财政科技支出的状况与战略

科技投入是反映一个国家和地区的科技实力的重要指标，增加科技投入是提高一国科技水平、增强综合国力的一项战略性措施。科技投入问题是个涉及社会诸多方面的复杂系统问题，从科技投入主体上看，有来自国家、地方政府、企业、社会组织甚至个人方面的投资。财政科技支出仍是我国科技投入的主要来源之一，其在全社会多渠道科技投入中占主导地位并发挥着指导和调节作用。“十一五”开局之年，党中央、国务院就从我国社会主义现代化建设的全局出发，作出了增强自主创新能力、建设创新型国家的重大战略决策，黑龙江省也相应明确了要实施自主创新、跨越式发展，建设创新型黑龙江，实现东北振兴的重大战略任务。公共财政是政府履行职能的物质基础、政策工具和管理手段，科技的进步与创新离不开政府财政的保障和支持。但在确保财政科技支出稳定增长的同时，也必须进一步规范财政科技支出的经费监督管理，提高经费绩效水平。

一、黑龙江省财政科技支出管理的相关分析

1.财政科技支出情况。近10年来，黑龙江省财政科技支出情况如下图所示，政府财政科技支出绝对数虽在个别年份出现较低幅度的下降，但通过趋势线来看整体仍处于不断上升的态势。但这一数字占黑龙江省地方财政支出总额的比重，却呈逐渐下降趋势，近十年最高值在1998年，也仅为2.7％，至2007年这一比重已跌至1.32％。由此可以看出，黑龙江省的财政科技相对投入力度在减少，这对于黑龙江省科技创新能力的提高将产生不利影响，所以，今后的努力目标应是确保财政科技投入绝对额的稳定快速增长，力保财政科技投入的增长速度快于财政总支出的增长速度。

从政府科技支出的投向看，黑龙江省有40%以上的经费投在了科技三项费用，而用于基础研究的科学支出仅占30%左右，致使作为基础研究“前沿阵地”的科技院所和高等院校聚集着大量的高端科技人力资源，由于科研经费的匮乏，使其不能发挥应有的作用，这与政府科技投入的公共性是相悖的。而且从具体的应用经费使用情况看，大部分用于制药、通讯、电子设备、交通运输设备等制造业中，投入到公共服务、公众健康改善和环保的项目较少。这表明黑龙江的政府科技投入，仍然处于为经济起飞创造条件的阶段。

2.财政科技支出的管理情况。（1）全面实施部门预算改革。从1999年下半年起，黑龙江省就启动了省本级部门预算改革。历经2000年试点、2001年全面试编、2002年全面实施的实践与探索，初步确立了集部门预算、零基预算、综合预算为一体的部门预算编制体系。财政资金分配使用公开化、规范化、法制化的进程明显加快。各项重点支出得到了有效保障，理财行为进一步规范，预算管理水平有了新的提高。

（2）积极推进绩效管理试点工作。黑龙江省早在2004年就出台了《黑龙江省省级财政支出项目绩效评价办法(试行)》，并成功开展了2005年度市县财政绩效评价工作，力推财政支出绩效考核制度。在此基础上，其相关部门积极组织人员奔赴全国各地调研、参加有关研讨会，学习、交流经验，在2009年财政科技支出绩效管理的相关措施拟将出台。

（3）改革政府机关资金管理方式。从2001年7月1日起，黑龙江省财政厅及其所属各部门按统一的财务会计软件进行核算，并采取了“银行单一账户、资金集中收付、核算网络监管、收入分配透明”的改革措施，并取得了一定成效。

（4）推行政府采购预算。随着2003年1月《政府采购法》的颁布实施，从2003年起正式建立政府采购预算编报制度，纳入部门预算编制范围。要求各科技部门将财政预算内及财政专户安排的用于购买性支出的项目编入年度采购预算，采购资金实行集中支付。

