央行支付服务“三农”对策研究

农业、农村和农民问题是我国经济发展过程中面临的战略性问题，农业现代化、农村发展和农民收入增加是确保我国经济腾飞的重要保障。改革开放以来，我国农村经济快速发展，但是农村普惠金融发展水平比较低，金融排斥问题仍然较为严重，表现为金融基础设施滞后、基础金融服务覆盖率和可得性不高、金融创新度不够、农村市场主体的基础金融服务需求仍然难以有效满足。从普惠金融的视角认识当前央行支付服务“三农”存在的瓶颈和困难，有助于立足更高的层面、更宽的视野，将农村支付环境建设纳入农村金融生态建设整体战略，以期更好地整合力量，形成建设合力。

一、普惠金融与支付服务“三农”理论分析

2005年，普惠金融首次在联合国国际小额信贷年被提出。按照有关学者定义，“普惠金融体系是指能够有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系”。普惠金融具有几个基本特征：一是所有用户和家庭都能够通过合理的价格获得各种金融服务；二是具备健全的金融机构和审慎监管机制；三是能够提供长期有效的金融服务；四是提供服务的金融机构之间形成良性竞争氛围。由此可见，普惠金融体系的核心思想是通过法律、制度和机构的合理创新，让所有人特别是贫困人口平等地享受低成本、现代化的金融服务。（一）“三农”是普惠金融的发展重点。金融排斥性是指大众特别是农民在金融体系中缺少分享金融服务的特征，致使弱势群体没有多样化的方式或者途径与金融机构产生联系，并且在享受金融服务或者体验金融产品时存在种种阻碍。普惠金融正是基于破解这种金融排斥性的需求，竭力搭建一个普罗大众特别是弱势群体的金融体系。在我国，由于农村地区金融呈现交易频次低、农户习惯使用现金进行交易与结算的特点，加之金融机构设立网点的成本较高，基于投入产出比的考虑，商业化程度越来越高的金融机构不愿意在农村地区设立营业网点、提供金融服务，农户在很大程度上受到正规金融服务的排斥，日常生活中必要的金融需求难以得到满足。金融发展的“二元结构”特征明显，农村地区金融发展与城市地区金融发展相比呈现明显滞后趋势，由此可见，普惠金融的发展重点与关键在农村。何德旭（2008）利用金融排斥解释了我国农村金融市场中供求失衡现象，认为正规金融机构对农村金融需求有较强的排斥性。田霖（2009）应用金融排斥理论分析指出，城乡金融的长期割裂导致农村经济和金融发展状况与城市的差距进一步拉大。刘士余（2013）指出我国农村地区存在程度各异的金融供给不足以及金融基础设施匮乏的问题。（二）健全的支付清算系统是普惠金融发展根基。金融拥有优化资源配置的枢纽作用，是现代经济的血液与核心，支持着实体经济的发展。其中支付清算在现代金融中发挥着基础性作用，支付清算体系是社会资金运动的“大动脉”，支付清算系统的安全稳定运行决定社会资金运动的安全和效率，并进一步影响整体经济活动效率。研究表明，经济发展越快，社会经济活动及其参与者对支付清算体系运行质量要求愈高。其中，支付系统支撑各类支付工具的使用，为社会经济活动的运行搭建高效、便捷的资金运行通道，是整个经济金融活动的核心基础设施。建立和完善支付服务体系可以有效维护金融业稳定运行，提升金融资源配置效率，加快社会资金周转，满足社会公众快速增长的金融需求，因此，完善的支付清算系统是普惠金融发展的基础。邱云武和黄照影（2008）研究了宏观经济与大额支付系统资金流量间的内在关系，得出支付系统资金流量与GDP关联密切、与经济金融运行正向相关的结论。华艳丽和刘凤梅（2008）在实例研究巴彦淖尔市推广现代化支付系统前后的经济发展状况后得出，支付系统的推广与应用对提升地区金融服务水平、改善经济增长状况起到了促进作用。李鹰和王祥峰（2010）通过实证研究得出支付清算资金量与GDP总量之间存在着线性相关关系的结论。（三）支付服务创新提升农村地区金融包容性水平。