公共政策诚信问题的三个维度

摘要：公共政策诚信所体现的主体道德选择和履约能力是政策公信力的核心性决定因素。公共政策作为一种非主体化的存在，其诚信问题体现于三个维度：诚信之德、诚信之范和诚信之正。现实中的“自利性”政策制定思维、“科层制”政策执行架构弊端和“非独立化”政策监督机制是存在于这三个维度中的政策诚信问题。构建“德性—规范—监督”三维一体的公共政策诚信之道，即诚信之德的基石：坚守“公共性”的政策价值基准，诚信之范的践行：树立“责任制”的政策执行原则，诚信之正的维护：构建“独立化”的政策监督机制，等等，是解决政策诚信问题的应对之道。

关键词：公共政策；政府公信力；自利性；科层制；政策监督公

共政策是政府为社会提供的公共产品，正如市场为公众提供私人产品一样，公共产品的供给也存在诚信问题。政策的诚信问题涉及政府履职的合法性与合理性，现实中，政府出台的一些公共政策失信于民，导致公众对政策的质疑，影响了政府的公信力，也从总体上降低了社会的信用水平和公共福利。公共政策的诚信问题可以从德性、规范和修正等三个维度进行探析。

一、政策诚信的三个维度：政策的诚信之德、诚信之范和诚信之正

公共政策诚信彰显着政策主体的道德选择和履约能力，也是政策公信力的核心性影响因素。作为政策客体的公众，是否会对政策产生信任心理，主要来源于两个方面：基于政策主体选择的诚信道德和投射的诚信价值而产生的情感性认同，基于政策主体承担的履约责任和遵守的信用规范而产生的安全性依赖。正如麦耶等人提出，“信任者首先通过诚实、公正、价值观相似性、实绩等因素推断信任对象的可信程度，然后通过善意和能力等因素直接推断信任对象的可信程度”［1］。诚信首先是一种道德性存在方式，对于主观个体来说体现为其品格及践行，对于非主体化的存在，便是其何以存在的伦理和规范以及对于这些伦理和规范的检视。因此，对于非主体化存在的公共政策，对其诚信的探讨可以从诚信之德、诚信之范和诚信之正等三个方面加以展开：诚信之德包含政策的伦理和政策相关人员的品格问题，诚信之范是政策的程序及目标实现中的行为规范问题，诚信之正是对政策过程的监督和修正的问题。道德像氧气,当它存在的时候,人们往往忽视它,只有缺少它的时候,我们才会注意它（阿玛蒂亚•森语）。近些年，随着市场经济的高速发展，社会利益格局的不断变化，诚信问题成为一个亟待解决的社会难题，作为政治领域的政策失信现象也屡屡被披露。具体表现出来的问题有：将本应通过政策回应和解决的民众诉求排斥政策议程之外，以领导者自身的利益需求或特定区域短期的利益满足出发考虑政策问题；决策者借着公共利益之名而惠于利益集团之实；政策过程暗箱操作防止公众的知情，政策信息不公开不透明；政策执行打折扣，相互推诿不担责任，以机制僵化为由不去灵活应对现实情境；政策监督有名无实，流于形式等。梳理以上问题，从诚信之德、诚信之范和诚信之正等三个方面具体而言，政策失信主要归因于“自利性”的政策制定思维“、科层制”的政策执行架构弊端“、非独立化”的政策监督机制。

