负担。有限的收入在支付日常开支，寄回一部分给留守在农村的亲人后，所剩无几，导致农民工无力缴纳社会保险费，或因经费困难而不得不中断保险关系。调查显示，造成农民工养老、医疗保险中断的原因中，因为经费困难的比例分别为41.4%和36.7%。2.现有社保体系对农民工的支付水平偏低。农民工即使参加了社会保险，其所能获得的待遇也非常低。以上海的养老补贴为例，上海市综合社会保险制度规定，用人单位为雇佣的农民工缴纳综合社会保险，以上一年度上海市全市职工月平均工资的60%为缴费基数，其中7%用于老年补贴。据此，对农民工个人而言，若用人单位为他连续缴足12个月或3年内缴足12个月的综合保险，他就能得到一份老年补贴证，在女性满50岁，男性满60岁时，可凭该证一次性领取养老补贴。但这份养老补贴数额很少，计算可得2010年积累的养老补贴只有2637元。这样，就算农民工在这一体制内工作10～20年，养老补贴总额也不过几万元，很难在未来为退休农民工提供无忧的老年生活给予经济上的支撑。更何况农民工自身具有很高的流动性，因而实际能积累下来的养老补贴会更少。3.现有社保体系在城乡间、地域间衔接不畅。农民工具有很强的流动性，为了寻求更好的就业机会，他们频繁地从一个地方流动到另一个地方。而我国现行社会保障制度的城乡分割和地域分割，社会保障网络在全国还做不到对接和连通，结果造成了农民工参加了社保，利益反而受损的情况。以医疗保险为例，无论是将农民工医保纳入城镇医保体系还是单独建立农民工医保等，都存在一个共同的问题，即城市与农村之间、不同城市之间无法实现有效对接，农民工医保的可持续性差。如北京大病统筹医疗保险，只保当期，不建个人账户，不计缴费年限，无法实现未来与城镇基本医疗保险或新型农村合作医疗的接轨。4.农民工劳动力市场上的不平等地位。对农民工而言，进入城市获得工作机会进而取得收入是首要和关键的问题，即使他对社保有需求，也有相应的权益意识，也未必能主动维护自身的权益。农民工在劳动力市场处于弱势地位，在与企业谈判时，通常没有主动要求社会保障的意识甚至不敢要求社会保障。他们在无法忍受不公正待遇时，往往采取过激的行为和方式维护权益，而不是寻求社会帮助。这使得本应受到法律保护的他们却因此而触犯法律，被认定为扰乱社会治安的不稳定因素。

(二)企业逃避为农民工缴纳社会保障费用。1.担心成本上升。企业担心成本上升，从而逃避为农民工缴纳社会保险费用。以养老保险为例，按照《农民工参加基本养老保险办法》的规定，单位要为农民工的养老保险缴费负担12%，尽管低于城镇职工20%的比例，但也是笔不小的开支。根据《2004年全球社会保障》统计，发达国家养老保险缴费率大体处于10%～20%之间。如此高的缴费比率严重挫伤企业缴费的积极性。很多小企业是以劳动密集型为核心的，缴纳社会保险费将会使企业的劳动成本提高20%左右。企业负担增加，迫使部分企业以低报工资额、欠缴保费、减少劳动力雇佣、采用非正式雇佣等形式逃避责任。2.缺乏社会责任感。我国很多企业社会责任观念淡薄，少数企业经营者和管理人员缺乏社会责任意识，对农民工用而不养，并不把改善员工的工作条件和保障当做企业的社会责任，而一味地压低劳动力价格，延长劳动时间，降低劳动力成本。而且，很多企业出于控制成本的需要，最大限度地压低用于农民工的各项支出，很少为农民工提供培训机会。以至于农民工日复一日、年复一年从事低水平重复劳动后，技能老化跟不上企业发展的需要。

