刍议农发行对城乡一体化发展

一、农发行支持城乡发展一体化的优势与制约因素

（一）优势

1．政策优势。作为我国唯一的农业政策性银行，在支持城乡发展一体化中的政策优势不言而喻。农业农村基础设施建设贷款已经列入政策性信贷业务，基本上涵盖了农村公共和基础设施建设的全部内容。享受“区别对待，分类管理”的监管政策，可以继续向符合条件的融资平台发放政策性中长期贷款。这就是最大的政策优势所在。

2．管理优势。经过多年的业务发展，探索出的信贷运营模式基本趋于成熟，可复制性强，批量推广后，效果显著；已经建立了较为完善的符合农业农村基础设施建设项目运作规律、体现政策性银行特色、有效防控风险的信贷制度管理体系，培养了一支具有农业农村金融服务经验、业务素养较高、战斗力较强的专业信贷管理队伍。同时，与地方政府及相关部门已经建立了密切的合作关系。

3．信贷资金优势。农发行的信贷资金来源稳定可靠，具有融资规模大、期限长、利率低等资金优势。同时，其信贷支持范围基本涵盖了农业农村的各个领域，便于实现产业结构调整、农民就业、人居环境改善等城乡发展一体各个建设环节的有机衔接。

（二）制约因素

1．内部制约因素———支持功能有所弱化。一是河南是农业大省，当地资源禀赋和农发行的政策性职能定位决定了支持粮棉油产业链偏重，其贷款投向以短期流动资金贷款为主，而与城乡发展一体化有直接关联的政策性中长期贷款仅占比较低，总量较小。二是政策性中长期信贷业务政策导向及风险偏好，与城乡发展一体化的实际融资需求有所偏离。出于风险控制的需要，农发总行目前的政策性中长期贷款业务偏向于支持大、中城市周边及经济发达县域，但城乡发展一体化融资需求却主要在经济欠发达地区，从而导致农发行在推进城乡发展一体化中功能有所弱化，支持乏力。———金融制度安排不完善。一是业务范围收缩明显。目前政策性中长期信贷业务仅重点支持新农村建设贷款、水利建设贷款和农村道路建设等有限的领域，抑制了金融产品的供给。二是审批效率较低。现行信贷审批制度，贷款审批权限集中在总行和省行，管理行既行权，又做事，导致项目贷款涉及部门多，审批流程复杂。———金融产品缺乏创新。一是金融产品同质化，缺乏有特色、高效率、灵活性强的金融产品。二是准入门槛高。目前要求客户为政府投融资客户，限制了民营客户准入；在资本金比例、担保方式等方面都设置了较高的条件。三是抵押担保创新能力不足，在探索和创新农村抵押担保方式上仍难以取得突破。———金融服务功能不强。基层农发行的机构少，人员少，金融服务覆盖率低；服务手段相对落后，服务意识和服务水平与商业银行相比仍存在较大差距。

2．外部制约因素———配套政策不到位，农发行支持城乡发展一体化动力不足。城乡发展一体化更多体现的是社会效益与长期经济效益，具有公益性的特征。目前国家尚没有针对城乡发展一体化融资出台相应的税收优惠政策和实行有差别的监管政策，同时还缺乏应有的担保机制和风险补偿机制。在没有激励和风险保障的情况下，政策性银行全面参与城乡发展一体化的动力必然不足。———政策法律层面存在障碍，城乡发展一体化融资供需错位。目前农村土地流转制度仍然不完善，农民手中的土地资产难以实现向土地资本的转换，既制约了农业生产效率的进一步提高，也限制了土地资产在解决融资抵押时发挥更大的效用，限制了融资供应。———资源整合不到位，难以满足农发行信贷准入要求。在一些经济条件落后地区，资源和财力本身相对薄弱，地方政府又缺乏整合的观念和力度，造成地方政府主导的投融资客户往往难以满足农发行的融资条件或融资规模十分有限，难以发挥农发行的信贷规模优势。

二、河南农发行支持城乡发展一体化的前景及着力点

（一）发展前景党的十八大明确提出“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。因此，城乡发展一体化是我国现代化进程中的应有之义和基本之策，也是我国未来经济增长最强大、最持久的内生动力。根据河南省政府规划，“十二五”期末河南省城镇化率将达到48%，年均提高超过1.7%，即每年有170多万农村人口变为城镇人口，未来三年将会带动1万亿的城镇固定资产投资，在相当长的一个时期内保持高速发展态势，融资需求十分巨大和迫切，必将成为农发行长期可持续发展的战略支持领域，也必将为农发行创造更广阔的发展空间。

