公路建设投融资制度思索

近年来，公路里程持续增长，我国公路建设事业取得了可喜的成就。2009年，全国公路总里程达386．08万公里，比上年末增加13．07万公里。其中，国道15．85万公里，省道26．6O万公里，分别比上年年末增加0．32万公里和0．28万公里。公路技术等级和路面状况也进一步有所提升。全国等级公路里程305．63万公里，比上年末增加277．77万公里，占公路总里程的79．2％，其中高速公路总里程已达到6．51万公里。美国是世界上拥有高速公路里程总数最多的国家，也只有8万公里左右，而我国截止到2009年高速公路里程数已经发展到6．51万公里。【】可见，我国的公路建设展现出了良好发展的局面。

众所周知，要想突飞猛进的发展国民经济首当其冲的任务就是发展交通运输基础设施建设，只有交通运输设施建设提高了，才能有利于促进国民经济的快速发展，美国等许多发达国家的公路网规模也已经早就形成并良好地促进了国民经济的发展。我国公路建设所取得的成绩还远远跟不上国民经济迅速发展的需求。与美国等发达国家相比，还需要不懈地努力才能进一步实现现代化公路的目标。另外，由于我国高速公路网采取的是“统一规划，以省为主”的建设办法，虽然调动了各方面的建设积极性，但是在各个省建设高速公路时，都会以本省省会在中心来考虑，对一些纳入国家高速公路网，但是庞大的资金投资和建设的困难往往会导致一些路段的搁置，据交通运输部2009年的一项调查表明，我国高速公路网中，“断头路”就达6130公里，其中东部地区占23％，中部地区占14％，西部地区占63％。日在举世瞩目的成绩背后，公路融资的压力也随之增大。

一、中国公路建设投融资体制的现状及问题

(一)中国公路建设融资体制的现状

从建设资金构成结构来看，经过2009年1月1日税费改革之后，我国公路建设资金主要由四部分构成：国债资金、道路通行费、车购税资金和燃油税等组成的非偿还性公路建设资金；国内外银行贷款、国际金融组织贷款以及外国政府贷款等债务性公路建设资金．夕商直接投资、国内企事业单位以及个人提供的经营性公路建设资金；股票、债券等有价证券为公路建设的筹集资金。例如早在1996年8月，我国第一家公路上市公司广东省高速公路发展股份有限公司通过向境外的投资者发行13500万股境内上市外资股(B股)，1998年1月又成功发行了10000万股人民币普通股(A股)，到2010年为止，广东省高速公路发展股份有限公司参股、控股的项目公司就有l1个，为广东交通环境的改善和国家交通总体规划的实施做出了巨大的贡献。虽然公路建设的融资模式较为多样，但总体结构比例并不合理。我们从上面的数据可以看出，来自中央政府的投资平均只占到了到位资金的13．02％，这就意味着剩下大量的资金都要依靠地方筹资和银行贷款来解决。这就使得融资风险过度集中在银行，无形中增加了公路融资的压力。

(二)中国公路建设投融资体制存在问题

1．国家财政的投入偏少。据财政部统计，2005到2010年的财政收入由28941．9亿元增长到2010年的83080亿元，国家的财力不断增强的同时希望能够争取更多的车购税资金及国家预算内资金这两项中央直接投资对我国公路建设的投入。高速公路本质是属于公共产品范畴内，因此最理想的状态则是全部由国家投资建设，为社会全体成员免费提供使用。但是由于目前我国经济发展水平有限，全部公路建设资金寄希望于国家财政投资是不现实的，只能希望财政在逐年增长的同时，加大对公路建设的投资力度。但是，这种想法也许不够符合我国的实际情况，因为国家财政资金用处十分广泛，社会保障、医疗卫生、文化教育、公共卫生等发展薄弱领域都需要国家财政资金的支持，并且需求的增长幅度远远超过了财政收人的增长幅度，虽然财政收人在逐年增长但资金缺口仍在不断扩大。

