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精准扶贫公共政策解读

摘要:精准扶贫是习近平总书记在新的历史条件下,为解决深度贫困地区的绝对贫困问题而提出的一项具有创新性的重大公共政策。本文从公共政策形成和发展的规律角度,考察了精准扶贫走向成功的内在逻辑。在分析其内涵的公共政策价值基础上,阐述了精准扶贫参与主体的广泛性、精准扶贫政策信息的透明性和精准扶贫政策的稳定性与创新性。

关键词:精准扶贫;公共政策;深度贫困

一、引言

在中国共产党第十九次全国代表大会报告中,习近平总书记代表党中央做出庄严承诺,要让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。到2020年底,要坚决打赢精准扶贫攻坚战,决胜全面小康社会的建设。可以毫不夸张地说,与国际社会的减贫做法相比,我国的扶贫减贫确实走出了一条中国特色的道路,为国际社会贡献了中国经验。在此,笔者拟从公共政策形成和发展规律的角度,考察中国的精准扶贫走向成功的内在逻辑。

二、精准扶贫的公共政策价值

所谓公共政策是指为解决社会公共需要,主要由公共权力机构制定并组织实施的行动路线、方针、制度及其保障措施,体现着社会的公共价值。精准扶贫具有公共政策典型特质。首先,精准扶贫的目的旨在解决中国农村尚未摆脱贫困的农村社会成员的基本生活保障问题。改革开放40年来,7亿多农民摆脱了贫困,开始过上小康社会的生活。广大农民群众从生产决策到市场支持,从家庭住房到日常生活,从交通道路到卫生环境,都发生了天翻地覆的变化。然而,不可忽视的是,由于种种原因部分农村地区和部分家庭的经济状况仍然停留在原来的贫困水平上,即使在最近5年中已经又有6000多万人摆脱了贫困,但还有4000多万贫困人口不得不为基本的温饱问题而发愁。而且必须看到,剩下的有待脱贫的人口大多处于深度贫困的农村,完全依靠自身的努力改变现状几乎不具可能性,其弱势群体的特征十分突出。解决贫困群体的需要,也是社会成员的公共需要。贫困群体一旦走出贫困,将给社会发展带来更多的有利因素,包括城乡关系的改善,贫困人口素质的增强,农业生产效率的提高,乡村振兴战略的实现等,对于经济发展和社会和谐都具有相当积极的作用和公共利益价值。其次,精准扶贫是由党和国家以制度为保障推进的社会行动。精准扶贫作为扶贫减贫事业的一种形式,说到底,主要是以社会公共资源的投入来更加有效地帮助贫困地区和贫困群体实现脱贫。但是,对于数量很大的贫困人口来说,如果只是单纯地依靠社会的自愿行为予以扶持,就很难达到普遍而持久的减贫效果。面对这样的社会问题,必须依靠公共权力机构进行有计划、有目的的制度安排才能奏效。在中国的现行体制下,精准扶贫是由党中央和国务院的直接领导下实施的重大公共政策。2015年11月29日,中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》;2016年10月11日,中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《脱贫攻坚责任制实施办法》,提出了中央统筹、省负总责、市县落实、合力攻坚的实施精准扶贫的责任体系。2017年10月,中国共产党第十九次全国代表大会召开,习近平总书记在报告中要求决胜小康社会建设,坚决打赢包括扶贫在内的三大攻坚战,小康路上,不能让一个人掉队。最后,精准扶贫具有明确的公共政策尺度。精准扶贫是以经济利益分配为主要内容的公共政策。其实现机理是通过政府的公共财政资金对贫困地区和贫困家庭进行扶持,包括基础设施建设扶贫、产业扶贫、教育扶贫、移民搬迁扶贫和社会保障兜底扶贫等,将政府的税收收入直接和间接转化为贫困地区人口的收入,从而提高他们的发展能力和生活水平。从实质上看,是全社会纳税人利益的一种让渡,是发达地区对欠发达地区的一种援助。2013~2017年,中央财政专项扶贫资金累计投入2787亿元,省级财政扶贫资金累计投入1825亿元,中央财政明显承担了更多的转移支付。因此,精准扶贫既要能够帮助贫困地区和贫困人口摆脱贫困的要求,又不能使其产生过度依赖外部援助的“等、靠、要”思想,以保护社会整体经济利益的平衡和富裕地区社会成员援助贫困地区的积极性,保证精准扶贫政策的实施有可靠的经济基础。从实际扶贫政策来看,对贫困户首先设置了人均年纯收入标准,从2011年开始,该标准确定为2300元,2016年考虑到物价的变化将准确调整为2952元。2017年,将农村低保线和扶贫线两线合一,调整为3026元。如果按月计算,每个月平均252元。而且,收入指标并不是唯一确定贫困户的因素,还需要考虑是否符合住房、机动车以及子女的抚养能力等要求。从中可以看出,扶贫的对象要确属生活水平处于绝对贫困状态的人群,而扶持的标准就是要保证他们能够不再处于这种绝对贫困线以下。与此同时,为了解决贫困户的现实问题,国家不仅直接补贴其日常生活消费的需要,而且还对其危房的修建、子女教育、生产性支出给予不同程度的扶持。这些扶持标准和扶持方式,体现了精准扶贫政策的人性化和理性化。针对个别地区对精准扶贫支持运用不当的问题,2018年中央经济工作会议及时做出反应,强调指出,要保证现行标准下的脱贫质量,既不降低标准,也不吊高胃口。①