二、黑龙江省财政科技支出管理中存在的问题

近年来，黑龙江省不断加大财政科技资金投入力度，提高财政科技支出资金的管理水平，但与国内外发达国家和先进省份相比，黑龙江省的财政科技经费管理还存在以下问题：

1.财政科技资源配置协调决策机制不健全。科研项目在立项审批方面存在的项目多元化和资金渠道多元化，需要各方信息共享，需要有关方面协调一致。而目前由于部门间、甚至部门内部行政单元的条块分割、信息不对称，协同机制不健全，科技资金缺乏统一管理，政府科技投入资金分散，难于围绕政府目标进行科技资源的优化配置，导致科技资源巨大浪费。各类科技计划之间存在着边界模糊、交叉重叠，致使有时同类型研究课题资金却分散在多个项目，由不同单位、不同研究人员分别进行低水平重复研究，项目质量不高。甚而有时同一个项目、同样的研究内容往往稍作改变，就可以得到不同部门的支持。这样不仅浪费科技资源，而且很难形成合力，不能深入透彻地解决问题，无法做出真正有价值的研究成果。

2.财政科技经费监管机制不够完善。目前，一些管理部门对科研计划从申报、审核、立项到评估验收等全过程，往往都由一个部门包揽，其自身既当运动员，又当裁判员，缺乏健全的监督管理机制。尽管在一些科研计划及专项资金管理制度中，规定了在项目计划执行过程中，要由财政部门、归口管理部门或委托有关机构对课题经费的管理使用情况进行不定期的监督，但由于这些监督主体的职责不明确，监督工作的“缺位”、“错位”，使得交叉重复检查现象时有发生，并没有起到应有的良好监督效果。此外，现行的科技经费监督工作是分别依据各个科研计划或专项资金的相关办法进行的，尚缺乏统一的监管规定和具体的可操作性的监管细则，监管工作的随意性较大。

3.财政科技资金使用的综合效益较低。目前，在财政科技支出支持项目中，相关政府管理人员普遍存在“重立项、轻绩效”的思想和做法。在立项过程中，对课题立项报告要求非常具体，程序也非常复杂严密，对申报单位的要求也非常严格，而在项目计划下达后又缺乏严格有效的跟踪问效机制和科学合理的绩效评价标准，使得财政科技经费得不到公开透明的分配和合理有效的使用。同时，很多部门和科研机构仍不同程度地存在着“部门所有制”、“单位所有制”或“个人所有制”的管理观念，“谁争取到项目谁用钱”，这种自我封闭式的管理模式，影响了科技资源的有效配置和共享共用，降低了财政科技投入的综合效益。2006年，黑龙江省财政科技支出总额以13.6亿元位居全国14位，而湖南省同期财政科技支出额为14.2亿元（全国第13位），与我省基本相当。但同期湖南省的专利申请授权量和国内中文期刊科技论文数在全国的排名比黑龙江省均高出5个位次（黑龙江省为第15、16位，湖南省10、11位），其财政科技资金的小综合效益明显高于黑龙江省。①4.政府财政科技资金预算管理不规范。一是政府预算科目有较大的局限性，项目预算的编报随意性较大，预算内容不够细化，预算分类不够规范。如没有设置科研基建费科目，一些属于科技投入性质的支出项目，未纳入财政科技投入的统计范围，科目层次也不清晰，支出内容存在交叉重复。二是部分单位在执行预算时，随意调整预算科目或改变资金用途，在编制决算时弄虚作假，致使会计信息不真实。项目承担单位对项目的财务管理也没有给予足够重视，没有充分履行财务监管职责，对科技资金的使用疏于管理，导致科技资金脱离了部门和单位的财务监管，存在着截留私分、挤占挪用、违规列支、弄虚作假、乱发奖金和津贴等违规违纪行为。

这些现象的长期存在，一是不利于根据科技发展趋势和国家战略重点及时调整科技经费在不同领域的分布去优化支出结构，不利于有限的科技经费在全局范围内优化配置；二是导致一些重大技术研究与开发项目，以及跨部门、跨行业的大型研究项目缺少统筹规划和有力支持；三是导致科技创新能力低，总是处于低水平或重复性研究。