2．银行贷款比例明显过高，融资风险较大。尽管在公路建设中融资渠道多样化，但是各部分资金所占比例并不合理。就高速公路而言，银行贷款的比例一直居高不下。由于高速公路本身就存在着建设期限长，收益滞后的特点，这就使得一些公路经营企业不仅还本困难就连利息也很难支付，使得企业债台高筑，财务危机频发，致使企业信誉下降。重庆高速集团是重庆2002年以来所组建的政府基础设施投融资平台的八大集团之一，总资产为922亿元，规模居各集团之首。高速集团的资金筹集主要有两个渠道，一是中央及市级政府拨款，占总投资额30％，二是直接利用银行贷款，占总投资额的70％。但是到2010年九月，高速集团资产总额为922亿元的同时，资产负债也高达638亿元，资产负债率为69％。由于一些项目产生效益要在5到8年之后，其通行费收入短期内根本无法支付贷款本息，2012年到2015年，还贷缺口累积将达到200亿元。阿因为举债，使公司负债不断上升，严重影响到了公司的信用。目前，高速集团打算尝试境外股权融资的渠道以求缓解资金压力。

3．利用外资比例逐年呈下降趋势。随着我国经济发展的突飞猛进和相关开放政策日益完善，国内许多行业都成为了世界投资的焦点，它们通过中外合资和外商独资等方式广泛吸引资金。但是与这种现象呈鲜明对比的是公路建设当中利用国外资金的比例却在逐年下降。由2004年的利用外资总额61．13亿元，占当年投资总额比重的1．3％下降到2009年58．01亿元，所占比例仅为0．6％。造成这种现象的原因是多方面的，诸如公路经济效益不理想，相关的政策法规不完善等，另外，长期以来我国利用外资的模式也较为单一，主要集中于直接贷款和BOT这两种方式上，这也是主要原因之一。

4．民间资本进入公路领域的门槛高，障碍较大。在我国收费公路中，只有20％是经营性收费公路，这就形成了主要以政府所属的国有企事业单位为主要投资主体而民间资本为辅的局面。在2004年的时候国家就出台了《关于投资体制改革的决定》，此决定规定各级政府要创造一切条件和利用多种方式吸引社会资本参与到公共基础设施建设当中。但同一年，浙江省500亿元高速公路招投标项目(该项目有四条高速公路，分别是：金(华)丽(水)温(kH)；黄(山)衢(州)南(平)浙江段；诸(暨)永(嘉)；龙(游)丽(水)和丽(水)龙(泉)，总里程达843公里)因没有达到最少3个投标人的规定而流标，最终由政府接盘。2008年3月，上海市的一纸公文也关上了民间资本进入高速公路的大门，公文规定，上海的高速公路将不再面向社会招商建设经营性的公路，全部改为政府收费还贷公路。与此同时又迅速收回了茂盛集团控股的沪青平高速公路的所有权，民营资本彻底淡出了上海。民营企业由于没有得到一个公平公正的待遇，垄断行业始终就像一扇玻璃门——有光明没前途，使得许多民营企业望而却步，再加之审批程序复杂时间长、进入条件苛刻、门槛过高等问题严重阻碍了民间资本进军高速公路。尽管在2010年5月又了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》简称新36条(国发【2010113号)，其中明确指出鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投入基础设施领域并进一步拓宽了民间投资的领域和范围。但是作为民营企业想进人到一个由国有企业垄断的行业，允许和鼓励它们进去之后，怎样才能存活下来也是一个有待解决的重要问题。

5．法律法规及融资政策有待完善。我国公路投融资法律法规还有很大的完善空间，美国早在1956年就颁布了《公路税收法案》和《联邦资助公路法》，又在1991年制定了《综合地面运输效率法》(IA)，美国的公路建设能走在世界的前列是与政府政策上的积极支持和法律保障分不开的。所以，想要有—个良好的投融资格局需要健全和完善的融资政策及法律法规的支撑。目前，我国已经将公路列入基础设施中优先发展的行列，但公路投融资政策的发展却似乎没有跟上步伐，目前仅有《公路法》，《公路经营权有偿转让管理办法》，《收费公路管理条例》和一些由部门颁布的专项政策规定，还没有—个完整的公路通融资政策体系，这就导致了在实际操作中缺乏政策性指导以及法律的保障。