通过高效便捷的支付清算系统，非现金支付工具的应用更加普遍，可以有效降低资金交易成本，减少现金流通，提高支付服务的效率和质量。随着信息技术的广泛应用和支付工具、支付方式的不断创新，卡基支付、手机支付和网络支付等电子支付手段广泛运用，新型支付工具和支付方式更加普遍，日常缴费、基金、保险、公益事业等各方面都离不开电子支付的使用，其扩大了金融服务的覆盖范围和受众群体，降低了金融交易成本，促进了金融包容性水平的提升。Geach（2007）提出数字鸿沟（DigitalDivide）的概念，其与金融排斥相辅相成，通过比较英国的ATM服务与肯尼亚移动支付两者的费用差别，认为创新支付工具能够有效推动普惠金融的发展。Mas（2012）研究发现，大多数农村地区人员无法得到正规性金融服务的原因主要在于人们大多没有稳定、正式的工作，养成了传统的现金支付结算习惯，在日常生活中与传统的金融机构没有过多的联系，但若优化农村地区支付环境，则可以增进农村居民与传统金融机构的沟通与联系，弱化信息不对称带来的影响，提升金融服务水平。焦瑾璞（2014）指出，移动支付的快速发展对金融工具创新和金融服务模式创新可能产生推动作用，从而破解农村地区金融服务难题。郭新明（2014）基于中国人民银行西安分行普惠金融推广的实践案例，指出应当通过改善农村支付环境，构建更具包容性的普惠金融服务体系，使得普惠金融服务具有更强的可获得性和效益性，从而更好地服务实体经济发展。

二、国际上普惠金融发展的成功经验

近年来，国际社会普遍重视普惠金融，很多国际机构都开始推行普惠金融理念。其中，墨西哥和巴西通过改善支付服务体系促进普惠金融发展，其成功做法值得借鉴。（一）墨西哥普惠金融发展的做法和经验。一是构建普惠金融法律法规体系。墨西哥于2011年签署《玛雅宣言》，承诺开展普惠金融，加快金融改革，完善金融法律法规，制定金融消费者权益保护的法律规定，落实《玛雅宣言》设置的主要工作目标；完善监管法律法规，明确监管部门在推进普惠金融发展领域的主要职责。二是完善普惠金融顶层设计和工作机制。成立普惠金融国家委员会，委员会由财政与公共信贷部、银行与证券委员会等8个部门的代表组成；监管机构设立普惠金融部，专职推动普惠金融发展；成立保护金融消费者全国委员会、国家金融扫盲委员会等。三是健全支付服务体系和服务渠道。打造多层级的商业性金融机构，除正规商业银行外，设立三类非银行的小型私营信贷机构，优化金融服务体系；通过立法允许金融机构通过第三方提供服务，银行业机构通过与便利店、加油站、销售点等零售业终端合作，在边远地区建立服务点，拓宽服务渠道。四是推动支付服务方式与产品的创新。推广账户分级制度，将银行账户分为4级，每级账户在开户证明材料要求、开户手续繁简、账户开立方式、支付结算手段、存取款限额、办理业务类型等方面存在明显差异；此外，还着力提升弱势群体获得金融服务的持续能力。五是建立普惠金融统计分析与金融教育工作体系。建立专门的普惠金融统计体系，定期收集数据并年度报告；每三年开展一次面向全国居民的普惠金融需求调查，为政府决策和金融机构的商业模式提供重要的支持和指引；面向弱势群体定向推出“繁荣计划”，将金融教育与存贷款、福利发放与保险等列为同等重要的服务内容。（二）巴西普惠金融发展的做法和经验。一是强化国家战略设计。巴西2011年成立全国普惠金融委员会（PNIF），其工作目标主要是在全国范围内推广普惠金融服务，具体包括：提升普惠金融的可获得性；通过提升金融教育水平和信息透明度增强金融服务信息和消费者经济责任的可得性；提升金融适应消费者需求的能力。二是推广银行。银行是巴西中央银行针对缺乏银行分支机构服务的地区推广的一种补充性基础金融服务的方式。其规定，金融机构可与邮局、站、汽车经销商等机构签订相关协议，通过这类机构的实体网点补充提供基础性的金融服务，弥补落后地区金融服务空白的缺陷。实行银行制度应当在巴西中央银行获得授权，服务范围限于中央银行授权的范围内，主要包括开立储蓄账户、存取款、转账支付等。