(三)政府对农民工社会保障制度执行不力。1.资金短缺。资金是农民工社会保障制度运行的“血液”，没有充足的资金，农民工社会保障制度就无法运行。近年来，为了适应经济体制改革的需要，国家和政府集中精力与财力加强城镇社会保障制度改革和建设，但是城镇职工养老保险、失业保险等仍旧陷入资金困境。而且随着改革的深入，国企下岗人员增加，企业裁员继续，领取失业保险金的人会越来越多，支出呈明显的上升趋势。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围之内，必然要面临更为严重的资金困难。2.地方政府目光短浅。在我国，现行体制下的下级对上级负责制，导致了地方政府更加倾向于得到上级政府的认可，长期以来片面追求GDP和税收增长，并以此作为政绩。因此，当GDP和税收的增长与农民工社会保障政策发生冲突时，政府就有可能默认企业逃避社会保障缴费，甚至把不参加社会保险作为吸引投资的优惠政策。政府职责的缺位，是导致农民工社会保障政策执行不力的重要原因。正是监管部门的失职，降低了企业的违法成本，从而加大了企业逃避缴费的诱惑。3.对农民工劳动力成本的误读。长期以来，农民工劳动力的廉价为我国经济做出了巨大贡献，同时农民工通过外出打工也增加了自己的收入。因此，农民工进城务工可谓对自己、企业、国家而言是多赢。但是，多赢的前提条件就是维持农民工劳动力的廉价。因为只有劳动力的低成本才会使我国低技术的劳动力密集型的产品在国际市场上占据价格优势，才会有外汇的大量增加。反之，一旦农民工劳动工资或社会保障提高，一方面会失去廉价劳动力的比较优势，使原有的低端产业无法存续;另一方面，农民工由于自身技能和素质的原因，也会不适应新产业的需要。即完善农民工社会保障制度，可能会带来更为严重的农民工在城市的就业问题。⑤

五、推进、完善农民工社会保障的对策及建议

思路一:完善农民工社会保障制度的对策。1.提高农民工参加社会保险的积极性。其一，应降低农民工参加社会保险的门槛，即研究、确定适合农民工收入情况的费基、费率，减轻他们参加社会保险的负担。其二，应当提高农民工社保待遇，农民工是这个社会的弱势群体，应当发挥财政的收入再分配作用，对农民工的社保基金大力补贴。其三，建立农民工社保异地转接秩序，提高社保的便携性。其四，加大执法力度，建立健康有序的农民工劳动力市场，切实保障农民工的合法权益。2.提高企业履行义务的自觉性。引导企业升级并加强企业社会责任感建设，让企业充分认识到为农民工缴纳社会保险的可行性和必要性。处于产业链末端的企业，由于没有太多技术含量，可替代性强，利润仅占整个产业链的10%。因此，完善农民工社会保障所带来的成本上升可能会迫使这部分企业艰难转型。国家可以在税收和金融支出方面进行有目的的倾斜，引导帮助中小企业渡过这一难关。如果企业通过更新技术，建设自主品牌等获得更高的利润，那么为农民工缴纳社会保障费用就不至于成为企业繁重的负担。加强企业社会责任感建设，加大法制宣传力度，让企业充分认识到，为农民工缴纳社会保障费用是其应尽的义务。3.开辟资金来源新渠道。功妇难为无米之炊，农民工社会保障制度的运行需要大量的资金作为后盾。农民工是这个社会的弱势群体，理应得到更多的帮助。农民工社会保障体系建设起步晚，相较于城镇劳动者的保障，将面临更大的资金缺口。农民工社保基金的筹集，除了传统的政府财政拨款、用人单位缴纳和农民工缴费外，还可以开辟新的筹资渠道，例如征收社会保障税、发行国债、发行以及大力发展慈善事业，等等。4.建立绩效考核机制。绩效考核是建立责任政府的一种有效途径。根据科学考核指标对政府在农民工社会保障方面的工作进行客观全面的绩效考核，并将考核结果作为政府是否合格或政府工作人员是否升迁的一项重要依据，将有利于政府更好地履行其在完善农民工社会保障中的责任。这将有效地避免地方政府以牺牲农民工社会保障权益来换取GDP，进而保持农民工社会保障政策的延续性。将农民工社会保障制度的建设情况作为政府绩效的考核目标之一，还有助于强化政府的监督角色，加大政策法律的执行力度，从而敦促企业履行职责，为企业竞争创造一个良好的环境。5.重新认识农民工的就业问题。完善农民工社会保障制度，无疑会带来生产成本的上升，而且并不是每个企业都能承受住转型的巨大压力。我国的地区发展很不平衡，地区之间的工资水平还有着很大的差异。成本上涨的压力可能使得原有的低端产业在经济发达的地区无法继续，但在落后地区，这些产业却还有着相当强的生命力。引导产业梯度转移，不仅能够促进落后地区的经济起飞，还有助于实现农民工的就地就业。另外，农民工社会保障制度的完善，还能够提高农民工的技能和素质。即使将来随着经济的进一步发展，我国的廉价劳动力优势被其他国家如印度、越南等所取代，农民工也能适应产业升级的需要，而不会被企业所嫌弃。⑥