二、美国公路建设投融资体制的基本特征

(一)美国公路的发展状况

美国被誉为“车轮上的国家”，人均日驾车时间为81分钟，这和其发达的交通有着紧密的关系。1980年美国拥有的收费高速公路、桥梁和隧道就超过了3700公里。进入新世纪后，由于公路更新改造的需要和建设资金的短缺，以及私人部门提供公路基础设施的积极性和电子收费技术的提高的因素，收费公路在美国飞速的发展起来。如今，美国的高速公路系统遍布全国，约有14000万辆车利用这些公路系统。到2008年底，美国拥有的收费公路为8464．88公里，其中包括454．80公里的收费桥梁和隧道。今日，联邦政府资助大部分的洲际公路系统，并由各州自行管理。

(二)美国公路建设投融资体制

美国已经建立起了比较完善的公路建设投融资体系。它的公路建设资金来源也和中国有所不同。大部分都是来自于政府的资助和扶持。通常情况下，联邦政府资金在项目投资占到九成的比例，州政府资金占一成。但是这并不是说美国高速公路建设资金全部都来源联邦资助，部分州也存在一些收费公路，其建设资金来源非政府渠道，融资模式也多样化。美国公路建设资金主要依赖于政府的税收。1916年美国通过联邦公路法之后，批准支出7500万美元给各州用于改善公路，资助比例为50％。1934年，美国又通过了“梅登卡特怀特法”，允许各州使用不超过联邦资助款的1．5％的资金用于公路规划调查。自1956年政府建立了公路信托基金(HighwayTrustFund)之后，燃油税是美国政府最主要的公路建设资金来源。在美国，燃油税又分为联邦税和州税，联邦税的税率是全国统一的，而州税则是由各州自行决定。目前美国平均的燃油税率大约是每加仑47美分(合每升12．4美分)，其中联邦税每加仑18．3美分，剩下的为州税。联邦汽油税目前占据公路信托基金总收入的一半。除此之外，美国政府还征收了车胎税和卡车税等其他税费，约占公路信托基金总收入的9％。阿但正是由于过去美国的高速公路建设资金大部分由联邦政府承担，收费公路占公路总数的比例还不到10％，越来越严峻的态势逼迫美国政府不得不改变政策，据预测，到2015年至少有500亿美元的资金缺口，为了吸引更多的出资人，美国交通部提出了谁出资多谁获益多的融资原则，凡是出资500亿美元以上的投资商都可以在相当长的时间内享受该项目竣工后的经营权。为了弥补国家的公路建设资金不足，缓解财政压力，美国联邦政府还开征了地方交通税费、对氨气征税以及按行驶里程数征税。目前，美国已经有46个州授权地方政府征收诸如地方燃油税、地方汽车税等地方性交通税费。例如，佛罗里达州就允许地方政府征收不高于每加仑11美分的地方燃油税用于公路建设资金；俄亥俄州允许地方政府征收不高于20美元的机动车登记费用于公路建设资金。

发行公路债券也是美国在公路建设中广泛采用的一种融资模式，它的特点在于发行手续简单易行，只要项目通过评估，发行债券方案经过会计事务所验证即可发行，虽然债券利率高于银行利率但是债券利息不属于纳税范畴。早在1947年，俄克拉荷马州的收费公路局就利用发行债券的方式对公路建设资金进行筹集，并且利用收费的形式偿还，经过几十年的不断发行债券再不断通过收费偿还的模式，到2009年底已经建成了l0条收费高速公路，使该州的经济得以迅速发展。在2010年，新泽西州收费公路管理局出售1850万美元的债券，筹集到的资金同样用于公路建设，债券将于2041年到期。lSl特许经营模式也是美国寻求资金的一种渠道，虽然特许经营模式在美国公路中所占比例不大，但也为资金的筹集做出了贡献。美国印第安纳收费公路特许权公司(ITRConcessionCompanyLLC，ITRCC)与印第安纳州政府财政局(IndianaFi—nanceAuthority，IFA)于2006年4月12日签订了特许经营租赁协议，该公司以38亿美元的价格取得了印第安纳收费公路75年的经营权，截止到2081年到期。芝加哥高架桥是一个长12．5公里，有六个车道，是90号洲际公路在伊利诺斯州的一部分，横跨卡罗美特河(CalumetRiver)和卡罗美特海港。在2004年芝加哥政府出台了寻求租赁高架桥的项目，最终Cintra—Macqua卜ie财团(该财团在马德里的CintraConcessionesInfrastructureTransportSA和澳大利亚悉尼的Maequarie投资持股公司，此财团启用了“高架桥特许公司”SkywayConcessionC0mpanY。LCC或SCC的名称)以18．3亿美元(人民币144．6亿元)的价格于2005年9月与芝加哥政府签署了为期长达99年的租赁协议。总体来看，美国作为世界上公路里程最多的国家，它的资金来源于公路使用税、一般收税等一些税收收入，除此之外还有发行公债、财政补贴及通行费收入。美国也是世界上由道路使用者负担道路建设资金最多的国家，联邦政府的公路建设资金主要来自于公路信托基金，而基金的收入78％都是来自民间汽车燃油税，其余的来自重车的道路使用税和轮胎税。

