公共政策制定的民意问题研究

地方政府公共政策制定中尊重民意表达的价值考量

(一)尊重民意表达是地方政府公共政策制定的根本前提公共政策的科学化、民主化、法治化是地方政府公共政策制定所应追求的目标"因此，地方政府在保障公民个体和各社会团体积极参与政策制定，通过与他们在政策议题与方案上的协商、讨论，最后制定出能够广泛代表公共利益的公共政策，是地方政府制定公共政策的重要基础"为了协调和平衡各种社会利益关系，政策制定者应使不同的利益群体具备利益表达的形式和途径，在政策制定中倾听不同声音和集中群体智慧，是确保公共政策优化的途径"反之，如果在政策制定的过程中，不尊重民意的充分表达、不重视公众的参与，将很有可能导致政策失误，造成政府与公民之间关系的不和谐"。(二)尊重民意表达是地方政府公共政策顺利实施的有力保障地方政府在公共政策制定之后，要使政策得到切实有效的执行，必须体现大多数人的利益和价值，否则将会遇到来自社会公众的阻力，比如近年来出现的怒江水电开发事件、厦门PX事件等，由于政策出台前没有充分尊重和吸纳社会公众的意见，政策执行中导致部分群体的利益受到损害，从而造成政府与公民之间的对峙与冲突局面"这不仅增加了政策实施的成本，而且增加了公民对政府的不信任感，不利于社会的和谐稳定"因此，充分的民意表达不仅能够减少政府与目标群体之间的对抗，更重要的是能为公共政策的顺利实施奠定良好的民意基础"。(三)尊重民意表达是地方政府公共政策调整的重要依据地方政府出台的公共政策能否取得应有的政策效果，实现预期的价值目标，应由社会公众进行评判"因为公众是公共政策作用的对象(客体)，所以他们最有资格对政策效果提出自己的评估意见"一项政策是否成功，政策主体和政策客体往往具有不同的评判标准，政策主体一般情况下考虑的是大多数人的利益，而目标群体一般考虑的是自身利益"因此，一项公共政策在代表此类群体利益的同时有可能会损害其他团体的利益，如果地方政府能够对公民的意见进行及时有效的回应，根据公众的反馈信息对政策实施方案作出必要的调整，就能够将部分目标群体的不满意减少到最低程度，从而避免社会群体性事件的发生，保持政局安定和社会稳定"。

我国地方政府公共政策制定中民意表达的新特点与现实困境

当前我国地方政府公共政策制定中民意表达的新特点第一，民意表达的利益主体呈现多元化状态"我国正处于经济转轨期和社会转型期，这种状态打破了原有的利益格局，改变了以往社会群体的利益分布结构，呈现出经济关系复杂化、利益主体多元化、利益冲突明显化的态势"¹对于公共政策自身来说，政策是一种资源，谁得到了政策，谁就拥有了一定的资源"º而对于政府来说，政府制定公共政策的过程实质上是利益选择、利益协调、利益综合和利益落实的过程"»在这个过程中，公民为了争取更多的政策资源和自身利益的实现，必然会展开激烈的竞争"这样，公共政策制定过程中的利益博弈一方面给公民个人以及各社会群体提供了一个充足的意见表达机会;另一方面也给地方政府制定公共政策带来了更多挑战"公共政策的形成，需要经历从社会问题到进人政策议程再到政策方案的设计和制定等过程，阿尔蒙德认为虽然利益表达同它们成功地转换为权威性政策，是完全不同的两码事，但如果没有基于利益分化基础上充分的利益表达，就不可能有在广泛的利益综合基础上而形成的政策"¹因为每个利益集团都面临来自其他利益方面的竞争，包括新的或旧的，现行的或潜在的利益"这个利益集团的要求成功与否，取决于利益综合、政策制定和政策执行的整个过程"º所以，只有让不同的利益群体充分表达其利益需求，才能使真正的社会公共问题进人到地方政府的政策议程，最终促使公共政策的出台"第二，网络民意正成为影响地方政府公共政策制定的重要力量"网络民意的产生及其影响力的逐步扩大，得益于互联网技术的发展以及网站功能的扩展，同时日益增长的网民数量也是推动网络民意成长的重要因素"截至211年6月，我国网民数量规模已达4.85亿，较21年底新增网