思路二:改革和完善农民工社会保障制度的对策建议。1.完善社会保障制度，营造有利于农民工群体的发展环境。为了保持社会的和谐稳定，对于农民工群体所面临的经济收入的减少和生活的贫困，政府责无旁贷，必须以立法、制度和政策的形式予以保障，以保证农民工群体享有与经济社会发展水平相适应的生存权。因此，建立和完善有效的社会保障制度是政府扶助农民工群体的首要职能。农民工群体的最基本特征是经济贫困，而收入分配不公、差距过大是其症结所在。从理论上讲，调节收入分配的力量来自两方面，一是市场，二是政府。但是，市场机制对收入分配的作用是扩大收入差距，而不是缩小差距，其分配机制无法改善农民工群体的农民工地位。那么，要保持个人收入分配的合理差距，提高农民工群体的收入水平就必须发挥政府在再分配中的调节职能。因此，政府应该是维护农民工群体的公平分配机制的构建者。农民工群体已经成为影响我国社会主义和谐社会构建的因素之一，因此，政府必须正视农民工群体的存在。一方面，政府要积极发挥自身扶助农民工群体的主导性作用;另一方面，还应提倡和鼓励各种社会力量共同参与扶助农民工群体，并为他们提供政策支持，共同创造有利于农民工群体健康发展的社会环境。因此，政府是营造有利于农民工群体发展环境的主导力量。2.进一步改革和完善农民工社会保险制度。第一，加快社会保障立法，建立健全农民工社会保障制度。修订完善有关法律法规，增加保障农民工劳动权益的实质性内容，完善法规，强化法制维护是从根本上解决农民工权益保护问题的关键。建立全国统一的、可规范操作的、适合农民工特点的社会保险制度，把农民工真正纳入社会养老保险体系。第二，制定统筹城乡规划，改革户籍制度。进一步加强城乡统一户籍管理，逐步取消农业户口和非农业户口，为农民工实现平等合理的社会流动和身份转化创造条件，使得农民工能够适时地、逐步地在法定身份上与城市居民趋同，增进农民工向城市社会靠拢和融入的动机和效率，促进城乡发展的一体化进程。3.建立切合实际的社会救助制度。在现代社会保障体系中，社会救助处于基础保障地位，它是保障社会成员生存权利的有力防线。建立农民工的紧急救助和法律援助制度。由于缺乏相应的法律知识和无法支付诉讼成本，农民工的权利和利益经常受到侵犯。同时也给构建和谐社会带来一定隐患。而对城市农民工的法律援助，则是让他们接近法律，实现其利益保障的重要保证。它能确保农民工在其合法权益受到侵犯时能够顺利地进行法律诉讼。现在，我国最低生活保障制度主要面对的是城市居民。其实，农民工背井离乡为所在城市工作，不仅为城市繁荣做出了贡献，而且增加了当地税收，因此理应让在城市工作一定年限的农民工享受最低生活保障制度。4.改革和完善与农民工社会保障相关的制度和政策。一是加大资金投入，为农民工及其子女创造良好的教育环境。进城务工农民的学历水平一般较低，如果农民工不能及时“充电”，必将陷入“低技能—低收入”的恶性循环，就很难依靠自身能力走出这种窘境。所以，要加大对农民工的指导和教育，增加他们对城市的归属感，提升其在城市中的生存技能。农民工从落后的农业社会进入现代化的城市社会，定然要经历一个深刻的再社会化过程，在这过程中政府要加强对农民工基本生活技能、法律常识等知识的教育，尽量缩短其融入城市社会的过程。并且，教育的投入还应该包括对农民工子女的教育。要进一步简化入学手续，完善服务，将农民工同住子女与城市学生公平对待，确保符合条件的农民工子女都能接受义务教育。二是为农民工订立最低工资标准，切实保障农民工工资的支付。首先，在建立法律法规的同时，必须要设立监管部门，绝不能让法律法规成为“白条”，严厉查处侵害农民工利益的事件，明确用人单位违规支付工资的连带责任。同时，把法律法规宣传到农民工中去，让他们懂得如何利用法律来保护自己的合法权益。