三、中美公路建设投融资体制对比对比分析：

(1)就国家政府投资而言，可以看出中国还较美国有一定的差距，美国联邦政府及州政府的资金投入就约占全部资金的88％，而中国政府投资只占据了60％左右，剩下的只能靠市场融资所取得，而市场具有一定的不确定因素。

(2)就征收税种的范围而言，美国征收税费的种类要远远多于我们国家。中国只征收了燃油税和车辆购置税，而燃油税资金也只是部分用于公路建设。美国不但征收燃油税和车辆购置税，在此基础又上征收了轮胎税、超重货车税等，还计划征收氨气税和行驶里程数税。

(3)就市场融资比例而言，美国利用市场融资只占总资金的8％，而我国则占40％我国的市场融资比例远远高于美国的市场融资比例。我国的市场融资主要靠银行贷款，不仅造成了还款压力过大还会增加融资风险。我国应该为民营资本营造一个宽松的平台，充分发挥民营资本为公路建设筹集资金的作用。

(4)就出台的法律法规而育，美国早已出台了《公路税收法案》和《联邦资助公路法》，为公路建设的专项资金提供了有力的法律保障；我国目前仅有《公路法》，《公路经营权有偿转让管理办法》及一些部门颁发的政策规定。

四、启示与思考

基于中国与美国在公路建设投融资体制上异同的比较以及结合我国目前公路建设投融资体制所存在的缺陷，我们国家应该在借鉴美国发达国家体制的同时立足于我国的基本国情，不能生搬硬套，得从我国实际情况出发，汲取经验，探索出符合中国国情的公路建设投融资体制。

(一)建立公路建设专项资金，开征新税种，加强政府投资力度

从上面我们可以看到，美国公路建设资金很大一部分都是来源于专项基金——联邦公路信托基金的支持，这也是在市场经济发达的资本主义国家中一种重要的融资方式。在我国，由于经济发展水平有限，再加之我国的中央财政资金用处十分广泛，社会保障、医疗卫生、文化教育、公共卫生等发展薄弱领域都需要国家财政资金的支持。所以，在公路建设面临着巨大的资金需求之下，我们可以通过借鉴美国的经验，寻求一条新的道路来为公路建设筹集资金。我国公路建设的专项资金仅来源于车辆购置税这一税种，在2010年11月，中国财政部统计车购税收人为1569．18亿元。众所周知，车购税的增加在很大程度上依赖车辆购买量的增长，所以在这种被动的趋势下很难保证公路建设的资金需求。鉴于此，可以根据我国的经济能力适当的扩大公路建设专项基金的来源。1．我们可以适当的借鉴美国在这方面的做法，增收车胎税、重车使用税、行驶里程税等，通过增收多种税种的方式把这部分税收纳入公路专项基金当中去。2．结合目前的车船税改革，将这部分资金纳入公路建设专项资金，并通过税收的方式保证资金来源。3．可将一些普通税种例如，汽车配件销售税、土地增值税等一些和公路发展联系紧密的税收收入也纳人到专项基金中，为公路建设提供稳定的资金收入。4．由于随着科学技术的不断发展以及新能源的广泛应用，从这种发展趋势看来，燃油税收入将会呈递减趋势。因此，要考虑开辟新能源的税种以此来弥补资金缺口。我们国家公路的建设资金很大一部分都是来自银行贷款，这样会增大融资风险，通过建立公路专项基金并扩大基金来源，不仅可以缓解这一问题，减少银行贷款的比例，还能使得加大国家财政对公路建设的投资力度。