二、现实中的政策失信———失德、失范和失正的原因探析

（一）“自利性”的政策制定思维违背政策的“公共”德性

“公共性”是公共政策的基本伦理，即政策德性。公共政策之所以被称为公共政策，就在于“公共”二字，公共政策要解决的是公域问题而不是私域问题，要维护的是公共利益而不是个人利益，要体现的是公共意志而不是特权意志。所以公共政策的本质属性就在于“公共性”。失却了“公共性”，其实质是背离了政策的诚信之德，造成这种背离的重要原因则在于政府“自利性”思维。政府从本质上看无疑是社会系统中的一个组织，它是一个掌握着权力资源的政治组织。在从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，整个中国的社会价值层面发生着巨大的变化。市场经济的“理性人”思维调动了社会系统的活力，推动着物质财富的创造和累积，政府作为一种社会组织，也会不可避免地受到这种思维的影响。然而“，理性人”思维的政府并不意味着“自利性”的政府；相反，“理性”的政府应当是“诚信”的政府。无论在何种环境下，政府都要诚实地面对自己维护社会整体利益的职责，要通过公共政策去推动经济市场化，调整经济活动中的偏差失误，坚守公共政策维护公共利益的价值基准，这才是诚信政府的理性所为。诚信的政府是理性的，理性的政府也才是诚信的。然而，在现实中不乏看到政府在制定政策的非理性自利思维。1.政府在公共政策中寻求自身的利益。“作为一个相对独立的社会行为组织,政府是由若干成员构成的,每个成员的利益是借助政府的机构来完成的,所以政府制定的公共政策必然后考虑自身的利益”。“由政府利益而导致的这种短期行为是社会公共政策失范的主要原因,政府利益的存在使政府缺乏足够的动机和利益机制将整个社会的利益作为自己的主要目标,从而对公共政策的执行制定、实施产生不良的错位现象”［2］。2.政府公职人员以公共政策作为谋私利的工具。公权力是抽象的，它具体地掌握在行政系统中公职人员的手中。当政策背后暗藏的巨大利益刺激着人的私欲时，在“看不见的大手”遮幕下会伸出一双双“看得见的小手”，企图向社会寻找政策寻租的空间，从而获取私利。另外，当政策失灵时，政策主体往往会利用信息不对称的“黑箱操作”将这一成本转嫁于社会子系统身上。3.利益集团的特殊利益往往抵制着公众利益的普遍性，但在诱惑或压力面前，部分公共政策的决策和执行者在制定公共政策时，价值杠杆比较明显地偏向于某些利益集团。在实施公共政策时，主观上为利益集团开绿灯，甚至当利益集团损害到公共利益引发矛盾冲突时，不惜使行政资源成为替利益集团辩护的“急先锋”。这样的公共政策及其行政过程，虽然具有“合法”的政治外衣，但却丧失了根本的“公共”属性。

（二）“科层制”的政策执行架构弊端可能产生政策的“责任”失范

政策的执行以制度为保障，科学合理的制度安排能促进政策的有效实施和目标达成。我国现有的“科层制”行政体系虽已是一种最为普遍的，并且已被证明是与工业社会相适应的一种组织形式。然而，科层制在现代社会的运行过程中也出现了很多问题，尤其当科层制在一个官僚文化传统深厚,又处在法制文明尚未完全建立的社会下运行时，它会产生不少制度上的漏洞，这些漏洞也催生了公共政策失信的空间，尤其体现在政策的执行层面。“科层制”的政策执行即政策要在横向和纵向的行政部门和层级间进行政策意旨传达和任务分配，并在制度的保障下共同贯彻和实施公共政策的目标。现有的“科层制”公共政策行政系统固然可以保障政策的规范及程序，但庞大的行政体系机构众多，容易产生各自为战、自谋利益的情况，地方利益和部门利益即为明证。层层递进于政策对象的纵向体系，越是接近于基层，政策执行的变异可能性越大，即“上有政策下有对策”的现象，其根本原因在于为了局部利益而产生的“政策短视”，而“科层制”则是这种“政策短视”得以产生的制度助力。“政策短视”直接造成中央政府与地方之间，政府部门之间政令不一、朝令夕改的政策失信乱象。在公共政策实施中，随时应对外部环境的变化以便及时调整也是其题中应有之义，然而，在“科层制”的系统化运作机制下可能会出现执行者以“规章程序”做为外衣，为减少风险、避免担责而不诚实公开地应对变化的事实，不信守政策方案要解决问题的承诺，而最终导致公众对政策的质疑和指责。同时“，科层制”也为政策官僚主义的滋生提供了温床，在政策执行中，常常会出现“对行政体系负责，不对公众负责”的行政现实。公职人员缺乏“为公众服务，为人民谋利”的诚意，而是摆出官僚主义的架子，将政府与公众的政策沟通渠道堵塞。这种对公众权利和利益的漠视带来公职人员与社会公众的直接对立，当个别公职人员对政策解释不当或言语傲慢时，往往会被利益已经遭到损害的公众理解为政府意见，从而酿成舆论风波，恶化了政府的形象，损害了民众对政策活动的信任。

