有关农村金融改革的若干思索

摘要：以“农业、农村、农民”为核心的“三农”问题是关系中国经济社会发展的根本性问题，如何围绕“三农”问题深化农村金融体制改革、重构农村金融体系是当前乃至今后一段时期我国金融改革发展面临的重要问题。本文从五个方面对此进行了理论探索。第一，从共生理论出发，重新界定了“三农”经济与农村金融之间的相互关系；第二，给出了金融成长的定义，并论述了我国农村金融成长模式由外生向内生转化的改革方向；第三，产权应作为农村金融改革的核心，并具体分析了在收益权分配、法人治理机制、组织形式创新方面的改革思路；第四，从产品供给属性的角度，分析了政策性金融、商业金融、合作金融的特点，得出应重新界定农村金融改革中政府与市场的职能定位的结论；第五，应把商业金融、合作金融、政策金融及其他非正规金融为构成要素的混合型金融体系作为重构目标。

关键词：农村金融共生重构金融成长混合金融体制

以“农业、农村、农民”为核心的“三农”问题是关系中国经济社会发展的根本性问题。如何围绕“三农”问题深化农村金融体制改革，是当前乃至今后一段时期我国金融改革发展面临的重要问题。本文拟就农村金融体制改革的几个热点问题进行一些理论反思，供商榷。

一、共生：“三农”和农村金融关系的再认识

传统经济金融理论认为，“经济决定金融，金融对经济具有反作用”，由此可以推论，“三农”决定农村金融，农村金融对“三农”具有反作用。按此思路推演，在“三农”经济与农村金融相关关系中，“三农”经济是农村金融的核心和基础，与“三农”经济相比，农村金融处于从属或被决定的地位。以此作为出发点，则可以把农村金融与“三农”的关系简单概括为支持与被支持的关系，即农村金融通过信贷资源总量与结构配置，支持农业、农村、农民“三农”经济的发展，二者的关系是单向的。过去乃至现在，我们基本上以此作为政策理论依据，设计和制定农村金融方面相关改革与发展的政策措施。

现代经济学指出，金融是现代经济的核心，由此我们可以认为，农村金融是农业、农村、农民“三农”经济的核心，农村金融与“三农”经济之间不再是简单的支持与被支持关系，而是共生共荣，相互依存、共同发展。这就要求我们从共生理论出发，重新界定“三农”经济与农村金融之间的相互关系。

所谓“共生”，是指共生单元之间在一定的共生环境中按某种共生模式形成的关系。该词最初来源于希腊语，是一个生物学概念，原指不同种属按某种物质联系而生活在一起。在现代社会中，共生现象不仅存在于生物界，而且广泛存在于社会体系、经济体系中。“三农”经济和农村金融亦是一种共生关系，即“三农”经济与农村金融通过货币资金这种特殊的物质媒介形成“三农”和农村金融共生发展的有机整体。在这个有机整体中，农业、农村、农民、农村金融是其重要的构成要素和共生单元，农村金融取之于三农，又服务于三农，并与“三农”共同存在、共同发展。需要强调的是，在农村金融中，商业金融、合作金融与“三农”之间是相互依存、共同发展的共生关系，而政策性金融由于其特殊性，与“三农”关系可以理解为“体外”支持。特别是在商业金融、合作金融难以满足“三农”发展需要的贫困地区，需要政策性金融发挥主导作用。长期以来，受传统的理论观念的束缚，在“三农”与农村金融的关系上，往往强调农村金融对“三农”的支持作用，甚至背离金融业发展的基本规律，超越农村金融发展水平，强化了商业金融的主导作用，突出表现为农村信用社背离“合作制”本质，变成事实上的小型商业银行，最终造成农村金融发展边缘化，破坏了农村金融与“三农”共生关系，使“三农”发展缺乏有效的金融支持。

