乡镇行政体制改革的问题及述评论文

[论文关键词]乡镇政权派出机构行政管理对策

[论文摘要]我国现行乡镇政府管理问题突出，学界对乡镇行政体制改革歧义甚多。只有改乡级政权为县级政府的综合性派出性机构，才能彻底解决县乡之间的条块矛盾；应改乡镇与村委会的“指导和帮助”关系为“有限管理和帮助”关系；适当提高乡级机构的行政级别，较大幅度地提高乡村干部待遇，以吸引优秀人才从事基层工作等。

改革开放以来，乡镇政权在我国现代化建设中发挥了重要作用，但是随着农村形势的变化，其在运行中也暴露出一系列问题，亟待调整、改革。鉴此，本文拟在简析现行乡镇行政管理诸问题及学界关于乡镇改革的不同看法的基础上，谨陈管见。

一、乡镇政府管理的主要问题

我国乡镇政府设立的直接动因在于保证传统体制下催耕催种计划的落实和面对面的管理，深层次原因则在于协调国家政权与乡村社会关系而保持乡村社会的稳定秩序，通过强有力的政治控制而得到更多的用于城市建设与工业发展所需要的资源。

现行乡镇体制是20世纪80年代我国农村改革的产物，是对体制的改造，也是对20世纪50年代乡镇政权体制在更高层次的回归。我国乡镇政府设立的直接动因“在于保证传统体制下催耕催种计划的落实和面对面的管理，深层次原因则在于协调国家政权与乡村社会关系而保持乡村社会的稳定秩序，通过强有力的政治控制而得到更多的用于城市建设与工业发展所需要的资源”。无庸质疑，乡镇恢复建制2O年余来，乡镇政权在农村经济发展、社会进步方面做出了贡献，但是随着形势的变化，诸多问题也日益暴露出来。诸如，机构臃肿，民少官多，自聘人员膨胀，行政成本过高；县乡之间条块分割严重，县级政府派出站所分兵把守了乡镇的工商、教育、税务、金融、国土、林业、治安等众多领域，使乡镇政府职能萎缩，成为“牌子响，责任大，权力小，办事难”的“半级”政府；县级派出及乡镇自己的执法机构虽多，但由于条块分割、上下对FI等原因，乡镇的执法权十分分散，计划生育、税收、工商、土地、公安、司法等站所(或委员会)各自为政，执法监管能力弱，遂使乡镇机构、人员虽多，但除计划生育等少数问题外，其他问题的执法监管还相当粗放，甚至形同虚设，一些地区甚至还是处于“拳头说了算”的年代；乡镇负债率居高不下，既严重影响了乡镇机关工作的正常运转，也使“三乱”(乱收费、乱集资，乱罚款)屡禁不止；政府职能转变缓慢，众多乡镇政府依然把一些本该属于社会、企业和个人承担的责任纳入自己的“责任制”，乡镇干部依然热衷于直接干预生产经营活动，催种催收，沿袭着传统的“吆喝干部”式的工作套路；在压力型体制下，各种检查、评比多如牛毛，“政绩工程”、“官赏工程”充斥，以“一手高指标，一手乌纱帽”为核心的“一票否决制”仍然盘踞了太多的领域，缺乏一套上级政府与辖下民众的评估相结合、统一、合理、公正的政府绩效评估机制；乡镇自我服务功能膨胀，社会服务功能缺失；乡镇人大功能萎缩，权力的过于集中和“对上不对下”使乡镇“人治”现象十分严重，以至贪污腐败、坑农害农、无法无天的事频繁发生；机关生活庸俗化，众多乡镇干部热衷称兄道弟，吃喝玩乐，酒杯一端，原则全无，“喝了这杯酒，什么都好说”；国家有关“三农”政策有失允当，如农村集体土地所有权缺位，对农民专业合作组织的培育不力，对农业保护不够，有关农村义务教育和卫生的财政支持体制失当等。诸如此类的问题，学界已多有论述，这里，不予详析。

