试论三农问题的村民自治

一、一般理论

（一）对于村民自治的基本认识

村民自治是指在党的领导和乡镇政府的指导下，广大村民依照党的政策和国家法律法规直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度，是社会基层自治的重要组成部分之一。自治的主体是广大村民，自治组织是村民委员会。村民自治的核心内容即主要方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，“四项民主”相辅相成，但地位和作用各不相同：民主选举是指全体村民直接投票选举出村民委员会成员，是村民自治的基础；民主决策是指由村民大会或村民代表大会讨论决定涉及村民利益和村庄公共利益的重大事项，是村民自治的核心；民主管理是指全体村民对政务、财务在内的一切村内事务以及村内的村民和村委会进行管理，是村民自治的过程；民主监督是指全体村民通过对村委会工作的了解、评价，督促村委会依法开展村务工作，是村民自治的活力。我国法治意义上的村民自治确定于1982年宪法的第111条规定，即“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”可以看出，该条文主要对村民自治的自治组织——村民委员会——的性质、产生方式、内部机构和基本职能进行了规定。历经1987年至1998年10年试行之后，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式通过并实施，其可以被视为村民自治这一宪法规定的具体化。以上两个法律文件也就成为了村民自治最为直接的法律依据。

（二）村民自治与解决三农问题的关系

三农问题作为一个专有名词首次出现于1993年中共中央《90年代中国农业发展纲要》，是“农业、农民、农村”三个问题的统称。从经济层面上看，三农问题表现为城乡发展的不平衡及其导致的农民与城市居民生活的较大差距——农民总体贫困；从政治层面上看，表现为农民的平等权、自由权及其他社会经济权利难以实现，究其根本是农民意志难以在国家意志中得到体现从而难以获得公平对待。村民自治符合解决三农问题的逻辑要求，更是解决三农问题的必要途径。依照现代国家观，国家后于社会而产生，人民权利先于国家权力而产生，国家权力的合法性来源于人民对个人权利的自愿让渡。村民作为具有独立人格的“理性人”，对于个人的行为和利益具有最佳的评价和决策资格，在让渡部分个人权利形成国家权力之外，村民可以保留另一部分个人权利以自治权的实现为方式追求个人利益的最大化，这一自治形式在我国就是村民自治，村民自治的实现与否和实现程度事实上是国家与乡村社会的权力资源分配与否和分配程度的问题，正是因为农村在权力资源分配中处于被漠视的地位——城乡二元结构发展模式，三农问题由此产生。所以解决三农问题必须从实现村民自治权以对抗过度干预的国家权力入手，将乡村的公共事务管理权归还村民，从而保护村民自身的合法权益并实现农村经济的又好又快发展。

二、村民自治中出现的问题

首先要肯定的是，自从1987年村民自治的具体实施有法可依以来，村民自治取得了一定的成绩：在农村经济生产方面，村委会普遍能够做到组织兴修水利、道路，积极推动村民日常用电的入户率，为本地农业及相关产业的发展创造了更为便利的基础设施条件；在村民民主素质提升方面，通过村务公开、村委选举等工作在一定程度上宣传和提升了村民的民主意识和政治参与能力；在村民文化生活方面，村委会通过协调和组织。利用城市“三下乡”、农业技能讲授等多种形式，帮助提升村民的生活质量和文化生活水平，破除封建迷信思想，宣传科学观念。

（一）乡镇政府以“指导”为表，暗行管理之实

根据我国1982年宪法，村民自治组织与基层政权组织的关系由法律规定，这一“关系”由《中华人民共和国村民委员会组织法》明确为后者对前者的“工作指导”关系和前者对后者的“工作协助”关系。从性质上来说，乡镇政府属于我国基层政权组织，而村委会是村民自治组织，两者并无行政隶属关系。然而，在一些地方，乡镇政府仍将村委会视为下属机关，并对村民自治范围内的事项加以干涉，使得村民自治组织的自治独立性名存实亡。以村民选举为例，依据《村委会组织法》第11条规定，村委会组成人员由村民直选产生，任何组织和个人不得对成员加以干涉。部分乡镇政府凭借自身的行政资源，对于村民直选的村委会成员加以调动、任免，甚至通过所谓“上级提名”对选举施以影响，这都是对村民自治事务的干预，通过把持村委会成员的人事权力，对整个村民自治范围内的事务加以干涉，严重伤害了村民对自治的积极性，也扰乱了政府与村委会之间的正常关系，最终导致包括经济生产、民主建设、乡村文化在内多个方面的“自治”转为“他治”。