（二）支持城乡发展一体化的着力点。

1．行为边界。在支持城乡发展一体化过程中，必须把握好以下政策尺度：一是必须坚持政府主导。政策性银行的主要职能是配合政府解决市场失灵或弥补市场缺陷，尤其对城乡发展一体化中的农业和农村基础设施中长期建设项目，首先要列入政府规划、政府立项，项目建设和运营也必须由政府控制或主导。二是必须具有典型的公益性、非经营性特征，重点扶持社会效益好，但自身效益低、投资周期长、资金回笼慢的项目。三是必须围绕“农”字做文章，不打“擦边球”，不与商业银行争“地盘”。

2．着力点。强力推进城乡发展一体化是农业政策性银行今后一个时期所面临的一项重要任务。就信贷支持着力点而言，应主要围绕以下领域来展开：———新农村建设和水利建设。这是当前农发行支持城乡发展一体化的重点领域和主战场，必须持之以恒地支持好。———农村配套基础设施建设。城乡发展一体化，必须搞好配套的农村公共和基础设施建设，创造宜居生活环境。农发行主要在农村路网、电网、水网、信息网、农村能源以及文化教育卫生和环境设施、便民商业设施等方面进行支持。———农业综合开发。在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是当前和今后一个时期我国一项重大战略任务。要围绕国家粮食核心产区建设“千亿斤粮食”增产目标，以支持农田水利和“高标准农田”为重点，巩固提升农业基础地位，保障国家粮食安全。———园区现代农业项目。配合地方经济发展规划，以全省186个梯级产业园区为基础，重点支持迁入园区和产业集聚区的农业产业化龙头企业和骨干加工企业、农业物流体系建设、现代观光农业以及纳入农发行业务范围的其他涉农企业。

三、农发行支持城乡发展一体化的对策建议

（一）赋予农发行支持城乡发展一体化的政策性职能。在目前粮食收购市场化、主体多元化、融资渠道多样化的形势下，农发行应逐步收缩对粮棉油市场化收购的信贷支持，在保证粮棉油及其他专项储备性物质资金需求的前提下，由国务院出台文件，逐步将支持城乡发展一体化纳入农发行的政策性职能范围，增强其支持城乡发展一体化的历史使命感和责任感。

（二）建立和完善风险补偿机制。客观地说，支持城乡发展一体化信贷业务由自营业务转变为政策指令性业务在短期内难以实现。因此，要建立和完善农发行这块自营业务的风险补偿机制，在一定程度上弥补其损失。比如地方政府建立“城乡发展一体化基金”，对包括农发行在内的支持城乡发展一体化的政策性贷款损失进行适当补偿；完善风险拨备机制，增强农发行化解涉农贷款风险的能力等。

（三）实施税收金融扶持政策。国家相关部门对农发行支持城乡发展一体化信贷业务给予一定的税收、金融方面的扶持政策。一是对城乡发展一体化贷款业务给予税收减免或税收返还政策。二是对农发行支持城乡发展一体化单独安排信贷计划，保证信贷供给。三是继续实施有差别的监管政策。

（四）强化政银企深层次全方位合作。政策性金融支持城乡发展一体化，要坚持以政府为主导。一是政府要做好城乡发展一体化的发展规划；努力营造宽松的政策环境和良好的金融生态环境；集中资源打造和壮大与农发行合作的城乡发展一体化平台。二是农发行要高度重视与地方政府和财政、土地、规划等部门的沟通与合作，不断改进客户营销和服务工作，主动介入项目规划编制、建设方案、融资方案制订等前期工作，积极培育优质项目。

（五）拓宽城乡发展一体化资金筹措渠道。一是积极开展基金投资类业务，不断探索资产证券化和农业产业化基金、城乡一体化发展基金等投资业务的运作和推广，提高资金运作效率。二是梳理和整合各类财政性支农资金，完善农发行财政性资金支付管理办法，提高财政性资金管理水平，进一步发挥财政性资金的支农作用。三是加强与邮政储蓄银行、信托等金融机构的合作，利用其资金优势，筹集城乡发展一体化资金。

（六）创新现代银行金融服务体系。一是要不断加大金融产品创新力度，探索具有地域特色、灵活、便利、高效的城乡发展一体化金融产品。二是积极探索土地流转承包经营权抵押、农民合作社土地股权抵押、农民新型住宅抵押等贷款方式，破解农村融资难题。三是完善信贷管理制度，优化办贷流程，提高审批效率。四是加快现代化金融服务手段和网络的建设，提高金融服务的覆盖率和便捷性。五是充实基层行人员数量，提高金融从业人员素质，延伸服务地域范围，使农发行真正成为深入农村、服务“三农”的政策性银行。

作者：高丰有单位：农发行河南省平顶山市分行