社保对国家治理的作用

一、社保审计服务和促进国家治理的作用

(一)有利于健全保障体系，维护人民群众的基本权益。健全的社会保障体系是社会经济的“稳定器”、经济运行的“减震器”和维护社会公平的“调节器”。社保审计在“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的二十字工作方针指导下，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为重点，全面监督社会保障资金的征缴、管理和使用，对乱支乱用、贪污等问题进行查处，有力维护了广大人民群众的合法权益，促进了社会的公平、公正及和谐稳定。社保审计通过审查资金管理和使用、资金运行各环节中存在的问题，一方面有助于各级党委、政府及相关部门(单位)及时了解社会保障资金的增减和变动趋势，全面掌握社会保障资金的运行情况；另一方面也有助于政策制定部门全面掌握我国社会保障体系的运行情况，在适当的时候有针对性地采取切实可行的措施，不断发展和完善我国的社会保障制度。社保审计的实施，有利于我国社会保障制度的建设，促使社会保障工作遵循现有的制度规定，有章有序的运行。社保审计不仅起到监督管理的作用，更重要的是对发现的问题进行深入研究，结合我国社会保障的实际情况，提出更加可行的审计意见，不断健全与完善我国的社会保障体系。(二)有利于完善制度，保证社会保障资金的安全。社会保障资金在征缴、管理和使用过程中涉及多个环节，流程涉及政府机关、企事业单位、保险机构、银行等多个部门。通过对发现的问题进行充分揭露和反应，并深入剖析相关部门内部管理制度的不完善，可有效促进相关部门不断加强内部控制和管理，完善相关管理措施。社保资金是公共资源和公共产品，社保资金管理部门作为受托方，对社保资金负有受托管理和受托经营的责任。受托经济责任关系的产生是现代审计理论建立的基础，而受托经济责任的履行情况，也就是政府部门管理及社会团体受政府部门委托管理的社保资金财务收支的真实性、合法性和效益性需要通过审计进行有效监督。上海社保案曝光后，审计署及时下发了《关于加强地方审计机关社会保险基金审计监督工作的意见》，要求各级审计机关把社会保障基金审计作为当前和今后一个时期审计工作的重点。从我省连续3年开展对五项社会保险基金的审计情况看，通过审计保证了社保基金的安全。将社保资金的筹集、管理和使用全过程置于审计监督之下，通过检查政策落实情况和实施效果，揭示存在的困难和问题，提出完善制度、规范管理的建议。同时，社保审计也成为规范社保资金运行秩序、提高社保资金使用效率和管理效率的有效制度性保障。(三)有利于提高管理水平，服务和促进国家治理的开展。在当前中国国家经济、政治的转型期，国家治理重在“善治”，重在平衡社会以达到社会和谐，社保资金审计以审计监督的形式关注民生、直达民意，无疑是国家治理的重要方面。加强社会保障资金的审计监督，建立和完善社会保障资金的审计监督体系，是落实科学发展观的需要，也是深化改革的需要和必然结果。在国家大力构建社会保障体系之时，加强社会保障资金审计监督的必要性日益显现。一是社会经济发展需要加强社会保障资金审计监督。目前我国的经济秩序在一定程度上还不规范，加强审计监督，保证社会保障资金专款专用，使党和国家的方针政策得到落实，对促进社会保障事业的发展和国家治理是十分必要的。二是严峻的社保形势需要加强社会保障资金的审计监督。我国是一个人口大国，生产力发展水平还不高，各地情况千差万别，社保政策的地区性特征比较明显，保障水平和标准不一致，加强社保审计监督是社保事业发展的内在需要。2012年，审计署组织全国各级审计机关对省市县三级地方政府管理的9项社会保险基金、6项社会救助资金、3项社会福利资金共18项社会保障资金进行审计，核查了2005年以来相关数据，延伸审计了29273家企业、4207家医院和8101个村(居)委会。从审计情况看，2011年18项社会保障资金收入2．84万亿元，比2005年增长3．13倍；支出2．11万亿元，增长3倍；年末累计结余3．11万亿元，增长4．35倍。审计表明，各项社会保障资金总体安全，基金运行平稳。社会保障体系不断完善，收支规模不断扩大，为稳定公众消费预期，保障社会和谐稳定发挥了重要作用。但审计查出，部分地区违规将社会保障资金用于单位工作经费、平衡财政预算、购建办公用房、购买汽车等8亿多元，用于购置设备等其他支出6亿多元。社保资金是保障制度的基础，被“善用”而非“擅用”，值得深思。审计署将审计情况向社会了审计公告，将整个国家社保资金运行管理情况及审计结果告之于全国人民，满足了人民知情、问情权。国家对审计情况高度重视，正采取得力措施进行认真整改，进一步纠正社保资金在国家治理中出现的问题，保障人民群众的基本权益，这是完善国家治理的重大进步。