该模式符合当地政治经济发展的需求，目前已覆盖全国所有城镇，并且墨西哥、哥伦比亚、智利、秘鲁等拉美国家纷纷效仿。随着银行支付的推广，许多金融服务空白地区的居民能够顺利获得基础性金融服务。三是创新金融产品。2004年起，监管部门开始推行账户分级制度，简化银行账户；简化开户程序和开户条件，创新金融产品，鼓励弱势群体使用个人账户，推广银行账户的使用。四是普及金融教育。在全国推广“金融公民计划”，强化公民金融教育，普及开户、储蓄、贷款等方面的金融知识，提升其对金融风险的识别和防范；增强金融消费者权益保护，加强消费者和金融机构之间的信息交流，促进二者之间的关系，为消费者特别是其中的低收入群体更加便捷地了解和使用金融产品畅通渠道。五是通报评估报告。该国央行与财政部、农业部等部门合作，设计普惠金融指标体系，定期在全国范围内开展监测评估，摸底消费者需求；按年通报监测评估报告，并以此为基础创新金融产品，完善监管政策，优化金融体系。

三、普惠金融视角下央行支付服务“三农”的现状与问题

促进普惠制金融发展，可充分发挥金融配置资源和提高经济运行效率的作用，支持“三农”发展和消除城乡差距，挖掘农村消费潜力，促进经济结构转型和保证经济平稳较快增长。近年来，人民银行以农村支付服务环境建设为重要抓手，推动普惠金融发展取得明显成效。但当前央行支付服务“三农”还面临金融服务资源如何更好发挥作用、支付工具和产品如何更好得到持续有效广泛利用、金融排斥性如何得到有效解决等主要问题。（一）初步形成农村普惠金融法规体系，但法律环境仍不完善。近年来，面对农村地区普惠金融发展水平仍然很低的现状，我国制定了一系列促进普惠金融发展的政策法规。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确地提出“完善金融市场体系，发展普惠金融”的要求。2015年，国务院印发了《关于印发推进普惠金融发展规划（2016~2020年）》，提出到2020年，我国要建立与全面建成小康社会相适应的社会保障和普惠金融体系。人民银行也相继制定了一系列的普惠金融政策措施，如推出农民工银行卡特色服务、银行卡助农取款服务、手机银行免费等优惠措施。但是，当前我国普惠金融法律环境仍然不健全。主要表现在：一是法律层级较低。主要通过行政力量推动实施普惠金融相关政策，未制定专门针对农村地区普惠金融的法律规范，未建立农村普惠金融的总体框架和工作机制，推动普惠金融发展在各部门之间的统筹协调不足，政策连续性和一致性不足，资源整合效果不强，尚未形成各方协作推动普惠金融发展的合力。二是部分法律不符合农村地区普惠金融发展的需求。例如，目前助农取款服务点只能办理查询、小额取款、转账等业务，且每卡单日取款额度只有2000元，业务范围狭窄和取款额度已不能满足农村居民的实际需求。此外，金融管理部门尚未放开农村信用社发放信用卡的政策。金融管理部门对农村金融市场设置较为严格的考核程序和条件，未对农村地区金融机构业务采取差异化的监管政策。三是农村金融服务站的法律定位不明确。农村金融服务站点由相关金融机构按照人民银行的要求设立，农村群众可以通过服务站办理业务，但其不是银行的金融网点。在实践中，农村金融服务站的功能越来越广，农村金融服务站点与银行机构网点功能具有一定的相似性，由于农户缺乏金融知识储备，容易造成误导；同时，由于各地服务站点名称和标准都不统一，更容易对农户造成误导。如果农户误将金融服务站点当作金融机构的营业网点，很容易造成法律风险。（二）普惠金融可得性全面提升，但不平衡问题突出。农村金融服务衡量的一个重要指标即是覆盖水平，完善的金融供给是提供农村金融服务的基础条件，同时覆盖水平的高低很大程度上决定了“三农”获得有效和优质金融服务的可能性。人民银行通过不断扩大基础金融覆盖率，完善农村普惠金融服务体系，推动农村地区的金融基础设施进一步完善，基础金融覆盖率显著提升，城乡的金融服务资源进一步趋向均衡。