其次，要建立保障工资支付的长效机制，加强对用人单位工资支付行为的监督管理，保证进城务工人员工资的按时足额发放;明确工资支付的内容和加班加点工资的支付。对工资支付的形式、方式、时间以及加班加点工资的支付作出规定，以最大限度地维护进城务工人员的劳动报酬权。最后，要为农民工建立工资保证金制度和最低工资标准。针对农民工工资经常遭到拖欠、克扣，建议专门为农民工建立一种欠薪保护机制即工资保证金制度，对一些雇佣农民工的特殊行业如建筑业或者是一些曾出现过拖欠农民工工资的企业要预先缴纳一部分资金，以保证农民工工资不因企业资金紧张状况而被拖欠。另外，为了保证农民工在城市中的基本生活，应建立最低工资标准，防止用人单位规避有关最低工资标准的规定，变相克扣进城务工人员的工资。5.进一步改革住房制度。在住房保障方面，应根据农民工对住房的迫切需求，在大力推进城镇住房保障制度改革进程中，应以农民工的经济状况为依据，制定切实可行的政策，通过适当有效的途径将农民工纳入城市廉租房及经济适用房的享受范围，真正使他们能够有稳定的住所，帮助他们实现“居者有其房”的梦想，使广大农民工能够顺应城镇化的发展要求在城市安居乐业。⑦

思路三:解决农民工社会保障问题的几点思考。1.完善农民工社会保障立法。目前，我国的社会保障制度只有单项法规，不同部门、不同地方也出台各自的社会保障政策，城乡之间、地区之间、单位之间的社会保障制度缺乏衔接，且国家层面尚未出台专门的针对农民工社会保障的相关法规。2010年10月通过的《社会保险法》首次以立法形式确立了社会保险制度的基本框架，并对农村居民、城镇居民的社会养老保险、医疗保险及职工的工伤保险、失业保险、生育保险等作出了详细规定。但是，并未就农民工的各项社会保障权益作出明确规定，而仅仅提出原则性的规定，即“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。因此，除了尽快推动《农民工参加基本养老保险办法》的修订完善和推动实施外，还应尽早在国家层面制定农民工医疗保险及转移接续办法，建立适合农民工特点的医疗保险统筹制度，完善医疗保险结算办法。通过立法为农民工提供稳定的心理预期与政策预期，缓解前几年广东等地春节前出现的“退保”热潮。同时，应在立法中明确规定雇主或用人单位缴纳社会保险费用的责任，将其作为一项强制性义务予以执行。2.加大社会保障法律法规宣传力度，转变观念，提高认识。要有效地发挥舆论宣传的作用，让包括各级政府、企业和农民工在内的全体社会成员认识到，建立和完善农民工社会保障体系是社会发展的必然趋势和要求，各级政府、企业要把解决农民工社会保障问题放在维护社会稳定、构建社会主义和谐社会的高度予以重视，不应回避或推卸自身在农民工社会保障建设中应尽的责任。因此，要通过宣传教育，转变政府部门与工作人员的观念，提高雇主和企业的认识水平，使其改变为农民工缴纳社会保险费用是增加企业负担的观点，推动社会保险政策法规的落实。同时加强农民工的自我保护意识，提高其对社会保险的参与感与认同感。农民工参加社会保险的顾虑或选择退保的现实原因主要是社保关系跨地区接续困难和保险待遇受损等问题。一般来说，连续性是社会保险关系的基本特征。只有社会保险关系转移接续便利，才能调动参保人参保的积极性。因此，应大力加强社会保障相关法律法规的宣传，促使农民工转变观念，让其认识到加入社会保险体系的必要性与可行性，从而提高其参保积极性，尽可能地扩大农民工参保面，特别是加强在非公有制企业工作的农民工的参保工作。3.结合农民工特点，建立分层次、分类别的社会保障体系。从保护农民工利益的角度出发，应逐步把进城农民工纳入城镇社会保障范围。可以根据农民工的职业特点、收入状况、流动程度、定居城镇意愿、市民化程度等标准，对农民工群体进行细分，在此基础上采取分层分类的措施，保障农民工的社会保障权益。