一是农村信用社体制变迁过程伴随着不良资产累积和合作制本质的流失。中国农村信用社随着中国金融体制的变迁，经历了不同的管理体制。在“大一统”银行体制时期，由中国人民银行代管;在专业银行体制时期，由中国农业银行代管;在商业银行体制形成时期，这个时期也是农村金融体制改革的探索时期，为了推动农村信用社的改革，改由中央银行直接管理，2003年随着银行业监管体制的改革，农村信用社改由中国银监会管理；目前，随着农村信用社改革的全面深化和农村信用社省联社的组建，省联社行使对农村信用社的管理。农村信用社管理管理等体制几度变迁，由于定位不准，经营主体目标不明，导致农村信用社的“合作制”本质逐步丧失，在其发展过程中往往承担着半商业性、半政策性的任务，在各级政府强调重视农业的强力推动下，农信社以低廉的资金价格承担着支持农业发展的重任，甚至还承担着主管部门（特别是农业银行管理时期）指定的政策性业务，或风险较大、盈利较低的半商业性业务，形成了政策性目标、合作制目标、商业性目标的的混合目标。在一个混合的目标下，农村信用社既无法真正遵循商业原则把财务质量搞好，又无法按合作制原则全力支持社员的发展，从而导致不良贷款不断累积，财务亏损不断加剧。如果按照严格的贷款分类，农信社总体不良资产比例最高曾经达到50%左右，个别社达到90%以上。农村信用社作为一个整体，其净值是一个严重的负数，这个负值是过去农村信用社账面资本金的两三倍。在这种严重负净值和高比例不良资产的情况下，农村信用社支持“三农”能力、与“三农”的共生能力大幅度下降。

二是农村商业性金融机构撤离，农村金融竞争力严重不足。随着国有银行商业化改革步伐的加快，工、中、建按效益原则、业务量原则，大面积撤消县及县以下分支机构及营业网点，即使是农业银行，随着商业化改革的深入，也加大了对县以下营业网点的撤并力度，业务重点全面向城市收缩，相当一部分县市城区只剩下农业银行与信用社两家机构，乡镇只有农村信用社一家机构，县及县以下商业性金融机构缺失，金融机构的竞争力下降。

三是农村资金的非农化趋势不断加剧。邮政储蓄在农村有很多邮政网点，吸收了大量农村存款，由于邮储机构没有贷款功能，吸收农村资金难以用于农业、农村，更无法直接用于农民。邮政储蓄吸收存款的特殊功能及政策、机制优势，使农村信用社在与邮储的竞争中居于劣势，邮储存款呈快速增加态势，加上国有银行一级法人体制改革，贷款权限上收，业务向大中城市、大行业、大项目集中，县及县以下机构往往成为国有银行的“吸存”机构，也加速了农村资金的流失。

在这种情况下，为了保证对三农的基本服务，在新增资金方面，主要是中央银行用利率较低的再贷款支持农村信用社。再贷款资金使得农村信用社在亚洲金融风暴以后，特别是在1999年以后，能够在一定程度上扩大对“三农”的贷款总量。众所周知，中央银行再贷款在原理上不能用于此用途，这样的再贷款能否收回也成问题，因此运用中央银行再贷款支持农村金融，是一种“体外”支持，并不是一个长久的、可持续的解决办法。

二、成长方式选择：外生金融成长与内生金融成长

金融成长是金融增长和金融发展概念的综合，包含了增长与发展双重内涵，如果我们把金融资源规模的大小看成量的规定性，把金融结构与效率归结为金融成长的质的规定性，则金融成长本身就是质与量的有机统一体。从理论上分析，由于起始条件各异，我们可以把金融成长分为外生金融成长和内生金融成长。

外生金融成长是基于对外部金融模式的移植，是在外部金融业发展的示范下，将外部金融模式移植于本国或本地区经济系统的一种方式。这种金融成长一般由政府采取自上而下的方式建立，是一种政府主导的金融成长，金融组织机构或微观金融企业处于被动地位，甚至会受到排斥。外生金融成长模式，由于缺乏与本国或当地经济主体相互作用、共生共长的发育过程，往往是政府主导、政策移植、人为推进，与本地或本国的经济、文化结构不相适应。在金融发展中突出表现为通过扩展金融机构，推动并支撑金融的成长，而不是通过金融市场的扩展和提高微观经济主体的参与程度来刺激金融成长。