二、乡镇行政体制改革的主要论争

面对乡镇的如上困境，理论和实践工作者提出了多种解困之策。归纳起来，主要有以下几种观点：

第一种观点是，试图通过乡镇撤并、精简机构和冗员、理顺乡镇与县属“七站八所”的关系、转变乡镇政府职能、创新事业站所运行机制等措施来使乡镇走出财政等困境。这是目前中央和地方理论及实践界最为流行的看法。2001年九届人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出，“同税费改革相结合，精简乡镇机构；有条件的地方，适度撤并乡镇”。安徽省《关于乡镇党政机构改革的实施意见》(2000年)、《关于乡镇事业单位机构改革的实施意见》(2000年)、《关于开展农村综合改革试点，建立农村基层工作新机制的意见》(2005年)，湖北省《关于乡村体制改革的实施意见》(2000年)、《关于省、市(州)、县(市)、乡(镇)机构改革实施意见》(2001年)、《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(2003年)、《关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益性事业发展的意见》(2005年)等皆持该观点。安徽、湖北、山东、广东、江苏、河南等地乡镇也是根据该思路进行了体制改革。此外，戴均良《撤并乡镇量“度”而行》、夏永祥等《转变乡镇政府职能与机构改革》、钱素华等《搞好乡镇机构改革巩固全盘机构改革成果》、汪名品《乡镇机构的“消肿”革命》、孟白《新农村建设与乡镇机构改革》、朱守银等《新时期的乡镇机构改革试点：进展与评析》亦持该观点。应该指出，该做法是能在一定程度上解决目前农村“生之者寡，食之者众”的问题，实施起来也相对平稳、容易，因而也易被各地政府接受。但是，该做法主要在于缓解而非彻底根除乡镇目前的困境，来自基层的反映普遍是乡镇合并、机构精简并未从本质上解决乡镇的冗员及财政危机问题。县乡之问的条块矛盾、乡镇政府的重统治轻服务、自我服务倾向及“人治”现象并未因此而发生本质改变。

第二种观点是通过直选乡镇长等民主化手段改革乡镇，这种观点在理论界代表者有张静、李凡、史卫民等，并且在实践中有所试验。自1998年5月至1999年4月不到一年的时间内，在深圳市龙岗区的大鹏镇、四川遂宁市市中区的4个乡镇和南部县的79个乡镇及绵阳市的11个乡镇、山西省临崎县卓里镇，相继进行了乡镇长选举的改革试点。该思路的基本用意是：由于现行乡镇长权力来自上级的授予，由是形成了乡镇长对上不对下的心态。反过来，假如由农民直选乡镇长，那么乡镇长领导的“唯上”心态就会发生根本改变，民选的乡镇长为了当选就必须关注农民利益，就不会有那么多的“坑农害农”与“无法无天”。农民与乡镇政府问的紧张关系定会有所缓解，这对乡镇体制建设必将大有裨益。这种民主化解决问题的办法，究其本质，是想“在基层政府与乡村社会之间建立一种权力与权利的平衡机制，将其关系处理纳入制度化轨道，可以保证长治久安”。不过，该制度创新在现实中还面临着现行宪法及政治体制的诸多约束，普遍推行，难度很大，而且没有触及乡镇机构臃肿、权力分散以及乡级政权是否有继续存在的必要等问题。

第三种观点是撤销乡级政府，代之以县派出机构，实行县政、乡派、村治。其代表者有邓大才、徐勇、傅光明等。邓大才认为，乡级政府是“农村许多问题的始作俑者”，没有能力建立一级完全政府，乡级政府“不会影响农村的治理”，“收益大于成本”。徐勇指出，随着市场化、现代化的发展，传统的乡村治理结构应该加以创造性转换，“建立‘县政、乡派、村治’的治理结构，即：县具有更多的治理自主性；乡只是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治；村民委员会主要从事村民自治工作，由此使其治理合理化”。傅光明认为，乡镇政府的庞大及乡财政的建立，“使集中的农业剩余产品过多地用于乡级政府组织运行维持费，挤占了农户本应用于公共事业的资金。这种本应用于生产性领域的资金，过多用于非生产性领域，正是社会经济停滞不前，农村经济增长迟缓的重要原因”，乡镇一级政府改为县级政府的派出性机构，其财政，可以减少财政开支，同时还可“强化县市政府对乡镇派出机构的公安、工商、税收、计生、教育等职能”。该观点可谓切中要害，具有相当的合理性。只是短期内撤销乡级政府，阻力一定不小，而且在基层政府与乡村社会之间如果不建立一种持久的制度化的平衡机制，缺乏民主法治的保障，县政与村治之间也会发生矛盾。