民277万人，211年上半年网民增长率为6.1%"手机网民数量继续增长，达3.18亿，较21年底增加1495万人"»网络用户数量的增长催生了各类网站论坛的不断涌现，这些论坛根据功能以及讨论议题的不同又被划分为若干子论坛，现阶段众多大型网站甚至政府的官方网站都开设了论坛功能，网民在这些论坛上可以自由的讨论、交流彼此对于时政大事、公共政策以及其它与自身利益相关的公共议题的看法和意见，这为民意表达的快速成长提供了广阔的发展空间"同时，网络信息具有共享性和传播性的特点，这使得以往政府垄断政策信息的局面正逐渐被打破，公民与公共政策制定主体之间的政策信息不对称现象有所缓解;另外，对于公共政策制定者来说，网络也为他们及时准确地了解民意开启了一个新的窗口"但是网络民意自身存在的缺陷及其产生的消极作用也是不容忽视的"它在为地方政府公共政策制定者提供信息支持的同时，其自身存在的民意代表性不完全、信息传递失真、技术缺陷等问题又给公共政策制定者提出了新的挑战"第三，民意表达的形态由被动型逐渐转为建设型或自主型"计划经济时代公民的政治参与是通过政治权威的号召以及大规模的群众性和周期性的政治运动来实现的，这种公民参与的类型属于动员式参与，这与当时的历史条件密切相关"其本质特征是，参与者往往不是为了争取、实现和维护自己的利益而参与社会政治过程，而是根据某种外在的、特别是政治权威所设定的目标投身于政治过程"¼在这样的特殊历史时期，公民参与往往是被动式的，在话语权的表达方面往往相当匾乏"而随着我国经济、政治体制改革的不断发展，当今的公民参与和民意表达已呈现出与以往完全不一样的特征:如公民在参与意识以及意见表达方面比以往更加积极;表达意愿更加主动;表达方式更加多样化;表达渠道和途径有了更多的选择等等"公民不再像计划经济时代一样，将参与政治生活视为一种义务，而是将其作为自身的一项基本政治权利"由义务观向权利观转变的意义是深远的，它引起了由传统的政治参与观向现代的、民主的政治参与观的转变"如果把政治参与看作是公民权利的体现，那就意味着公民参政不再是一种被动的、强迫的、盲目的行为，而是一种主动的、自愿的、理性的行为"½从根本上说，当前民意表达的空前高涨是我国政治民主化程度得到提高的显著标志"社会主义市场经济体制的建立改变了原有的利益格局，在一定程度上促成了新的社会阶层和利益团体的出现，他们纷纷寻求各种方式和渠道向公共政策制定者传达自己的利益诉求和政策建议，以实现自己的利益需求，民意表达正成为影响地方政府公共政策制定的重要途径"。当前我国地方政府公共政策制定中民意表达面临的现实困境一是地方政府公共政策制定中民意表达渠道的匾乏"当前我国开放性的社会体系尚未完全建立，受观念、体制以及其它诸多因素的影响，民意表达渠道的完善仍需要一段比较长的时间"改革开放以来，随着政治体制改革的逐步推进以及公民社会的成长，我国民意表达的渠道相对于计划经济时期得到了扩充和改善，但是由于诸多因素的影响，民意表达渠道依然比较狭窄，公民获取公共政策信息被阻塞和截流的状况依然存在，这在一定程度上制约了公民政治参与积极性的发挥和自身利益诉求的正常表达"二是公共政策制定中的信息不对称带来了民意表达效力的弱化"互联网的产生和发展虽然打破了传统时期地方政府对政策信息的垄断，但公民个人相对于政府而言，在信息知晓程度以及处理信息能力等方面仍然有所欠缺"由于公民和政府在信息掌握上的不对称和不均衡，在技术和专业上处于弱势地位的普通公民，往往会被排挤出公共政策制定的范围，从而催生地方政府在政策制定过程中一言堂和主观臆断局面的出现，这样会不利于公共政策民主性、科学性的充分体现"三是社会弱势群体的利益表渠道不畅"改革开放以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，社会结构的分化程度不断加深，利益主体呈现多元化状态，不同的阶层和群体在争取自己利益表达的能力和机会方面存在着很大差异，这种差异在强势群体和弱势群体之间表现得尤为明显"目前强势群体内部之间不仅已经形成了较为稳固的结盟关系，而且在地方公共政策的制定过程中发挥强大的影响，这一问题将会带来利益分配的严重失衡，激化社会不同群体之间的矛盾，导致社会公平公正价值实现的困境和对公共政策公共性的拷问"¹与强势群体相比，弱势群体在表达自己利益诉求的能力和渠道上，明显处于弱势地位，这种状况可能会导致弱势群体的声音被淹没，损害公共政策本身的公平性"。