内生金融成长主要是基于微观经济主体的参与和贡献，在当地经济与文化环境的内在机制作用下自觉形成的金融增长。在这一过程中，企业部门和个人自主的作用是主要的，政府只是在企业和个人自主活动的基础上介入金融成长过程。因此，内生金融成长一般包含着较为完善的金融激励、创新、约束机制，金融成长是一个自发、自主、渐进的演化过程。微观经济主体对金融成长的贡献是由他们在国民收入分配中所处的地位决定的。只有当个人和企业部门拥有国民收入的较大比例并自主分配时，才会构成金融成长的内在基础，也只有在这种情况下，金融中介机构的出现才具有内生意义。从根本上讲，内生机制的作用过程体现着一个国家或地区金融成长与本国或地区现实经济流程的密切依存关系。在这种金融成长方式下，企业和个人作为资金的供给者和需求者，其多样化的金融需求是金融机构进行金融创新的动力。内生金融成长体现出了经济部门对金融成长的参与和贡献，能够有力动员和有效使用国民储蓄，从而提高整个社会资本形成水平和效率。因而，各个国家都在努力使外生金融向内生金融成长转化。

我国金融成长经历了曲折的发展进程，农村金融体制改革与农村金融制度变迁几起几落，但从整体上分析，仍未从根本上改变外生金融成长的基本路径，到目前为止，农村金融改革取得的进展主要体现在对现有金融机构的分工整合、管理规范和体制完善等方面。农村金融机构越来越单一、网点越来越少，还远远没有建立一个竞争性的、充满活力的市场机制。因此，农村金融改革思路应该换个角度，放弃政府对金融机构的具体组织和参与，将重点放在规范和鼓励发育金融市场方面。在农村地区，需要形成多样化的、主动创新的、开放的金融市场。只有这样，才能充分满足农村地区分散化、多样化的金融需求。在新的历史条件下，重构我国农村金融体系，其要旨在于农村经济主体在改革中实力的增长和壮大，使得国家对金融体系的外在供给让位于农村经济主体自发性的对金融体系变革的内在需求，降低市场准入门槛，建立市场退出机制，让农村地区的金融交易行为发展出更多更大的市场所需的金融组织，以此不断循环来逐步形成一个稳固的农村金融体系。

三、产权改革：农村金融的改革的核心

农村金融的产权制度改革是农村金融体制创新的难点与关键，同时也是各种矛盾的焦点。透过改革开放以来我国农村金融的发展变迁，在农村金融组织的产权制度方面，主要取得了以下认识：

第一，所有权是最具备激励效果的制度安排。从20世纪80年代初的农村家庭联产承包责任制，到后来的苏南乡镇企业模式，以至90年代以来浙江温州民营经济的发展，都是不断将所有权下放，产权主体逐步明确的过程。而与此相反，在农村金融体系的历史变迁过程中，我国农村信用社的产权关系长期处于模糊状态。

第二，控制权是产权制度改革的核心和重点。控制权决定收益权，在我国广大农村，传统农业经济相对发达，一家一户个体经营模式决定了农民相对比较散、小、弱，难以形成利益集团，控制权旁落，收益权也就无法得到保障。如20世纪80-90年代我国农村合作基金会由盛至衰，最后被清理关闭，其根本原因在于合作基金会的各投资主体目标函数差异较大，造成投资权与控制权脱节，实际控制权由基层社区政府控制，农民名义上的收益权无法落实。同样，农村信用社对乡镇企业贷款形成的不良资产等历史问题也从另一个角度表明，农民仅仅是农村信用社的名义所有者，实际上手中并没有控制权，必然出现农户从农村信用社贷款难的问题。