（三）“非独立化”的政策监督机制阻碍政策失信的修正

政策监督是外在于公共政策本身的一种力量，这种力量要发挥实事求是监控、修正政策出轨、维护正确方向的引领作用。我国现有的政策监督主要来自三个方面：一是人大监督，二是内部行政监督，三是媒体和公众监督。然而无论哪方面的监督，从目前现实来看，都存在监督主体不同程度地受制于监督对象的问题，这是监督无法有效实施的主要原因之一。作为国家权力机关，人民代表大会不隶属于任何党政机关，理应成为对公共政策执行活动的监督拥有最高权威的机构。但目前人大监督是法律地位高而实际地位低，政府往往并不十分看重人大的监督作用，甚至有的政府官员还视人民代表大会监督为“多管闲事”“挑毛病”“出难题”等，从而导致人大这个国家权力机关实际上变得有气无力，即形式上拥有管理国家事务的决定权、任免权、监督权，但实际上缺乏制约的力量做保障。现阶段行政监督体制最大的弊端是缺乏相对的独立性和应有的权威性，在实际的行政监督过程中往往力不能及，导致大量的“漏洞”“虚监”“难监”的现象发生。监督者的“弱监”“虚监”地位是妨碍他们行使监督权的真正瓶颈。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定“：县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。

三、构建“德性—规范—监督”三维一体的公共政策诚信之道

（一）诚信之德的基石：坚守“公共性”的政策价值基准

坚守“公共性”的政策价值基准是政务诚信的基石。政府之所以能作为公共政策的制定者平衡利益和分配资源，在于其掌握了公共权力。而公共权力的获得和使用则以社会公众的信任作为前提和基础。因此，政府部门在制定公共政策的过程中必须体现诚意，维护民意，最终实现公共利益，唯其如此，才能不辜负民众的信任和期待。1.要求政府在政策过程中克制自己的“自利”思维倾向，诚实地面对自己的角色担当，回应社会的角色期待，使政策的制定过程更加透明。从认定社会问题开始，政府就应扩大政策议程的公共参与渠道，创造政府与民众的对话平台，构建畅通的信息输入渠道，保证问题信息的真实性和准确性。给予媒体更加客观开放的舆论空间和报道权力，提升政策视角的客观性和多元性；在专业性问题上征询专家意见，推进政策制定的科学性和有效性，切忌“拍脑袋“”家长制”等违背“公共性”意蕴的政策制定。2.要求政府掌握平衡社会各方利益的政策艺术，实现国家、利益集团和社会公众等三方利益兼顾的目的。一方面，应当有效引导和平衡各利益方的合理诉求，构建有效的利益协调机制和利益补偿机制。特别是要对相互较量的利益集团之间进行平衡，对政策资源尽可能进行公平分配，通过劝说、诱导以及合理的利益补偿来获得各利益方的合作，减少公共政策执行阻力，最终避免冲突，化解矛盾，保证其对国家公共政策执行的最大限度支持与权威服从。另一方面，要充分利用自身的行政权威性，运用科学有效的政治经济杠杆，改变社会公众中弱势群体的被动处境，并通过培养弱势群体的力量以形成对强势利益方的制衡与协调，从而维护社会发展的良好秩序，确保公共政策执行的有序有效推进。只有恪守“公共性”的价值基准，运用好“调适各方，扶持弱势”的政策艺术，公共政策才能体现出“公共”的价值应然，政策制定主体才能释放诚意正心，公共政策及政府也才能获得社会成员情感认同和广泛支持。

（二）诚信之范的践行：树立“负责制”的政策执行原则

树立“负责制”的政策执行原则是对政策诚信的践行。如果说政策方案是政府与相关目标群体就解决某一问题达成的契约，那么政策执行就意味着政府要按照契约信守承诺、兑现承诺，使公共政策方案的初衷和精神得以贯彻下去。作为公共政策的执行者，负责任地将公共政策贯彻下去，并不断修正在执行过程中可能偏离的轨道，使公共政策的目标能最终实现，才能使诚信原则在政策执行中得到彰显。公共政策并非只是一份份印刷的红头文件，也不是一条条领导的批示。政府对社会的管理也不能仅仅停留于机械性的器物层面，其实质在于通过分配社会资源，维护公共利益，终极功能落实在是否解决了引起社会矛盾的问题，是否满足了公共的需要，是否回应了民众和组织的利益诉求。因此，“负责制”更多地是对人民群众负责，而非仅仅是对制度负责。1.需要设计刚性的约束和激励机制，对违反政务诚信的部门组织，严格追究负责人的责任。同时，应将追责结果进行社会公示，并将查处结果记入公务员个人诚信档案，而且与公务员考核奖惩、职务晋升等制度挂钩，通过外部强力制约公务员在政策执行中的不诚信态度和行为，使其逐渐将诚信变成内心信念和行为习惯。2.需要对政策执行人员进行党性教育。“党德最基本的要求是诚信，一名执政党党员的诚信度直接影响着党和政府的公信度，影响到民众对当今社会的认可度。因此，民主政治建设需要加强党员的党性修养，尤其需要培养党员的诚信觉悟”。“在官德中,最基本的就是要使公务员不失信于人民,不能出尔反尔,遵守诺言和契约。这些都是官德中最基本的要求”［3］。3.需要争取获得政策对象的情感支持。执行政策会广泛地与群众打交道，这是树立政府及公职人员诚信形象的最好窗口，本着“言出必行、政令统一、以人为本、服务为先”的诚信价值理念与群众产生互动和交流，一定会增强政府与群众之间的情感共鸣，从而获得人民的信任和支持。只有践行“负责制”的政策执行原则，通过制度力量约束一些政府部门和公职人员的不诚信言行，通过内部教化增强党员干部的党性和诚信意识，通过强化服务理念推动政策执行中的干群间的情感交流，才能架起政府和民众信任的桥梁，从而保证政策的连续性和稳定性。