即对于稳定就业(从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上)、有固定收入和住所、在城镇就业生活时间长或有长期居住意愿和就业能力、市民化程度较高的这部分农民工，直接将他们纳入城镇职工的社会保险体系之中;对于到城镇就业或进入城镇定居而让出其承包地、失去土地保障的农民工，可探索、创新“土地换保障”的做法;对于不稳定就业(签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业)的农民工，可以先建立过渡性质的个人社会保险账户，将本人的社会保障权益直接记入个人账户，而不实行社会统筹保险。按照低水平起步的原则，实行低费率、低保障待遇。随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。而对于季节性外出的农民工，其“市民化”的可能性很小，其本质上仍然是农民，故将其纳入农村社会保障体系更为合适。具体来说，现阶段农民工社会保障体系建设应优先发展社会保险，主要解决农民工的工伤保险(完全由用人单位履行缴费义务)、医疗保险和养老保险。养老金模式为“缴费确定型”，未来的待遇取决于个人账户的积累额。此外，针对失去土地保障、短时期内失业的农民工，应建立适度的失业保险。在此基础上，将农民工纳入城镇公共租赁住房体系，保障符合条件的农民工在城镇落户后享有与当地城镇居民同等的住房权益，为他们融入城市提供稳定的心理预期。社会保险的统筹层次与抗风险能力和流动性紧密相关，统筹层次越高，抗风险能力越强，流动性也越强。为了适应农民工高流动性的特点，第一，要尽快提高社会保险统筹层次，具备条件时实行基础养老金全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，以此增强社会保险的规范性，提高分散风险的互济能力。这一点，《社会保险法》已做出明确规定。第二，要解决社会保险关系跨地区转移接续问题。市场化和就业方式多样化，凸显了我国社会保障管理制度和服务能力的不适应。市场化和就业方式的多样化，首先带来的是劳动力和人口的大规模、大范围流动，这是市场配置劳动力资源的必然现象;但对社会保障来讲，人力资源流量激增，流域扩大，流速加快，对传统的按地区和行业分割的管理模式提出了新挑战。2009年12月的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》以农民工为重点，力图解决阻碍劳动力流动的区域分割问题，是社会保险改革的重大突破，需要各地社保部门认真落实。同时，要尽快研究出台其他险种的保险关系转移接续办法。第三，要统筹城乡社保体系，整合城镇和农村居民基本养老保险制度以及城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度，实行统一的城乡居民基本养老保险制度和基本医疗和健康保险制度。在这方面，天津、重庆、宁夏等地进行了有益的探索。4.调整社会保障的供给结构，为农民工提供社会福利和社会救助。国际社会的成功经验表明，社会保障替代土地保障，是农民实现从农村迁移到城市、从农业转向非农业的一个不可或缺的基本条件。对于农民工而言，要想实现在务工地城市长期稳定就业、生活的目标，必须至少享有三个层次的社会保障:(1)为解决年老和疾病时后顾之忧的养老保险和医疗保险;(2)为解决失业后暂时生活困难的失业保险;(3)为防范沦入贫困境地的最后一张保障网—最低生活保障。因此，应尽快调整社会保障的供给结构，尽可能为农民工提供社会福利和社会救助。第一，有条件地建立农民工最低生活保障制度，对于在城市工作一定时间、为城市经济社会发展做出贡献的农民工，当他们因失业、重大疾病、意外伤害使生活陷入困境时，为他们提供最低生活保障，帮助他们渡过难关。这种短期的社会救济和个别福利，可以体现城市政府对农民工的人文关怀和人性化的管理与服务。第二，对于在城市工作时间不长的农民工，政府可以组织一些低薪的项目，例如由财政支付的城市公共设施的建设、维护等，为他们提供“公共劳动”形式的社会救助，这种方式比单纯的经济救助更有效，也更容易让人接受。第三，可以考虑将农民工子女纳入高等职业技能教育体系。