二、社保审计服务和促进国家治理的途径

(一)从服务宏观入手，着力推动社保体系的科学发展。一个国家建立某项制度或制定某项政策，都是围绕实现国家政治、经济目标服务的，并希望其得到有效贯彻和实施，在实现国家政治、经济目标中发挥更好作用。我们作为社会主义国家，确保国家政治、经济健康发展和社会和谐稳定尤其如此。结合审计长关于国家治理理念中审计定位的要求，社会保障审计应当将社保制度建立的科学性作为工作重点之一。本着对国家和对审计事业负责的态度，通过社保审计掌握的实际情况，实事求是地分析我国社保体系建立的科学性，对社保制度、机构、人员等各个方面在审计(调查)的基础上，进行科学的论证和评价；分析是否拉大了分配差距，是否带来了负面影响；并在深入分析和研究产生问题原因的基础上，提出针对性强又切实可行的审计建议。因此，社保审计应该跳出局限在是否符合现行规定的审计思维方式和模式，以社保制度建立的科学性为重点，发挥社保在国家治理中应有的积极作用。(二)从完善社保制度入手，着力推动体制、机制的不断完善。体制、机制是否健全完善，是社保制度推行的基本保证，没有健全和完善的体制、机制保证，就无法使社保制度正常贯彻落实。社保基金审计不能仅局限于查错纠弊，更重要的是从管理上、制度上发现和揭露问题，服务社会保障体系的完善。目前，我国的社会保障制度，无论从法律法规和制度建设的角度，还是从管理、运营和监督检查的角度都是不完善的，特别是在一些新的领域更加不完善。如我省参与社会保障管理的有人社、财政、卫生、地税、民政、残联等多个部门，仅在人社部门内部，五项保险就分属不同经办机构；城镇职工基本医疗保险与新农合分别由人社和卫生部门管理，均未建立联合校正纠错机制，使得原本应当统一的参保人数、缴费基数等出现较大差异，重复参保问题得不到及时纠正。如何解决这些问题，促使社保制度更加完善，这就要求我们在搞好审计的同时，能够关注各项社会保障政策和措施的落实情况，及时从中发现问题，认真分析，从管理上、制度上和体制上找问题、查根源、提对策，推动社会保障体系的不断完善。以养老保险为例，企业职工、事业单位职工、城镇居民、农村居民先后通过不同制度纳入保障范围，由此建立的多项制度组合使养老保险制度呈现“碎片化”特征，形成城乡分割、企事业分割、正式就业与非正式就业分割的状况，缺乏整体性。(三)从规范行为入手，着力推动社保政策、规定的执行力度。按照唯物辩证法的观点，没有固定不变的事物，任何事物都是不断发展和变化的。每项政策、规定要靠正确的执行才能发挥其应有效用。在不同环境、不同时间、不同地点及单位执行政策和规定的过程中，由于各种因素会发生较多问题，加之任何一项政策和规定不可能一出台就十全十美，万古不变。因此，社保审计必须坚持从规范行为入手，从社保政策、规定的执行力着手，深入揭示政策和规定执行过程中存在的问题，分析问题产生的原因，以及带来的不良后果，再根据问题、原因、后果结合现实情况，有针对性地提出实事求是、切实可行的建议，推动其政策和规定的正确贯彻执行和进一步完善。要避免就事论事、审完了事的做法，以达到审计一个单位、促进一个行业、规范各项相关行为的目的。如我省养老保险基金欠缴较为严重，有时一个地方累计欠缴城镇企业职工基本养老保险基金几亿元，甚至几十亿元。要深入查找养老保险费欠缴严重的主客观原因，是因为企业经济效益不佳或破产无力缴纳，还是当地财力不足，或是人为操作因素和政策执行偏差等。同时，还要从国土、社保、财政、公安等部门多方位了解被征地农民的保障情况，分析是否存在未纳入社保覆盖范围、社保资金不到位、少缴保险费等问题；其原因是政府相关部门执行政策不力，还是农民自身原因，或是其他违法违规行为造成等，并有针对性地提出审计建议，确保各项社保政策、规定得到认真执行。(四)从促进管理入手，着力提高社保资金使用、管理效益。社保资金使用、管理水平的高低，直接影响社保资金使用和党惠民政策的效果。所以，我们在社保审计工作中，应重点关注其资金使用、管理存在的重大问题，通过存在的问题分析研究管理中存在的漏洞和缺陷，提出建议，促进提高管理水平。如宙计发现重复参加养老和新农保的问题，应重点调查是领款者弄虚作假、重复参保，还是社保经办机构工作未及时清理或虚报冒领等，或是作为管理手段的信息系统建立存在缺陷。并对经办单位是否存在套取、转移社保基金等不轨行为进行追踪，追溯管理中存在的原因，揭示管理漏洞。2010年我省组织对就业培训资金进行了审计，通过审计查处了存在的问题，提出了审计建议，有效规范了就业再就业资金的使用，提高了资金使用效益。(五)从改变审计方式入手，着力实现对权力的有效制约。目前我国社保基金统筹层次偏低，基金往往带有地方行政保护和附属物的色彩，又由于资金量的庞大和财政的兜底，加之社保基金管理透明度低且缺乏监督，社保审计最终必须落脚在对权力进行有效的监督制约，优化现有的多头管理和臃肿机构，从提高统筹的角度出发，减少管理级次和机构，促使基金管理提升效率；从基金预算审计常态化出发，全面及时掌握基金动态，为基金预算编制管理提出合理建议；从社会发展和时代进步出发，提升基金筹集、支出效果，保证基金保值增值。如2010年在全省就业培训资金审计中，将查处的虚报冒领、损失浪费等严重违纪违规行为案件线索分别移交纪检检查机关予以查处，相关人员受到严肃处理，有效遏制了在就业再就业资金管理使用中存在的突出问题。

作者：王杰孙国海单位：湖北省审计厅社保审计处