（二）村民文化水平偏低和自治主体虚化导致村民自治质量不高

村民自治的四项内容——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督相辅相成。其中民主选举是村民自治的基础，一个经过法定程序直接选举的、符合民主集中制下大多数村民意愿的村委会是重要的村民自治机关，它的组成人员及其工作运行情况都与村民的生产、生活息息相关。目前部分地区的村委会选举中存在着地方政府干预、贿选、村民参与人数较低等现象，并有愈演愈烈的趋势。究其原因，除了上文提到的基层政府对村委会地位的错误认识之外，村民的文化水平较低也是影响村委会选举质量的重要因素之一。以黑龙江佳木斯地区为例，2005年该地区农村人口约130万人，其中1/4人口为文盲，另有97万3千余人仅不同程度地接受过或接受完九年义务教育，中低水平的教育背景导致村民在村委会选举过程中表现出对村务自治的冷漠和对选举结果的无知，传统的乡村家族势力和村霸便可借由家族影响力、恶势力胁迫、贿选等手段左右村委会的选举。除村民文化水平较低这一因素以外，随着城镇化进程的加快，部分失地农民及其后代成为剩余劳动力并大量涌入城市务工，在外务工人士往往由于村委会选举“误时误力”而难以及时返乡参与选举，出现了大量随意的“代选”和“不选”的现象，从而导致选举结果并不能真实地表达村民意愿。值得注意的是，村民文化水平低和外出务工人员返乡难的问题不仅会对民主选举的造成不良影响，由于民主选举的基础性地位，质量偏低的选举会引发其他三项自治内容难以落实。自治主体虚化即在村生活村民数量的减少和村民较低的文化水平导致村内自治事务无人关心、村务决策缺乏监督，于是出现了部分地方村务公开水平低、村委会决策瞒报导致土地流失等严重问题，这些现象都与村民自治制度的设计初衷背道而驰，不仅没有将村民的利益最大化，反而牺牲了更多的村民利益，在阻碍农村发展的同时激化了人民内部矛盾。

（三）村委会自身工作能力欠缺，违法履职现象时有发生

村委会作为村民自治机关担负着管理本地公共事务、调解纠纷、向基层政府反映村民意见等责任，是村民自治的重要机构。然而，部分地方的村委会成员其素质难以与其工作岗位相符，法律意识淡薄，或借助家族势力尸位素餐，出现了村务“一言堂”、村务瞒报、截留政策补贴款项挪作他用、私卖集体土地使用权、随意解除土地承包合同等违法现象，又由于缺乏民主监督，类似现象难以得到有效遏制。村务未能得到妥善安排和处理，使得农民利益受损，上访数量激增，严重的破坏了村民团结和农村生产生活稳定，也成为了破坏社会稳定的一个根源。

三、如何完善村民自治，助力解决三农问题

（一）划清基层政权组织与村民自治组织的职能界限，规范行政指导

乡镇政府应当切实依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合本地行政规章和其他法律性文件，对自身的行政指导加以规范，不得对村民自治范围内的事务加以干涉或影响，对于村委会履职中需要帮助的方面积极给予支持。要做到：善于利用市场和法律对村务进行宏观指导，减少微观干预；善于引导和鼓励群众自身力量管理村务，减少强制性命令；善于密切发展与村民之间的联系（如建立村民信访部门等）聆听村民意见，减少村民合法利益的损失；将村民自治工作情况纳入基层政府工作考核内容，广泛征求各界意见。坚持全心全意为人民服务的宗旨，树立服务村民的理念，在村民自治问题上“不缺位，不越权”。上级政权机关和司法机关对于基层政府和相关负责人的越权和不作为行为要严格依法给予行政处理，严重者适用刑罚处罚。

（二）大力发展农村地区科学文化教育，帮助村民树立法制意识和民主观念

广大农村人口能否接受良好的教育,是一个直接关系到实现小康和现代化的大问题。在村民自治中，作为自治主体的村民要具有基本的科学文化知识和法制观念、民主意识是村务自治得以顺利开展的重要条件。近十几年我国的基础教育和高等教育得到了较快发展，但农村地区相对于城市而言仍是教育水平的落后地区，针对村民文化素质问题，应考虑以下几个改善途径：农村户籍的人大代表坚持代表联系群众制度，深入农村研究教育发展的困难难点并形成提案，在各级权力机关提出并讨论，要求各级政府对农村教育发展提供资金和政策倾向；各级政府应为农村大学生回乡创业或担任“村官”提供优厚条件，鼓励接受良好教育的村民参与村民自治的实践；为外出务工人员返乡参与民主选举和民主决策创造条件，各级政府划拨单项款项适当补偿农民工返乡参与自治所造成的个人经济损失；在农村地区继续开展有关村民自治的民主和法制宣传活动，激发村民对自治权的认识，依法引导村民参与民主活动。

（三）加强村民自治组织自身建设，严格依法处理违法行为

依据当地情况成立审查委员会对候选人的受教育程度和品德情况进行综合考量，审查委员会的运行和组织可以由基层政府提供帮助和指导；村委会成员根据自身条件按时组织相关法律法规和科学文化知识的再学习，不断提升自治能力和水平；村民委员会的成员要严格按照任期和权限进行履职，定期向村民述职；按时按事召开村民大会决策重大村务，及时公开村务；村委会之外可以设立村务监督小组，与基层政府进行定期的村务沟通，发生村委会的违法行为及时上报有关部门，争取村民利益损失的最小化。通过村委会的自身建设，使村民、村委会、村委会成员均能明确各自的权利和义务，强化村民自治的自觉性、公平性和公开性。

本文作者：陈小祥工作单位：安徽省怀宁县委党校