农民工子女中的很大一部分从小就生活在流入地城市，已经对父辈所在的乡村缺乏认同感，却又不被城市所接纳。根据现行政策，流入地城市虽然为义务教育阶段的农民工子女提供教育机会，但普遍都对农民工子女关闭高中及以上层次的教育通道，农民工子女在务工地就学而不能在当地参加高考，一些缺乏受教育机会又无正规职业的青少年流动人口正在成为城市青少年犯罪的主要人群，成为城市社会安全稳定的一大隐患。特别是在经济不景气时期，这种现象更为严重。因此，城市政府可以考虑在农民工子女义务教育阶段结束后，通过一定的筛选机制，将其纳入城市高等职业技能教育体系，为其下一代提供向上流动和在城市稳定就业的正常渠道。⑧

思路四:从实现基本公共服务均等化着眼，对症解决问题。1.加快实现制度供给均等。一是加快研究社会保险各项制度之间的衔接，在城镇化进程不断加快的过程中，城乡社会保障制度不统一、不衔接的问题将更加突出。应该对这些问题统筹考虑、系统设计，抓紧出台不同社会保险制度的转换接续办法，增强制度建设的整体性，保证社会保险体系建设的可持续发展。二是取消专门为农民工制定特殊政策的做法。这种做法不仅与社会保险法的规定相违背，导致制度碎片化，而且较低的待遇无法吸引农民工认同城市、留在城市稳定就业。应逐步修改乃至取消这些政策，使农民工与城镇企业职工同工同酬，获取相应的社会保障，解决他们进城的后顾之忧。三是取消农民工参加制度的可选择性。应明确农民工处于哪种状态就参加哪种社会保险，状态发生变化就办理转移接续，而不能同时选择参加不同的制度。具体而言，在企业就业签订有稳定的劳动合同的农民工就可视同城镇职工，实行与城镇职工一样的无差别社会保险政策;从事灵活就业的农民工，由于其收入不稳定，与用人单位也未建立相对稳定的劳动关系，流动也更为频繁，其状态仍视为农民，参加农村的社会保险。2.着力实现服务供给均等。一是加强经办能力建设。坚持以服务型政府建设要求为指针，以为参保群众提供方便快捷的社会保险服务为出发点和落脚点，大力加强基层经办管理服务网络建设，提升服务手段，健全服务功能，切实提高社会保险基本公共服务的可及性，从而更好地满足农民工群体对社会保险公共服务的基本需要。二是建立健全科学的社保经办公共满意度评价体系。这样不仅能对经办部门的行为起到约束和引导作用，而且有利于提高经办服务的质量。为此，要建立完善经办服务效果的跟踪反馈机制，明确对经办工作人员监督的内容、程序和方式，规范问责操作程序，并健全信息沟通渠道，扩大农民工在社保服务问责中的知情权、参与权和监督权，通过逐步提高农民工满意度实现社保服务的均等。3.增强农民工享受服务的能力。推进社保基本公共服务均等化，不仅要提高政府部门从政策制定到经办服务的供给能力，而且要重视提高农民工享受这种服务的能力培养，也就是培养农民工与其他社会群体一样具备大致相当的享受服务的能力。一要增强意识，提高农民工选择社保的能力。所有人都有根据自己实际情况选择社保服务的权利，但未必所有人能有足够的能力选择真正适合自己的服务。一部分农民工有经济实力，但他们缺乏选择社保的意识，逃避社保，以至于没能得到本来可以均等享有的服务。也有的农民工对社保服务期望值过高，选择时缺乏判断，未能经济地消费，增加了不必要的成本。重复参保、重复缴费，就是没有经济地消费社保服务的典型表现。为此，要进一步加强政策宣传，借助各种手段广泛普及社会保险知识，使之越来越为农民工所了解和认可。二要提高收入，增强农民工购买社保的能力。社会保险的特点是需要公众先行支付一定费用后才能享受，因此，必须具备一定的经济实力是享受这种服务的前提。由于农民工经济承受力低，因难于购买社保而失去了享受服务的机会，只有提高农民工社会保险购买力，才是实现社保公共服务均等化的根本途径。当前，农民工收入相对偏低是不争的事实，应下大力气加以解决，逐步改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况，为农民工参加社会保险提供坚实的经济基础。⑨

作者：李伟工作单位：财政部财政科学研究所