截至2016年末，全国农村地区银行网点数量12.67万个，每万人拥有的银行网点数量为1.39个，县均银行网点57.75个，乡均银行网点3.98个，村均银行网点0.23个；助农取款服务点共98.34万个，覆盖53.17万个村级行政区，村级行政区覆盖率超过了90%，村均拥有量为1.8个。但是经济落后地区的普惠金融发展缺乏内生动力性，导致金融服务可得性呈现显著的不平衡。以四川省为例，作为全国扶贫开发攻坚任务最繁重的省份之一，2015年末全省农村贫困人口355.3万人，占全国的6.3%，“四大片区”36个国家扶贫开发工作重点县、60个国家确定的连片特困地区片区县（含30个重点县）面临贫困“面宽、量大、程度深”的状况较为严重，普惠金融发展不平衡的问题突出。一是金融基础设施因条件限制仍然未实现全覆盖。截至2016末，四川三州地区（凉山、甘孜、阿坝三个少数民族自治州）还有71个乡镇和1599个行政村因不通电或无通讯信号，无法布放ATM、POS等机具，限制了支付服务空白乡镇的全面消除。二是银行网点布局不平衡问题突出。大多数网点集中于县城和部分经济发达的乡镇，而经济欠发达的乡镇一般仅有农村信用社或邮储银行的一个网点，甚至部分乡镇没有设立网点。如甘孜州乡镇以下金融机构覆盖率不足30%，平均一个金融网点要服务3个以上乡镇，部分乡村与银行网点相距几十公里甚至上百公里。三是信用环境亟待改善。与沿海发达地区相比，四川尤其是藏区、彝区等，由于金融活动不丰富，信用信息数据缺乏、金融债权难以保全，导致金融机构信贷投放的信心不足。（三）农村支付环境得到显著改善，但可持续发展面临挑战。提升普惠金融水平的主要目的之一，就是在成本可负担的前提下完善金融服务的基础设施，在欠发达地区推广金融服务，为社会低收入人群提供方便快捷、价格合理的金融服务。近年来，在人民银行的推动下，农村金融基础设施不断完善，金融服务显著改善。截至2016年末，农村地区已布放ATM机34.32万台、POS机676.96万台，每万人分别拥有ATM机3.77台、POS机74.32台。但是，改善农村支付服务环境是一项长期的持续性工作，农村支付服务环境的可持续性发展仍然存在较大的挑战。一是金融机构总体上投产出不平衡，经营模式的可持续性不足。现阶段，农村金融市场属于微利行业，不少金融机构的涉农业务都在贴钱经营。据四川调查显示，银行投放一台ATM的成本大约10万元，以目前四川农村地区2.1万台ATM机计算，各金融机构已累计投入超过21亿元。在金融服务空白乡镇较为集中的甘孜、阿坝、凉山三个少数民族地区，不仅覆盖条件较差，而且投入成本更高。助农取款服务点也存在同样的问题，收单机构办理助农取款服务初始需要一次性投入终端机具、验钞机、保险箱、服务点经办人员操作培训和开业营销等投入，在日常经营中，还要投入经办人员报酬、业务通讯、巡检维护、机具维修、打印纸和配件耗材更换等诸多费用，投入较多。而收单机构的收入主要来自于服务点商户绑定账户存款利差收益，服务点自身支付业务基本不收费，总体而言收入较少。二是部分商户积极性不高。目前，服务点商户助农取款服务需要付出较多人工操作、经营场地和备用现金等，备用现金不仅损失了存入银行的利息收益，还需要承担抢盗风险，服务点商户实际付出不少。而收单机构对服务点商户的报酬激励主要是采取按月固定数额、按单笔计酬方式。较多服务点商户反映报酬激励不足，业务办理积极性不高。个别服务点商户因收益不能弥补其付出而存在降低服务质量的问题。三是助农取款服务点管理难度加大。随着助农取款服务的快速发展，助农取款网络广泛覆盖乡村，收单机构的管理风控难度大，大量不活跃服务点的存在易引发风险。服务点维护成本较大，为保证助农取款服务点的正常运行，银行金融机构一般每月需对布放机具进行一次维护。但部分贫困地区地广人稀，群众居住分散，地形复杂，路况较差，对机具的巡检维护成本偏高，对实力普遍较弱、收入不高的贫困地区银行机构造成较大的成本压力。