第三，收益权的持续性与金融机构发展高度相关。以农村信用社为例，农村信用社历史包袱的形成有三个方面的原因：一是不合理制度安排形成的不良资产问题，如行政干预、指令贷款支持乡镇企业等；二是体制转换过程中产生的新呆帐，如行社脱钩过程中的资产分割与划转，国有银行资产剥离过程中形成的借款人道德风险问题(主要表现为逃废本来可以偿还的贷款，寄希望于剥离)；三是国家政策原因形成的资产质量问题，如保值储蓄的贴补支出；合作基金会带进的呆帐等。可以说，历史包袱问题本质上是制度问题，由于农村金融体制安排失当，农村金融服务主体出现异化，损害了农村金融机构现实收益权的稳定性、连续性。加之，地方政府部门及农业行政部门、金融机构管理层，都存在任期，固化了农村金融机构经营目标与利益分配的短期化。

在重构我国农村金融体系过程中，农村金融产权改革应着力关注以下几点：

第一，产权制度改革必须把收益权交给农户。农村金融的产权制度改革必须有利于进一步突出“农”字号的市场定位，并且通过制度安排，用经济手段不断提高农村信用社为“三农”服务的能力，提高扶农、支农水平。农村金融机构面对的是农户和农村经济，其生存和发展是与农民的利益是紧密相联的。因此，构建新的农村金融体系必须把收益权切实赋予农民，这是农村金融机构保持经营目标、经营理念和经营质量一致性的前提，为农村金融体系的持续发展提供持续的激励监督基础和发展源泉。

第二，产权制度改革应完善农村金融机构的法人治理机制，形成真正行之有效的激励约束机制。产权制改革的核心在于明确和规范出资人与经营者各自的权力和责任，建立良性的委托-关系，从而形成产权的激励和约束机制。20世纪90年代以来，农村地区的国有商业银行分支机构、农村信用社的关系贷款问题，农村合作基金会的滥用集体资金问题以及部分地区农村政策金融的资金挪用问题，根源都在于这些农村金融机构的法人治理结构不完善，出现金融机构管理层内部人控制和各级社区政府外部人的行政干预。“借农村金融之鸡，下非农之蛋，最后后果是鸡飞蛋打。”可见，在农村金融组织产权结构中，控制权是关键环节，而且控制权的合理配置是落实农户收益权的前提。

第三，产权制度改革要充分信任农民的理性和创新能力，支持和鼓励农村金融组织形式创新。1979年诺贝尔经济学奖得主舒尔茨认为，农户相当于资本主义市场经济中的企业单位，农民比起任何资本主义企业家来毫不逊色，基于此，改造传统农业的出路在于激励农民为追求利润而创新的行为。S．波普金更是直言，小农的农场完全可以用资本主义的公司来刻画，也就是说，小农无论是在市场领域还是政治社会活动中，都更倾向于按理性的投资者的原则行事。从这一思路出发，我们可以看到我国农村金融体系的愿景：由农户自发组织起来的、集所有权、控制权和收益权于农户一身的农村金融体系，这种内生于农村经济中的金融体系必然具有持续的生命力。

四、产品供给：界定政府与市场在农村金融改革中职能定位

合理配置政府与市场的职能定位，既是转型国家改革的重要内容，又是推动改革的重要途径。坚持从农村金融市场需求出发，按照效率、公平、平衡发展的要求，界定政府职能和市场职能，逐步形成满足农村经济发展需要的金融产品与服务供给系统。

（一）政府职能：供给公共产品。针对当前城乡二元结构的现实，政府需要在三个方面提供公共产品：

一是稳定的宏观经济环境。政府要调整发展战略，消除歧视农业和农村、倾向工业和城市的发展策略，要建立科学的发展观，统筹城乡发展，按照比较优势发展经济。政府要通过制定和实施宏观经济政策，为农村金融体系有效运行提供稳定的宏观经济环境。

二是金融基础设施。包括进行法律、监管和制度方面的改革，如建立完善抵押物担保物权；建立完善相关法律体系以减少交易成本；取消利率限制，进行利率市场化改革；针对准正规金融机构和非正规机构建立特别的监管框架；建立农村信用担保中介和农村金融风险分担机制等，从而使农村地区获得更多的信贷资金。