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破解我国地方政府公共政策制定中民意表达问题的有效策略

(一)观念变革层面一是明确地方政府自身的角色定位"地方政府公务员应将自己视为公众利益的实现者，受公众的委托从事公共政策制定工作，让公众参与到政策制定过程中来，让他们进行充分的意见表达"但是在现实政治生活中，某些地方政府在制定公共政策中不尊重公民的利益诉求，而是完全从自己的利益需求和政策偏好出发，有些政策的制定没有经过合理的程序，而是领导人一时心血来潮，-拍脑瓜.决定的"º这样靠拍脑瓜制定的公共政策，往往会导致政策失误，带来不良的社会影响"因此，地方政府要想实现公共政策的科学化和民主化，必须改变传统的以自我为中心的决策观，允许公民参与到公共政策的制定过程中"再者，政府必须对公民表达出来的意见和建议进行及时有效的回应，真正意义上的公共决策，其中一个根本的标准就是公众的意向成为公共决策的常态"»这就需要地方政府在制定公共政策的过程中，建立与公众平等沟通的对话机制，重视公众在政策制定中的主体地位，扩大公众在政策议题讨论中的话语权"因此，政府官员角色定位是否明确，决定着公共政策制定的成败，关系着政府形象的好坏，影响着政府决策绩效的优劣"二是提升地方政府的公仆服务理念"公共权力部门是公共政策的主要制定者和执行者，政策制定者对待民意的态度和方式将会对民意表达作用的发挥产生直接的影响"首先，地方政府必须树立正确的决策理念，重视公众在公共政策制定过程中的主体地位，充分尊重公民的意见表达权力"其次，地方政府部门要按照建设服务型政府的要求，在公共政策的制定中树立服务意识、公仆意识、平等意识"再次，地方政府应把公共政策制定过程中的民意表达当作优化政府决策的重要途径"因为在信息时代，通过对话、协商、公开辩论乃至全民公决渠道把公众纳入公共决策过程已不再是一件观念上难以接受、技术上无法克服的事情"¹三是树立地方政府积极回应民意诉求的意识"地方政府对民意诉求的回应是保证民意表达得以落实的重要环节，也是确保公共政策真正代表民意的关键举措"地方政府回应民意诉求有两层含义:一是狭义上的政府回应，这是指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程，它包括政府反应和政府回复两个部分;二是责任政府意义上的政府回应"它是指作为政府本身，其行政管理职能下的所有行政行为都要承担相应的责任"所以政府回应也就是政府的社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的综合"公共政策由政府机构制定，是政府进行社会管理和提供公共服务的重要手段，地方政府在公共政策的制定中能否让社会公众进行广泛的参与和利益表达，能否及时有效地回应民意诉求，决定着其政策制定是否具有合理性、公正性和有效性"。