(二)充分利用发行公路债券融资方式

利用债券融资是公路建设资金筹集的一种比较适合的方式，它相比较股票融资而言具备了风险小、利率低并且与经营企业的效益没有太大的关系的特点，不论是美国的经验还是我国铁路方面的经验都表明，利用发行债券的方式都是一条有效的融资渠道。虽然美国在公路建设资金筹集方面大部分都是由政府投资，通过市场筹集的资金比例并不大，但却是有效的模式之一。诸如俄克拉荷马州就通过发行债券的方式已建成10条高速公路，拉动了该州的经济发展。新泽西州也利用发行公路债券的方式筹集到1850万美金并全部用于公路建设。相比之下，我国相当一部分资金都是来自银行贷款，如果能够减少部分贷款而由加大发行公路债券的方式取而代之，那会使融资风险降低很多。因为高速公路自身客观存在在建期长，收益滞后的特性，如果大部分资金源于银行信贷只会给企业带来财务危机，所以债券融资比银行信贷融资更加稳定。从我国实际情况出发，要想充分利用发行公路债券的融资模式，一是要保持一定比例国债资金的投入，通过国债资金用于公路建设，带动公路项目的融资能力及社会资金向公路建设的集中。二是发行地方政府债券用于公路建设。通过地方政府发行债券增强地方政府对公路建设的投资能力，虽然国家法律规定：除国家法律和国务院另行规定外，地方政府不能发行地方政府债券。但是，如果在中央和地方财政能力不足的情况之下，为确保资金能够及时到位，报国家批准适度的发行地方政府债券，并且筹集的资金只能由于公路建设。这也是拓宽公路建设资金投融资渠道，解决资金短缺问题的一个有效办法。

(三)大力推行特许经营制，积极吸引民间资本进入公路建设领域

在美国，有许多民间资本进入公路建设领域的成功典范，由于我们国家经济还不发达，财政体制也与美国有所不同，所以还做不到像美国那样公路建设资金大都由政府投入，在这种情形下，我们就要在借鉴美国公路资金筹集经验的基础上寻求一种适合我国现状的融资方式。到2010年为止，贷款资金与包括民间资本在内的自筹资金已经逐步成为公路建设资金的主体，虽然银行贷款资金还是无可置疑的在今后高速公路建设筹资中发挥着重要作用，但是随着贷款总额的不断增加以及还本付息的压力不断加重，如何利用民间资本发展公路建设的问题就摆在了我们的面前。同时，公路建设项目的财务效益问题使得本来门槛高，困难大的民营资本的进入问题又雪上加霜。我们只有通过国家政策的支持，吸引民间资本，以此达到大力推行特许经营制的目的。亳者认为，通过政府补助的方式会使得财务效益不好的公路建设项目也有可能变得对民间资本具有吸引力，同时也可以一定程度缓解民营资本“进门难”的问题。其实早在北京地铁四号线建设时，我国政府就已经采用了这种方式并取得了不错的效果，由香港地铁四号线投资有限公司、北京首创集团有限公司、北京基础设施投资有限公司组建的京港地铁有限公司获得四号线为期3O年的经营权，项目总投资为153亿元人民币，其中政府投资107亿元的土建工程，项目公司投资46亿元的设备购置。另外，美国有的特许经营道路的期限长达99年，例如芝加哥高架桥，那么我们是否可以借鉴他们的经验适当的延长我国高速公路收费期限呢?尤其是在西部经济条件还不发达的地区，我们都可借鉴此类方法吸引资金投入到公路建设。同时我国政府也要制定相关的法律法规，既要保护国家与投资者的利益，又要使投资者有利可图。

(四)进一步完善我国公路建设领域的法律体系

美国国会于1994年通过了“联邦公路资助法案”，规定了洲际收费公路里程；在1956年又通过了《联邦资助法案》，决定征收各种交通税，以落实公路信托基金。这些法律对公路建设起到了强有力的保障作用。我国也应该在《公路法》的基础上，出台一些相关法律法规，在遵循灵活、适宜的原则下允许各地方政府根据本地区实际情况制定符合实际的地方性法规及融资政策，充分发挥地方积极性，确保公路事业的发展。

五、结语

它山之石，可以攻玉。美国公路建设投融资体制方面取得的成功经验，为我国公路建设提供了有益的借鉴。对此，我们应该在立足于本国国情的基础上，适当对公路建设投资融资体制改革，以此推动我国公路建设事业健康快速的发展。