三是政策性金融。政府通过建立政策性金融机构，直接提供政策性资金，支持农业和农村经济发展，这是实现用国民经济反哺农业的重要途径，政策性金融提供的融资主要用于农田水利设施、饮用水、电力、通讯等基础设施建设，以及农户适用技术应用和推广，农村市场及公平交易的环境建设等，以此改善农民的基本生产、生活条件，提升农村居民的金融交易能力，提高农村金融交易水平。由于这里的资金支持是对农户的脱贫支持，因而也是公共品。

因此，在我国农村金融体系中，政策性金融机构任重道远，必须着力改革我国农村政策性金融体系。既把农村政策性金融机构作为国家“工业反哺农业”、“城市反哺农村”的政策性资金运用的窗口，为国家农业基础设施建设融资，又直接面向农村地区和农户，把消除贫困、平抑主要农产品价格波动，降低农民的系统性风险作为主要任务。

（二）商业性金融机构：提供私人产品。商业性金融服务是典型的私人品，其消费具有严格的排他性和竞争性，只有条件好、抗风险能力强、经营前景优良、信用等级高的农户才能获得。因此商业性金融机构必须坚持资金配制上的优胜劣汰，彻底将政策性业务从商业性金融机构中分离出来，最大程度地降低道德风险，坚持按市场原则配置信贷资源，引导资金投向，促进产业、产品和技术结构的调整。

（三）合作金融：提供准公共产品。真正的合作金融提供的是介于公共产品与私人产品之间的准公共产品。一方面，在合作社社员之间，金融服务具有非排他性，只要是社员，就有权利获得附带各种优惠条件的金融服务。根据国际劳工组织(1994)定义,合作社是一个自愿组织在一起的民主的组织形式、一个具有共同目标的协会。社员同等出资、共同承担风险、共同受益、并积极参与其活动。国际公认的“合作社七原则”其中就有非赢利和社员参与分配的原则。具体到我国的合作金融定义上,根据1997年版《农村信用合作社管理规定》,合作制可理解为“由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务”，因此,合作金融应包括四个基本特征，即自愿性、互助共济性、民主管理性和非赢利性。以上特征表明,合作金融机构在理论上似乎更接近准政府型的公共机构，由成员自行决定参与与否，无论股份多寡实行一人一票制,而非通常竞争性机构的一股一票制；没有自己独立的效用函数，而是各成员效用函数的累加。但在另一方面，在各个社员获得金融服务的质量上具有竞争性，即不同条件、不同信用状况的农户得到的融资支持是不同的。目前在农村信用社中普遍推广的小额信用贷款中，各地普遍实行的信用额度核定和贷款证发放基本遵循这一逻辑。同时，国外合作金融发展的经验也表明，农村合作金融的建立和有效运转也离不开该国政府的政策和资金支持。

现实中的问题是，从1996年实现农业银行和农村信用社“行社脱钩”以后，初步形成了中国农业发展银行、农村信用社、农业银行组成的政策性、合作性和商业性并生并存的农村金融机构体系，但并没有带来农村金融的全面发展。根本原因在于农业发展银行政策性功能界定单一，没有充分起到提供公共产品的作用，农村信用社也脱离合作金融的本质，不具备合作金融的特点，农业银行等国有商业银行根据优胜劣汰的原则进一步向大中城市和优势产业、垄断行业、优质企业集中。农村金融体系为“三农”服务的市场定位没有解决。

五、混合金融体制：我国农村金融改革的目标选择

重构我国农村金融体系,必须遵循金融发展的客观规律,从我国的实际出发,构建政府指导下的，商业性金融、合作性金融和政策性金融以及其他非正规金融组织等多种组织形式相互竞争、协同发展的混合型的农村金融体系。按照这一改革目标要求，应该包含四个层次的内容：