（四）新兴支付方式发展较为迅速，但普及率较低。在通信技术的推动下，网上银行、移动支付等新兴支付方式迅速发展，金融机构借助客户的网络终端、移动终端就能够为其提供各类金融服务，一方面减少了物理网点设立的成本，单笔业务平均成本骤降，另一方面，由用户自行完成业务操作节约了时间和人力成本，业务处理的边际成本大幅降低，从而总体上显著降低金融服务成本。近年来，人民银行通过加大网上银行、手机银行等电子支付渠道的推广力度，支持和鼓励金融机构对网上银行和手机银行业务实行免收手续费的政策，让农村群众享受价格低廉、方便快捷的金融服务。截至2016年末，我国农村地区网上银行、手机银行开通数累计4.29亿户、3.73亿户，分别增长20.5%、35.14%，在此基础上，广大农村地区和偏远地区居民金融服务的可得性得以大幅提升，能够以较低的成本获得自身需要的金融服务。但是农村地区网上银行和手机银行的普及率仍然较低，大部分农村群众都没有开通网上银行和手机银行，无法享受新型支付方式的便利和低成本。主要原因是：一是尚未完全解决安全问题。安全性问题是影响网上银行和手机银行推广使用的重要因素。很多用户由于缺乏网上银行和手机银行的安全操作意识，存在业务操作、账户盗用、密码控制、系统运行等安全风险，并且容易造成账户信息和身份信息泄露。《我国公众网络安全意识调查报告（2015）》显示，我国超83%的网民网上支付行为存在安全隐患，55%网民曾遭遇网络诈骗，及时向当地公安机关报案的仅占12.35%。二是网络和手机信号不佳的问题。目前绝大部分偏远农村地区都未开通网络宽带，并且部分地区存在手机信号不稳定等问题，网上银行和手机银行业务难以正常推广。三是宣传推广力度不够。农村地区的银行机构缺乏对网上银行和手机银行广泛宣传与持续引导，甚至部分基层银行人员都未掌握网上银行和手机银行的安全使用知识，制约了电子支付业务在农村地区的推广普及。（五）金融知识宣传逐渐强化，但针对性不强。观念和意识的落后是制约农村地区支付服务环境改善的又一关键因素。近年来，人民银行通过普及金融知识，提高现代支付意识，维护农村消费者合法权益，促进普惠金融发展。组织人民银行分支机构和金融机构依托“金融知识宣传月”“3•15金融消费者权益日”、银行卡助农取款服务点、农村金融教育试点、农村金融教育“金惠工程”“扶贫日”系列活动等，开展贴近普通群众需求、符合农村和少数民族地区特色的金融知识普及宣传活动，提高普通消费者尤其是农村地区群众的金融知识水平和维权能力；积极探索多元化纠纷处理机制，试点成立金融消费争议评议协会或金融消费纠纷调解中心，建立专业的调解员和评议员队伍，通过调解和评议的方式处理金融消费纠纷，并积极协调司法部门构建“诉调对接”机制，及时化解金融纠纷，维护农村消费者的合法权益。但农村普惠金融宣传培训在取得显著成效的同时也存在针对性不强的问题。主要表现在：一是宣传对象缺乏针对性。边远地区农村“空心化”倾向突出，大量的留守人员大多是老年人、妇女和儿童，文化程度较低，接受新知识的能力较弱，传统的宣传手段难以取得效果；一些偏远少数民族地区群众受民族文化、消费习惯、传统理念、语言文字障碍等因素制约，非现金支付宣传难度更大。二是宣传形式缺乏针对性。金融机构针对农村地区开展的宣传活动还比较落后，没有形成全方面、统一的、立体的、面对面的宣传格局，农村居民不能全面深刻了解掌握相关知识。三是风险防范意识低。近年来，随着农村地区用卡环境的改善，电信诈骗、信用卡套现等支付领域的违法犯罪活动有向农村蔓延的趋势，贫困地区的群众在使用银行卡、手机支付等新型支付方式时的风险防范意识较低，在办理取现、资金查询、转账等业务时，由于自身文化素质局限容易采取密码过于简单或将自己银行卡密码告之服务点商或其他人员代其办理业务，存在一定的失泄密风险和资金风险，加之一些商户素质参差不齐，亦缺乏必要的现金保管风险防范意识。

四、普惠金融视角下央行支付服务“三农”的政策建议

