社保转移支付的目的试议

直接目标：提供最低标准的社会保障服务

从中国国情来看，各省、各地市州、各县之间经济发展水平差距悬殊，社会保障服务的均等化将有助于统一市场的建立，有助于缩小中西部地区与东部沿海地区之间的经济和社会差距，实现各地区、各民族的共同繁荣，有助于促进国民经济的持续、健康和协调发展，有助于维护国家的长治久安和社会稳定。当然，实现全国各地社会保障服务能力的均等化，并不意味着要拉平地区间经济发展水平，更不意味着要达到全国人均社会保障收入水平的均等化，而是要在考虑标准支出需求和标准收入能力的基础上，使各地的社会保障服务能力达到相对均衡。直接目标：提供最低标准的社会保障服务从中国目前的经济社会情况来看，东部同中西部地区经济状况差异很大，各种社会福利基础设施的条件大相径庭，社会保障服务水平也苦乐不均。这对于许多具有固定地理位置的社会保障服务（比如社会救助）来说，这种差异会长期存在下去，很难完全被经济发展水平的提高而抹平。许多中西部地区由于主体税种上划而导致地方政府收入受限，财政自给能力弱，而社会保障支出刚性强，社会保障供养人口多，人均社会保障财力水平低，社会福利基础设施落后，这些地区单纯依靠自身的固定收入很难实现社会保障财政平衡，所形成的社会保障收支缺口除了依靠地方政府努力增收节支来缩小以外，上级政府的财政转移支付是确保地方政府正常行使其社会保障职能的重要经济来源。

因此，目前提出实现社会保障服务在全国范围内的均等化是不现实的，不得不降格以求，把社会保障服务均等化目标定位在至少具备基本社会保障服务供给的目标层次上，以保障各地以及各级政府至少提供最低标准的社会保障服务。也就是说，即使承认现阶段富裕地区能够提供远高于全国平均水平的社会保障服务，也要确保贫困地区有能力提供不太低于全国平均水平的社会保障服务，确保贫困地区社会保障服务的提供要满足国家最低标准。如何尽快通过科学、合理、规范的社会保障转移支付，解决贫困地区由于客观因素所造成的社会保障财政纵、横向失衡的突出矛盾，是目前最迫切需要解决的问题。所以，近期的工作重心之一应当是重点资助那些欠发达的中西部地区、偏远边疆地区和少数民族地区，加大对这些地区的社会保障转移支付力度，尤其是加大非配套社会保障转移支付的份额，满足这些地区最低标准的社会保障需求，抑制地区间社会保障服务水平的进一步拉大，维护社会稳定。除此以外，社会保障转移支付制度的目标还包括城乡之间的社会保障服务均等化。从目前来看，城市的社会保障服务水平远远高于农村地区，这不仅体现在制度的覆盖率和保障水平方面，还体现在社会福利基础设施方面。因此，社会保障转移支付制度要确保广大农村居民的社会保障服务水平能够接近于城市水平，使城乡间不公平问题能够逐步得到解决。近期首要的工作目标应该是实现城乡居民享受社会保障服务的机会是均等的，即农村居民能够享受到同城市居民一样的社会保障覆盖率，通过一定的制度安排，使得居民不会因城乡差别而被排除在社会保障覆盖范围之外，保证居民具有平等地分享社会保障服务的机会。不仅养老和医疗保险如此，还要逐步实现社会救助和福利、医疗保障和公共卫生、义务教育等制度的全面覆盖，保证城乡公民具有平等地参与和享受各项社会保障制度的机会。

目标分解

目标分解社会保障转移支付的终极目标是实现各地社会保障服务的均等化。受国民经济发展水平及政府财政承受能力的制约，目前中国完全实现各地社会保障服务水平的绝对均等化的条件尚不成熟，社会保障服务均等化目标的实施不可能一步到位，一般都有一个范围从狭到宽、服务水平由低到高的发展过程。所以，社会保障转移支付制度的推进应该与整个社会保障制度和财政体制的构成相吻合，与财政转移支付制度的目标相协调，分阶段、分步骤地实施，每个阶段的侧重点和措施均应各不相同。在地区差距和城乡差距较大的情况下，较为可行的选择是经历“区域内的均等化——区域内城乡间的均等化——区域间的均等化——区域间城乡间的均等化”的目标达成过程，即首先要实现东、中、西三大区域内部不同城市之间、不同农村之间的均等化，其次要实现三大区域内城市和农村之间的均等化，再次要实现不同区域之间的不同城市之间、不同农村之间的均等化，最后要实现不同区域间城市和农村之间的均等化，最终达到全国居民不论生活在哪个地方，不论是什么身份，都能享受到大体相当的社会保障服务，从而实现社会保障转移支付制度的终极目标。对于政府间转移支付的目标分解问题，有学者将不同阶段和不同的公共服务类型结合考虑，将转移支付目标进一步按不同的区域（贫困地区、民族地区和全国）、不同的项目范围（国防、行政、教育、卫生、科研及社会保障）和实行转移支付的不同的时期（过渡、中期、远期）进行分解，对不同的地区、不同的项目、在不同的时期分别采用不同的标准设计转移支付制度。

如对贫困地区、民族地区在过渡时期除国防费采用均等化标准外，行政、教育、卫生等费用均采用最低标准；全国在转移支付的中期除国防费采用均等化标准外，行政、教育、卫生均按基本标准，而科研费用、社会保障则按最低标准；全国在转移支付的远期要求所有项目均采用均等化标准。虽然不同阶段的划分、均等化标准、基本标准及最低标准等的确定有待于对全国各地财政能力和公共服务水平的测算，但分阶段分层次分项目确定转移支付目标的思路是可行的。借鉴这一思路，笔者对社会保障转移支付的目标也进行类似的分解，不同的是将其项目范围界定为社会保障的各子项目。由此可见，当前在制定社会保障转移支付制度的过程中，仅仅笼统提出以社会保障服务水平均等化为目标是远远不够的，还需制定现阶段要达到的具体目标，即在哪些方面要实现的社会保障服务均等化的程度，才能为确定标准支出需求以及社会保障转移支付的规模提供一个科学的直接的依据。如表所示，在过渡时期，对贫困地区和民族地区养老、医疗、失业和生育等保险项目宜采用基本标准，而优抚安置、社会救助、工伤保险和社会福利等项目均采用最低标准；在中期，优抚安置、社会救助、工伤保险和社会福利等项目均采用基本标准，而养老、医疗、失业和生育等保险项目宜采用均等化标准；在远期，要求所有的社会保障项目均采用均等化标准。这样就按社会保障制度的发展需要，社会保障各项服务分别设定一个初步实现均等化的前后顺序，并从初级到高级划分若干阶段，确定一个从低级向高级发展的规划，从而逐步向最高目标逼近的过程。

作者：柯卉兵单位：华中科技大学社会学系社会保障研究所