第四种观点认为现在不应撤销乡镇，但未来应该撤销乡镇。这种观点又可分为两种看法：一种是认为目前撤销乡镇尚不现实，应进行类似第一种的改革，但从长远的角度看乡镇政权存在并无合理性，应被最终撤销。该观点的代表者是张紧跟、杨风春等。该观点可谓既激进又审慎，不过，其主张者对于改革及撤销乡镇虽有所论，但于撤销乡镇与先有限改革而后撤销乡镇的办法，并未进行切实的对比分析，因而所得结论实质上只是一种推论。另一种认为现在不应撤销乡镇，应先用3～5年时间实现乡镇政府的职能转变，强化农村公共管理和服务职能，再取消乡镇政府，改设乡镇公所。该观点的代表者是马晓河、武翔宇等。他们指出：“乡镇机构改革分两步走的设想：先用3～5年时间转变职能”，具体来说：根据农村经济社会发展需要，调整行政区划，合并乡镇，减少乡镇机构编制；将乡镇的诸多办公室、站所压缩合并，成立几个综合办公室，比如党政、人大、政协综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室；在党务、政务上执行交叉兼职，一人多岗；对于乡镇事业单位，然后剥离其经营职能，将这部分职能转制推向市场，实行企业化经营；“再用3～5年时间取消乡镇政府，改设乡镇公所”。该看法同样可谓激进而稳健，但其中也些问题值得思考：一是撤销乡镇的根本意义在于相对彻底地解决条块矛盾，在乡镇站所属性较为同一的情况下，对其进行合理重组。既如此，在乡镇一级政权前对其站所整合，意义似乎不大。二是现行乡村体制的一个重要问题是乡镇政府在村级自治的口实下对村庄公共管理、社会服务不作为或作为不力，如果农村基层政府在村庄公共管理、社会服务到位，那么乡域治理范围究竟应比现在大，还是比现在小，则要另当别论。

三、关于乡镇行政体制改革的几点浅见

在如上观点中，笔者较为赞成第三种观点。其主要理由及主张是：

第一，如果不撤销乡级政权，不管采用何种理顺县乡条块关系的主张，设计县乡间何种管站所的模式，看来都难彻底解决县乡条块分割问题，由于县乡间利益的不一致，只要“共管”的体制还在一天，那么县乡间的条块矛盾就一日不能根除。而改乡级政权为县级政府的综合性派出机构(如命其名为“某县驻某乡综合执行中心”等)后，乡镇站所在性质上趋于一致，可统归于乡级综合性派出性机构中去，成为其中的某一个中心组之类的机构，这样即可彻底解决县乡条块分割问题。同时，撤销乡镇仅仅是指把乡镇一级政府机构由实体的政权转变为上级政府的派出性机构，取消乡镇一级财政，而非撤除乡镇一级机构，其改革力度并非过大。

第二，只有当所有站所俱成为乡级综合性派出性机构中的分支后才可根据工作性质对其进行合理重组。如历来由于条块分割、上下对口等原因，乡镇执行权力分散，计生、税收、工商、土地、公安、司法等各自为政，执法监管能力弱，以至乡镇机构、人员虽多，但是在农村除了计生等少数问题外，其他问题的执法监管大多相当粗放，甚至形同虚设。如果改乡级政权为县级派出性机构，那么上述执法机构性质趋于一致，即可合并起来，在必要的精简后，建立一个统一且规模较大的行政执法中心，使其在检查计生时，又可兼及税收、治安、耕地诸方面，反之亦然。诚如是，则既可减员增效，又可切实提高行政执法能力。