针对我国目前农村范围广大、人口众多、产业弱小的特点，遵循普惠金融相关理论，借鉴国外支付服务业务有关权威保障、支付服务产品适宜当地情况的成功做法，我国央行支付服务“三农”对策应从以下几方面努力：（一）完善普惠金融法律制度，营造适应普惠金融发展的政策环境。由于法律环境不完善和政策的限定使农村经济活动主体难以达到某些支付服务产品的“附加条件”，涉农金融机构支付服务产品的创新也受到监管部门的制约，导致条件排斥性非常强烈，严重阻碍了农村普惠金融的发展。因此，应该从法律上进一步制定和完善普惠金融法律制度，从法律层面明确普惠金融的国家承诺，建立普惠金融发展的工作协调机制，科学合理地制定普惠金融评估体系。人民银行和有关金融监管部门在制定农村金融政策的时候要充分考虑农村地区的特殊性和弱质性，从政策上主动降低甚至拆除门槛，减少对涉农金融机构支付创新的干预，降低各种金融服务产品的“附加条件”，采取更加灵活优惠的政策措施，大力培育农村普惠金融市场。人民银行要充分发挥我国支付体系规划者、建设者和管理者的作用，加快支付清算网络建设，参照巴西银行制度明确农村金融综合服务站定位和标准，优化银行结算账户服务等政策措施，加大对金融机构支付结算业务培训管理力度，督促各类金融机构提升在农村地区的金融服务水平和服务能力；监管部门要确保相关推进农村地区金融服务的政策规定的执行与落实，放开准入资本范围，放宽业务准入条件，简化审批程序，落实优惠政策，鼓励和支持村镇银行、社区银行等适合农村需求特点的金融组织；农业银行、农村信用社、邮储银行等涉农金融机构要加大投入，改善农村地区的金融基础设施，为支付服务产品的创新和推广提供基础。（二）因地施策，均衡区域发展，增强基础性金融服务的可获得性。由于我国广大农村地区地域范围广、人口众多、自然条件差异大、经济金融发展水平参差不齐，应尽快建立和完善农村地区普惠金融指标体系，并根据各地的具体情况推广普惠金融，均衡各区域普惠金融的发展，增强基础性金融服务的可获得性。一是在经济发达、人口稠密的农村地区，进一步引导有关银行机构设立银行网点、布设ATM机、投放POS机具等金融基础设施，进一步拓展农村金融综合服务站的服务功能和业务范围，进一步推动助农取款服务与农村电商、金融扶贫、物流等相互依托建设，深化基础性金融服务的发展；进一步推广网上银行、手机支付等新兴支付方式，提高电子支付的使用率，增强普惠金融服务的接触性和实用性。二是在经济发展滞后、地广人稀的贫困地区，进一步科学制定普惠金融发展规划，加大财政、税收支持力度，引导银行机构降低贫困地区金融产品的收费，提高金融产品的可得性；在条件允许的情况下，由地方政府将基础性金融服务以准公共产品的模式纳入建设，有序推进。（三）坚持财政引导和市场化原则，加大农村支付市场投入，建立普惠金融长效发展机制。金融约束理论和公共财政理论认为，由于市场存在缺陷，即“市场失灵”，财政干预必须存在，在市场难以发挥作用的领域，由政府对市场进行适当的干预。因此，当前我国普惠支付服务发展应坚持财政支持和市场化原则，充分发挥财政的“杠杆”作用，通过财政资金引导涉农主体加大农村支付市场投入，共同推动农村支付服务环境建设。首先，进一步完善农村普惠支付发展的财政补贴政策。向金融机构在农村地区设立营业网点和提供支付服务予以财政补贴。财政补贴可以直接补贴与间接补贴相结合等多样形式，如直接对农村地区金融机构营业网点予以财政补贴，或政府机构通过金融机构营业网点向居民发放补贴，增加金融机构中间业务收入。其次，引导财政资金推动农村支付服务市场创新。财政支持通信运营商构建安全、快速、覆盖面广的互联网络，解决目前存在的宽带低、网速慢、收费高、局部地区无网络信号等问题，为农村支付服务市场创新提供坚实的基础；加大数字金融生态环境安全的投入力度，联合公安、工商、通信监管局等严厉打击非法网站、黑客和非法支付服务商，打消广大群众使用网络支付、手机支付的顾虑；鼓励传统银行机构积极发展网上银行、手机银行等，建立电子支付渠道与传统物理网点相互补充的服务网络，鼓励非银行支付机构为社会提供小额、快捷、便民的支付服务，提升支付效率。