制度建设层面第一，加强公共政策制定中民意表达的相关法律建设"公民意见表达是公民的一项基本权利，但是目前在地方公共政策制定中，这方面的法律还比较匾乏"首先要加强确保政策制定中公民表达权利实现的法律建设;其次，要加强程序法制建设，实现公共政策制定过程中民意表达的程序化"程序优先是民意表达有序化的基础，很长时间以来重实体法轻程序法的思想使我们在公共政策制定过程中人治现象盛行"现行法制建设的实际情况是，我们在实体规范上规定了公民可以成为公共政策制定过程的主体，也是公共政策制定过程的重要参与者，但是这些法律规范都缺乏切实可行的程序去执行和落实，如果没有程序法制的保障，民众的意见表达和利益实现就只能是纸上谈兵"近年来湖南省开启了程序法制建设的先河，也填补了我国行政程序立法的空白"28年湖南省正式制定和出台的5湖南省行政程序规定6呈现出六个方面的特征:一是突出了对行政决策的规范"明确重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究;二是突出了行政公开，明确了公开的具体内容和方式;三是突出了公众参与"设立了公开征求意见制度、听证制度、陈述申辩制度以及投诉举报制度等，确保公众参与落到实处;四是确立了高效便民原则;五是创新了管理方式;六是突出了行政监督和责任追究"º再次，建立和完善有关公民知情权的法律规范"知情权是表达权的基础，如果地方政府不向社会公众公布有效的政策信息，那么公民参与公共政策制定过程只能成为一句空话"第二，健全地方政府信息公开制度"首先，地方政府应逐渐扩大政策信息公开的领域和范围"公开的政策信息在范围上应逐渐扩大，只要法律允许，就应该向公众公开他们需要知晓的相关政策信息，地方政府除了公开之外，还应该向公众详细说明政策制定的目的、政策制定的过程、政策实施的主体以及政策的预期效果等情况"其次，应向公众公开公共政策制定的程序"这样一方面能通过公众对政策制定过程的监督，避免公共政策制定被暗箱操作的可能;另一方面当公共政策系统发生变化或者进行调整时，公众能够知晓其中的原因并快速做出反应，避免因政策变化而给公众带来利益损失"再次，政府公开的政策信息内容应具有真实性"真实是政策信息公开的基础，也是公众参与地方公共政策制定最基本的信息特征"最后，政策信息公开的程序必须具有可操作性，不能只被当作政府维护自身良好形象的幌子和外衣"只有将政务公开的内容和程序简单化、通俗化，与人民群众的整体文化水平和素质相适应，公众才不会被排斥在政务活动之外，才能切实地参与到政策制定活动中去，实现自己的利益诉求和利益表达"¹第三，完善地方政府听证会制度"在大多数民主国家，公众参与公共政策制定的方式多种多样，但听证制度是其中最主要的方式"这是现代民主国家用于权衡公共政策制定过程中各方利益的所采用的最普遍的方法，是一种能够确保公共政策民主化和科学化的重要制度设计"我国各级地方政府在公共政策制定的过程中采用听证制度，不仅体现了政府对公共权力的自觉约束和规范，也体现了政府对社会公众的一种负责任的态度"首先，地方政府官员应摆正好心态，摆脱官本位思想，在决策听证过程中自觉接受来自公众的质询，让公众的意见真正参与到政策制定之中;其次，地方政府机关应摒弃为听证而听证的消极心态，应以实现公共利益为目标，通过听证会的形式，一方面综合公众意见和其他专家意见，设计和制定出更好的公共政策方案;另一方面，地方政府在听证的过程中，应加强与公民个人和其他社会团体的良性互动，为制定出民主、科学、合理、有效的公共政策广泛集中民智"21年出台的5国务院关于加强法治政府建设的意见6，要求完善重大行政决策听取意见制度、推行重大行政决策听证制度、建立重大行政决策的合法性审查制度、坚持重大行政决策集体决定制度、建立重大行政决策实施情况后评价制度、建立行政决策责任追究制度º等若干制度，这对于指导我国地方政府依法决策具有相当重要的规制作用，也从一定程度上保证了公民民主政治权利对政府行政权力的监督和制约"。具体操作层面其一，地方政府公共政策制定应关注弱势群体的意见"用于政策制定的民意必须具有广泛J性和真实性，因此，有关政策制定的民意调查，应当涵盖与政策有关的全部利益相关人，而不能只是其中的一小部分人，否则，将会损害政策本身的公平性"例如如果要制定关于农民工进城的相关政策，则需要同时调查城市居民和农村居民的意见，尤其要关注农民工的话语权"如果只调查城市居民，只能代表城市居民的片面利益，不能完整反映民意，以至得出应该-限制农民工进城.