（三）诚信之正的维护：构建“独立化”的政策监督机制

构建“独立化”的政策监督机制是对政策诚信的维护。有效的监督为政策诚信保驾护航，然而现实中大量的“虚监”“弱监”现象，使一些公共政策在执行中偏离轨道的现象无法得到及时遏制，政策诚信也就无从谈起。这些现象发生的根本原因在于监督的“非独立化”运作模式。因此，要通过健全政策监督的法规去突破现有的政策监督模式，通过创新政策监督渠道提升政策监督的广泛性和实效性，构建出“独立化”的政策监督机制，从而维护和保障政策在诚信的轨道上运行。1.实现监督部门的组织独立。现有的政策监督部门隶属于行政体系，这种权力的架构正是政策监督无法突破主体性立场的原因所在。因此，要通过健全政策监督的法规来逐渐突破现有的政策监督模式。虽然在现有的行政体制下，将监督权独立于行政权之外尚不可能，但行政主体可以从理念上将监督权区别于其他行政权力，提高监督部门的法律地位，建立垂直领导体制。为了防止行政权力干预监督部门对政策的监督，可以尝试探索改革现行行政监督体制，使监督部门由原来的双重领导向垂直领导过渡。通过先试点后推广的方式，建立省级以下各级政府部门中行政监督部门接受上级监督部门直接领导，不再接受同级政府部门领导的垂直领导体制。部门人事安排和经费使用问题都由上级解决，在履行职责过程中只向上级部门负责，不再受同级政府部门领导。只有这样的体制设立，才能够增强行政监督部门独立性，避免在政策监督过程中受到来自同级政府部门的压力和干扰。2.提高监督权力的社会化，并将其纳入制度化的轨道。“当局者迷，旁观者清”，在行政部门应当将监督权力更多地下放给社会，创新政策监督的社会渠道以提升政策监督的广泛性和实效性，如建立起透明的信息公开制度，通过公开、公示等各种方式，向社会说明政策的制定、出台过程以及政策运行的实时情况，让人们对涉及自身权益的问题拥有充分的知情权；向群众说明政策过程中可能出现的问题及预案，以期得到群众的理解和支持；建立有效的公众参与机制，搭建更多的公众监督平台，使社会公众能够通过各种渠道直接或间接参与政策过程；营造公开的舆论环境，让大众媒体、专家系统、社会团体等社会子系统的意见或建议都能有释放的空间。另外，为防止行政权力及其拥有的各种社会资源等优势而可能对公共政策的社会监督者产生负面影响与压力,还需要建立相应的补偿措施，即降低政策社会监督的风险与成本，提高社会监督主体的预期收益，如对社会监督主体的人身、职位要给予必要的法律保护，防止或减少因政策监督活动而造成个人直接或间接的损失。只有构建“独立化”的监督机制，才能将政策监督落到实处。通过有效而广泛的监督，才能保证公共政策过程中的行政权力在阳光下运行，从而督促政策主体以真诚之态度维护公共政策的价值应然，实现公共政策的契约精神。

作者:李敏 单位:华东师范大学 上海电力学院

参考文献：

［1］向长江，陈平.信任问题研究综述［J］.广州大学学报：社会科学版，2003，（5）:39-41.

［2］李学.公共政策中的政府利益分析［J］.行政论坛，2002，（1）:9-10.

［3］王小锡.诚信———和谐发展之根［J］.群众，2012，（12）：77-78.