第一，转变政府职能，放弃对农村金融企业的具体组织和参与，将重点放在建立完善农村金融法律环境、规范金融市场方面。在实行审慎监管的同时，逐步降低行业进入门槛，允许正当合理的民间金融机构设立，确保农村金融市场真正成为充分竞争、有效率、开放式的市场。

第二，构建以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工协作的混合型金融体系。由于我国农村经济的多样性和区域发展的不平衡性，从总体上讲，近期我国农村金融体系以合作性金融为主；随着农村经济的发展、经济结构的调整以及农村金融需求结构的变化，农村金融组织形式将吸纳合作制和股份制的优点，未来我国农村金融体系将向以股份合作制金融为主转变。

第三，商业原则与市场运作。市场机制是农村金融体系运行的基础，坚持市场机制推动适应农村经济金融需求特点的、以中小金融机构为主的多元化金融机构的相互竞争、共同发展，通过建立科学有效的约束和激励机制，使合作性金融和政策性金融引入市场化竞争机制，提高农村金融体系的综合效能。

第四，支持农村非正规金融的发展，政府重视并创造条件实现农村正规金融和非正规金融的功能互补，提高农村金融体系的整体绩效水平，通过金融深化，最终消除二元金融结构对农村经济的抑制，满足农户和农村中小企业多样化的金融需求。

在农村金融体系建设方面，要重点抓好以下几个方面：

一是坚持组织多样性，强化农村金融领域竞争机制建设，扩大金融产品与服务供给。竞争带来效率，扩大金融服务供给，不断满足不同农村市场的金融服务需求。总体看来，我国各类金融机构往往只拥有同质的、最基本的金融产品和金融服务，难以满足多层次的农村金融市场的需求。客观上需要建立多元化的金融组织体系，包括非正规金融的存在，作为正规金融市场的有益补充，从而促进市场竞争，增进社会福利。

二是充分发挥商业银行在竞争性农村金融市场中的主体作用。农村金融市场的主体应该是竞争性商业金融，在竞争环境下，合作金融对其成员而言是合作性的，但是对外仍然需要按照市场规则运作，因而也是竞争性商业金融市场的组成部分。商业化小额信贷的效果可能好于包括贴息贷款之类的一般政策性金融。商业化小额信贷目前已经成为小额信贷项目的主流发展方向，财务上的可持续性和资金自给成为其标准。外部援助和捐助应该面向促进现有和未来小额信贷项目的财务上的可持续性和自给。对于一些面向特定贫困者的、不能达到这些标准的小额信贷项目，如果社会收益远远大于社会成本，那么外部援助和捐助仍然可以考虑对之提供支持，但是应该促进项目朝着这些标准靠近。农业银行的贴息贷款很容易产生弊端，容易扭曲和破坏竞争性商业金融市场。

三是改革拓展农业发展银行的职能定位,充分发挥其农业政策性金融功能。农业发展银行是我国唯一的农业政策性银行，当前,农业发展银行要根据国家农业政策在做好收购资金封闭管理的同时,积极拓展现有业务范围。首先，支持农田水利基本建设,改善农业生产条件；其次支持农村开发和基础设施建设,促进地区平衡发展,提高农村社会化、现代化建设水平；再次，支持农业产业化和土地适度规模经营,抓住重点企业、项目进行支持,加快农业产业化进程；最后，全力支持贫困地区人口尽快脱贫解困，紧紧围绕解决农村剩余劳动力就业问题、增加农民收入的目标,重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和以农副产品为原料的加工业。除此之外，政策性金融还可以在建立贷款担保体系、农业保险体系、农村金融组织结算体系、建立金融服务信息系统等方面发挥作用。比如，在粮棉购销市场放开情况下，可将农业发展银行改组成为专业性农村信贷担保银行，为政府推动的某种项目信贷计划提供贷款担保，而不是去执行补贴性信贷项目计划。