第三，撤销乡镇有利于彻底精简乡级机构和冗员，有利于乡级机构的合理设置。在现行体制下，由于条块分割，县属站所不易指挥等原因，乡级政府为了完成中心工作，往往不得不自聘编外人员，加上乡域经济多较落后，挤吃官饭的现象十分严重，因此只要乡镇政权及乡级财政存在一天，那么在各种关系户的凌厉攻势之下，用乡镇自筹资金聘用编外人员的现象就一日得不到根除。而撤销乡镇政权及乡级财政后，一方面所有乡级政府机构都属于县级政权的派出机构，性质统一，指挥灵便，无须编外聘人办事；另一方面财政统归县管也使乡级派出机构无力烂聘编外人员。且撤销乡镇政权还意味着乡域政府机构的彻底洗牌，大可乘机对乡域政府机构和人员进行合理精简和重组。

长期以来，我国乡镇干部级别低，多数地方工作条件艰苦，待遇较差，难以吸引优秀人才到乡镇工作，严重地影响了乡村治理的质量，因此在精简乡镇机构和冗员的基础上，应适当提高乡派机构的行政级别(如升格为副处级)，较大幅度地提高乡镇干部的物质待遇、政治待遇，以吸引优秀人才从事基层管理工作。

第四，在我国目前的政府管理实践中，通常愈是级别较低的政府，其财务管理愈混乱，纪检、审计工作愈流于形式，将乡镇级政权改为派出性机构后，乡镇一级的财政也会相应取消，这必将有利于基层财政管理的规范化。现有的乡镇债务应主要由中央或省市级财政以财政转移支付的方法分批偿还，以便改革后的乡级派出机构轻装上阵。对改革后的乡派机构的财务及“三乱”行为严加管束，凡是财务上有任何违规者或者是有任何“三乱’：行为者，一律解除职务．并依法追究责任。在财务和“三乱”问题上坚决实行一票否决制。

第五，改革现行乡级政权及乡镇干部的政绩评估机制，变多头多次的检查、考核、评比为年终的综合考评；变现行单一的由上而下的考核为来自上级(县级)的考核和下级(来自境内民众)的考核相结合的方法，上级的考核应由县级政府联合其工作部门统一进行，相对简单，而来自F属民众的考核则相对复杂，笔者的建议是，在每年年初将一封含有各种关于乡级行政机构治绩如何的指标的民调信(附有贴着邮票的用于回函的空白信封)，发于每个农户或小城镇居户的手中，年终时农户或小城镇居户填好后寄至县级人大常委会，待县级人大开会后，在人大代表的监督下统计得分情况。县级政府机构打分结果加上下属民众打分的结果即是乡级综合性派出机构负责人的总得分，视其得分高低予以适度赏罚。在此基础上再赋予该负责人以考核及有限的任免下属的权力，以利集中指挥。公务员之家:

第六，适当合并现有的行政村及村民小组，扩大其规模，一方面可以借此减少村及村组的管理人员，减少财政开支，减轻农民负担；另一方面，规模扩大后还可以在一定程度上减少宗族等因素对村委会选举工作的不良干扰，因为一个较大的村域往往不是一个宗族活动的舞台，而是多个宗族活动的舞台。为了有效避免村级“两委”之间的矛盾，似可明文规定，参选村委会主任的候选人必须是中共党员，而村委会选举产生后，村委会的主任例兼村党支部书记职务，以免政出多门。在乡村关系的衔接上，既要避免乡派机构对村委会选举及村务的操纵和控制，也要效避免民选出来的村委会只为本村利益服务，而置国家利益于不顾，应明确规定乡派机构与村委会的关系是“有限管理和帮助”关系而非“指导和帮助”关系(现行乡镇政府与村民委员会之间的关系实质上也是有限管理和帮助关系，而非真正的指导和帮助关系)，规定在计划生育、水利设施维护等重要政务上村委会必须向乡派机构负责，对于重要政务的完成量未达到规定任务的一定比例者，乡派机构对于村委会及相关责任人有权进行惩罚，对于完成较好者，乡派机构予以物质奖励，使乡派机构拥有“有限管理”村民委员会的法定权力。

任何一种制度，哪怕是十分不合理的制度一旦被确立了若干年，就会确立一种相应的利益关系，且这种利益关系往往还被时人所认可，因而有巨大的惯性，如果没有足够的动力推翻它，都很难改变。面对今日乡镇的问题，改革者确实需要拿出应有的勇气、魄力和智慧。但是，改革向来又是一项系统工程，政府改革尤其如此，面对来自理论界的诸多不同建议，实践工作者还当“深思熟虑，自由选择”。