再次，区分政策性金融与商业性金融。金融机构在农村地区的有关业务应视为政策性金融服务，相关税务部门应当通过实行差别税率鼓励金融机构布局农村地区金融服务，提高其参与农村支付服务环境改善工作的积极性。最后，作为农村地区支付服务供给者的涉农金融机构要改变“一刀切”的收费标准，根据农村金融市场的供求关系建立城乡差异性收费，降低农村地区各项结算业务的收费标准，以增强其市场竞争力。（四）坚持创新发展，降低支付服务产品使用成本。一是积极开展移动数字金融的应用实践。金融的数字化和移动化在降低交易成本、延伸服务半径、增强金融竞争、推动金融业务创新、提高金融市场效率等方面具有明显优势，已成为发展普惠金融的重要途径。要研究借鉴肯尼亚M-PESA手机银行的先进经验，积极探索通过发展数字金融、移动金融推动民族地区、贫困地区普惠金融发展，满足群众尤其是偏远地区农牧民的基础金融服务需求；要整合各方资源，在传统金融网点难以触及的地区大力推动电缆铺设、网络覆盖等数字金融基础设施建设。在风险可控前提下，积极推广移动支付、网络支付等新兴支付方式；通过财政补贴、税收优惠等方式引导和鼓励金融机构开发基于互联网又适用于偏远农村地区的金融产品，不断提高当地金融基础服务的可得性和便利性。二是实行差异化的产品宣传和推广。由于农村地区支付服务需求存在差别大、多元化的特点，金融机构在进行农村基础金融设施建设、新型支付工具推广、支付服务收费等方面要有针对性的差异化措施。如在非现金工具推广方面，对于农村地区的企业，由于支付结算业务量较多、金额较大，且有专门的会计财务人员，应重点推广票据、网络支付、银行卡等非现金支付方式；对接受能力和消费能力较强的外出务工经商人员和学生等群体，其对手机银行、网上银行、银行卡等工具有一定的了解，可以作为推广和宣传手机银行、网上银行等非现金支付工具推广的重点目标群体；对农村居民中的种植业、养殖业大户及个体经营者，其对非现金支付工具的了解程度有限，因此加大宣传力度，重点推广银行卡及网络支付等支付工具；对农村居民的贫困人群，其收入较低且消费能力较弱，可以重点宣传银行卡方面的使用知识。（五）创新支付结算知识宣传方式，加强金融知识普及教育。不信任和缺乏金融认知是推广普惠金融服务的一个障碍。因此，要加强农村地区低收入人群、困难人群、创业农民、残疾人劳动者的金融知识普及教育。针对我国经济社会发展特点和人口流动特征，要创新支付结算知识的宣传方式，增加宣传知识对农村主体的可接受度。一是要强化农村金融消费者权益保护。普惠金融特别是移动数字金融的发展，一方面扩大了金融服务的覆盖面，另一方面对消费者的金融素养也提出了较高的要求。消费者不仅要了解金融产品、掌握使用方法，还要具备较高的风险识别能力和防范意识。近年来金融欺诈、电信诈骗、非法集资等案件频发，消费者权益受到侵害的事件时有发生。相关政府部门要采取综合措施，加强对金融消费者特别是偏远农村地区金融消费者的金融知识普及教育，不断提高其风险防范意识和能力；要切实加强金融行为监管，畅通金融消费者维权渠道，完善金融消费纠纷处理机制，保护金融消费者合法权益；要加强金融新业务新产品的风险评估管理，谨慎推进相关金融创新试点，严厉打击打着“普惠金融”旗号的各类非法行为，促进普惠金融规范健康发展。二是要培育公众金融风险意识。在普及金融知识的同时，要宣传金融风险的特征、危害及防范措施，引导农村地区群众正确认识金融的风险性，合理进行投资和消费；要加强业务培训，银行工作人员要正确传授有关支付工具和支付方式的使用方法，提高农村群众的风险防范意识，指导农村群众强化密码、印鉴管理，培养良好的使用习惯；正确处理ATM机吞卡、不吐钞等问题，耐心做好解释工作，让农民群众放心使用。

作者:廖凤华 单位:中国人民银行成都分行课题组