四是深化农村信用社改革,培育真正的合作金融组织。从西方合作金融的发展史看,合作金融的产生主要不是源于单纯的融资需求,而是来自“在正规资金市场(如银行信贷、发行证券融资)上受到差别待遇的中小经济个体以利他(互助)换取利己(融资)”的现实可能性,其根源是交易意识和降低交易成本的动机。从交易成本角度看,信用社得以维持的关键是社员之间的“信用”,单个农民与商业银行的交易行为(如资信评估抵押担保等)的外部成本显然要高于农民与信用社之间的交易成本。我国农村地区一直存在中小经济个体(农户和个体经济户)的融资需求,且同样在信贷市场上受到差别待遇,可以说存在融资层面互助合作的现实需求。

农村信用社改革的重点是明确产权关系和管理责任,强化内部管理和自我约束机制,进一步增强为“三农”服务的功能,充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。要根据不同地区农村信用社发展的实际情况对其进行改革,对经济发达地区,改制为商业性金融。在经济欠发达地区,主要以当地农户为服务对象的农村信用社,可以按照合作原则改造成为规范的合作金融组织。同时,应该积极培育农民的合作意识及思想,引导农民组建真正的合作金融组织。

五是重视农村非正规金融的作用，实现农村正规金融和非正规金融的功能互补。虽然非正规金融存在诸多问题，但目前非正规金融目前对农村发展提供了最大部分的信贷支持,在某种程度上已成为当地农村金融市场重要组成部分。因此简单宣布非正规金融非法是不合理的,对之不能一味采取“关门政策”，而是应给予必要的法律保障。

金融体系的功能是多方面的，如调动储蓄、配置资源、实施公司控制、便利风险管理、以及便利商品、劳务和合同的交易等(Levine，1997)。如果正规金融不能有效地行使某方面或某几方面金融功能，非正规金融就会出现以弥补正规金融的缺陷。随着金融体系的发展，正规金融有替代非正规金融的趋势，也就是说，非正规金融的发展余地越来越小。然而，如果政府试图用扭曲的、单功能的方式使用正规金融，那么这一趋势有可能受到阻挠。正规金融和非正规金融并非在所有功能上都完全替代，这意味着正规金融和非正规金融的相对地位会对金融体系的总体绩效产生影响。

决定金融服务业发展的根本原因是信息以及建立在信息基础上的信用，因而，金融服务的供给者是否具有较为足够的信息优势，将直接决定着其提供农村信贷服务能力。从目前我国农村非正规金融活动的放款人来看，由于与借款人具有长期共同的生活空间，所谓“抬头不见低头见”，可以几乎无成本的取得关于借款人的各种信息，并对其进行实际监督，因而在与借款人的交易中可以较容易地克服信息不对称的问题。而对于正规金融来说，在交易中信息不对称问题便相对较突出，面临相当高的贷款管理成本和合约执行成本。

在这种信息资源分布状态下，目前重新构建和调整我国的农村金融体系，必须充分重视非正规金融机构的信息优势，并可以考虑充分利用其比较优势，通过正规金融和非正规金融的合作，利用正规金融的资金优势弥补非正规金融的资金不足的缺陷，提高农村金融交易水平。也就是不应总是关注两者之间的替代性，总是试图以正规金融取代非正规金融，而应充分重视其间的互补性，并创造条件变相互替代的水平关系为相互合作互补的垂直关系，即垂直的正规—非正规联系。

六是推进邮政储蓄体制的市场化改革。邮政储蓄的市场化改革,目前有两种方式可以选择:一是以退出方式结束邮政储蓄制度。将邮政储蓄业务按照适当的市场价格并入农村信用社或城市商业银行,也可以通过竞价投标方式转让给金融同业。二是以前进方式结束邮政储蓄制度,成立邮政储蓄银行,使其专门经营储蓄、汇兑、等业务,与邮政业务分开核算,并确保农村资金来源于农村,用之于农村。无论是从资源的充分利用,为“三农”提供更为有利的投资环境和服务,还是防止农村信用社一家独断农村金融市场的局面,建立富有竞争活力的农村金融市场来考虑,规范发展邮政储蓄是正确的选择。

主要参考文献：

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