的错误结论"再者，在涉及农民工进城权利的公共政策制定过程中，根据社会对此问题的认识程度，可以按需要诉诸广泛的公共讨论，让公共问题进人公共视野"通过讨论，使利益相关人各方都树立公民意识(而不仅是市民意识)，从而形成公正、客观的社会共识"»从某种程度上说，弱势群体比强势群体更需要政府公共政策的保护，他们在获取政策信息的渠道和机会上往往会比其他人少，所以政府在制定公共政策中应多考虑他们的意见，这样才能确保公共政策的公正性"其二，地方公共政策制定应坚持事前民意咨询和事后民意评估相结合"公共政策效果的好坏可以通过多种途径预测和验证，一种可以由政策实施后的效果来衡量，看是否实现了政策制定时所设定的目标，是否达到了政策对象的价值期望，即政策事后评估"另一种则是通过事前对政策效果的预测以及对利益相关者和专家的咨询，预估公共政策能够在多大程度上实现其价值目标，如关于物价政策听证会、政府公共工程项目听证会等，都是通过事前民意咨询的形式进行评估和预测的"一项公共政策的所产生的影响和结果存在若干不确定性，地方政府为有效应对这种不确定性，就必须做好将事前民意咨询与事后民意评估相结合"所谓事前民意咨询，就是在政策制定前充分参考民众的意见，特别是针对民众意见和精英意见有可能相左的判断，比如城市社区改造、乡村整治、社会保障改革和公益事业的发展等方面的问题，民众的意见应该具有重要的影响力"所谓事后民意评估，就是在对涉及民众利益的政策进行效果评估时，应该充分尊重民意的判断，并和事前的民意咨询结果相比较，对不能够给民意带来福利的项目进行政策矫正"其三，地方公共政策制定应坚持民意调查的基本原则和技术标准"地方公共政策的制定需要经过民意的测验才能确保政策产品体现出合民意性的特征"民意测验的一般方法是进行社会调查和统计分析，其中任一环节出现了偏差，测验结果就会不真实，这将可能影响政策制定的效果"目前有些地方虽然有所谓的民调中心，但只是作为地方政府的下属机构或者依附于政府机关而存在，其本身的独立性受到质疑，所以民调结果往往难以令人信服"随着现代互联网的高速发展，网络为我们提供了一个便捷的民调平台，现在有些地方政府关于公共政策的民调采取网络的方式进行，这是值得提倡和借鉴的"但是网络本身的匿名性和非理性化特征，也需要政策制定者认真设计调查本身的内容，细致甄别其中的有效信息，这样才能防止网络调查产生的片面性"因此，首先地方政府应建立规范的民意调查制度，将民意调查的主体、程序、结果测评等按照法律制度加以确定"只有在制度约束、组织规范下的民意调查才能够发挥它传达民情的功效和作用，才能够为政府与公民之间的良性互动架设良好的制度平台"其次，地方政府应尽快将民意调查结果转化为公共政策方案，在这一过程中政府可以充分利用现代化的技术手段，充分挖掘和总结出民意调查中某些具有规律性的信息和问题，将调研成果转化为政策信息，使民意调查能够推动地方政府决策向着科学化、民主化、法治化的方向发展"重视地方政府公共政策制定中的民意表达问题既是当代世界政治民主化的发展趋势，也是我国社会主义民主政治建设的重要内容"2世纪8年代以来，国内学者对于我国公共政策制定中民意表达问题的研究视角越来越多元，研究范围也越来越广泛"当前尤应结合我国地方政府公共政策制定中民意表达机制不断创新的经验，正视政策制定过程中民意表达面临的现实困难，分析政策制定中民意表达的内在结构、适用范围和实施途径，探索和确立在不同条件下适合各类社会成员通畅、有序表达利益诉求的制度安排和操作模式，努力实现地方政府公共政策制定中深人了解民情、充分尊重民意、广泛集中民智、切实珍惜民力决策机制的有效构建"伴随着我国市场经济的发展和民主政治建设的推进，民意表达进人地方政府公共政策制定过程的渠道将会日益顺畅，平台愈加宽广，前景也更加明朗，民意表达与政府回应良性互动的政府决策机制构建也日具雏形，我们对此充满信心"。