三、精准扶贫参与主体的广泛性

精准扶贫作为消除中国农村绝对贫困问题的公共政策,只有政府的财政资源投入还远不能达到期望的效果。一方面,由于财政资金的投入是有限的,而扶贫攻坚的任务却依然严峻。虽然尚待脱贫的人口还有4000多万人,相比起来已是少数,但他们都处在深度贫困区,资源贫乏,生活条件很差,人口素质较低。如果单纯依靠政府的财政投入,无疑会使财政支出吃紧,增加财政赤字,影响财政运行的稳定。另一方面,财政资金的投入方向也受到制约。事实上,目前的扶贫任务分为两大类:第一类包括对贫困地区的基础设施建设投资、对贫困村的公共服务投入和对贫困家庭直接的生活补贴、住房补贴等方面投入。这类支出应归入纯公共产品的范畴,应由财政资金给予无偿支持。第二类支出是产业发展方面的投入,即产业扶贫项目的资金。由于产业发展从性质是说具有营利性,资金使用方可以借助于产业获取一定的利润,因此,完全采取由财政资金无偿投入的方式理由并不充分。为激励有劳动能力的贫困人口借助于产业发展提升自己的生活水平,形成精准扶贫的长效机制,可以实行由财政补贴或配套投资的方式引入非政府资金,从而扩大资金扶贫资金来源的规模。以小额贷款为代表的金融资金扶贫、以光伏发电为代表的社会资本扶贫,都对精准扶贫这项公共政策扩大其影响力,用较小的财政投入带动更大的非政府性资金投入,扮演着积极而有效的角色。

四、精准扶贫政策信息的透明性

既然公共政策事关公共利益的调整,那么,与之相关的当事主体对政策的目的、内容、效果及其实施程序就都应拥有自己的知情权,并以此为依据对政策的落实进行监督。这是防止公共政策被滥用的重要保证。精准扶贫政策一边连着国家财政,另一边连着贫困县、贫困村和贫困户。从财政资金分配与管理的角度看,用于扶贫的资金首先要受到各级政府的重视。经过批准的支出预算需要及时拨款,每一类、每一笔资金要用于什么项目,如何让项目的选择做到精准,如何让有限的资金产生最大的效果,政府及其相关职能部门都需要根据财政预算法律法规进行严格掌握和认真落实,不得在扶贫资金上面另做文章。因此,依法依规履行好精准扶贫的责任,政府部门及其工作人员必须对政策精神十分清楚。从扶贫资金使用方和受益者的角度看,由于精准扶贫政策强调“精准性”,受益者有着严格的限定条件,除公共服务性资金以外,财政资金及其他社会资金的投入主要是与符合条件的贫困人口相联系。因此,谁可以受益,受益多少,在哪些方面可以受益,已经达标的贫困户怎样履行脱贫程序,不仅贫困户要清楚,而且不能受益的非贫困户也需要了解。只有大家都能够心中有数,才能正确理解精准扶贫政策与自己的利益关系,才能正确维护自身的利益,保证国家的好政策收到好的效果。

五、精准扶贫政策的稳定性与创新性

任何一项公共政策都需要保持一定的稳定性。如果政策内容变化很快,就无法让当事者形成对政策前景的预期,易于导致人们的短期行为和过度利用政策的行为,进而影响政策的持续性和成效。所以,保持公共政策的稳定性是非常必要的。但是,必须看到,稳定性不意味着要求政策的内容一旦确定就不能调整。因为公共政策的环境和要解决的问题以及可利用的手段都会发生变化,在保持政策设计初衷不变的前提下,对某些政策要素、政策内容进行调整,甚至进行必要的创新,将有利于增强政策的可接受性,增强政策的生命力。我国的扶贫政策自改革开放以来就已经提出。邓小平同志多次强调指出“贫穷不是社会主义”“中国社会是不是安定,中国经济能不能发展,首先要看农村能不能发展,农民生活是不是好起来”“农民没有摆脱贫困,就是我国没有摆脱贫困”。邓小平的反贫困思想推动了中国经济改革开放格局的形成,使中国社会从贫穷落后走向繁荣富强的康庄大道。①1994年出台的《国家八七扶贫攻坚计划》,是我国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领;《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,保证了国家扶贫开发政策的连续性,全社会逐步形成了清晰的国家扶贫目标和政策体系,通过国家整体经济的增长,为农村经济发展和人民生活的改善带来了巨大变化。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央继续对扶贫开发工作给予了深入研究探索。2013年,习近平总书记在湖南湘西考察扶贫问题时审时度势,不失时机地提出了精准扶贫的新概念。这是根据我国过去30多年来扶贫开发的经验和当前扶贫工作面对的新形势,对在有限的时间内打赢扶贫攻坚战,全面建设小康社会的历史重任而做出的具有战略意义的重大公共政策创新。目前的贫困问题是深度贫困地区人口的贫困,是局部地区的贫困,有必要及时地从解决一般贫困问题的理念尽快转到解决特殊的贫困问题上来,从平均主义的扶贫方法转到有重点的精准扶贫的方法上来,做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。唯有如此,才能集中人力、财力、物力,到2020年底实现整体脱贫的宏伟目标。

作者:孙伊凡 张 欣 张杏会 单位:河北大学管理学院

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