三、提高黑龙江省财政科技支出管理水平的对策

如何加强对我国财政科技资金使用的监督和管理，保证科技管理部门和科研机构规范分配和安全有效使用科技资金，越来越成为政府和社会公众关注的热点问题。针对现状，我们建议：

1.建立科技资源配置的决策和统筹协调机制。首先要建立财政科技资金管理的科学决策机制，强化政府的科技决策能力，科技计划及重大科技事项、财政科技经费安排、重大科技资源配置要在科学论证的基础上，应报请省政府决策。其次，要建立健全专家咨询、政府决策立项机制，提高科研项目立项的科学性和规范性，规划立项的项目要按照“对上衔接、对外联动、对下引导”的要求，建立相应专业科技组织对相关课题进行整合，通过竞争把各单位的力量集中起来，进行任务分工，攻克科技难题，以提高科技创新水平。最后，应建立联席会议制度，定期召开由财政部门、发改委、科技部门及有关业务厅局和科研单位参加的联席会议，交流部门年度重点科技工作，研究确定年度科技计划经费配置、重大项目(专项)招标等事项。通过加强部门之间科技资源配置的协调沟通，整合省、市科技资源，构建信息化、现代化的科技信息共享平台，可以解决部门互不衔接、立项重复分散的问题，避免低水平重复建设，联手推动重大科技行动，建立起具有区域特色、功能完善的新型科技计划体系。

2.完善科研项目经费使用的监管机制。要改变当前行政主导课题研究的现状，就需要由各级科技专家形成专业组织，在法规制度的框架内专门负责重大科技项目的评审、评价及监督，尤其是对项目执行中和项目完成后的评价和监督工作。同时，还要建立包括审计、财政、科技、项目承担单位主管部门和社会专业组织在内的财政科技项目经费监督体系，实行科研项目财务审计和财务验收制度，财务验收结论作为申报新项目的重要依据。在此过程中，对科技资金的审计监督也尤为重要。要通过审计，以预算编报和预算执行为主线，重点检查科技预算管理和资金分配使用中的不真实、不合规、不公开、不透明、项目资金到位滞后、科技成果转化率低等突出问题；以项目申报受理、评审立项、预算评审为基础，检查项目立项审批过程中的不规范、不公开的行为，促进完善立项程序，加强内部管理，促进依法行政，转变政府职能；以科技项目支出为审计重点，检查虚假项目、挤占挪用科技资金、资金使用效率不高、国有资产重大损失浪费等突出问题，促进加强财政资金管理，提高财政资金使用效益。

3.提高财政科技支出资金的综合使用效益。首先，应严把结题验收关。要把结题验收当作主管部门的一项重要工作来抓，验收组比照项目评审组组建方式成立，并由主管部门资助。验收未通过甚至不配合验收的，应制定相应的处罚措施。对按要求完成,并取得良好的经济及社会效益的项目予以奖励,变以前的申报评奖为科技管理部门选优；其次，加强对科技项目绩效的评价工作。财政支持的科技项目必须制定明确的绩效目标，特别是对应用型科研项目要结合财务审计和财务验收，对其执行过程与执行结果进行绩效评价，以最大限度地发挥财政科技资金使用效益。颁布科技项目绩效考评管理办法的研究制订，要从考评项目的确立、考评原则的拟定，考评思路的明确、考评系统的建立、考评主体的界定、考评方法的选择、考评结果处理以及考评人才的培养和考评过程中应该注意的若干事项等方面予以规范，有效保证科技项目绩效考评的公平性、效率性和权威性；最后，要打破部门、地区和行业界限，借鉴欧美等科技强国“顶层设计、统一规划”的做法，统一部级科技计划的设置，实行科技资金归口管理，有效防止因科技资金重复分散和科技项目边界不清，影响科技资金使用效益的问题。

4.改革和完善政府科技资金预算管理制度。首先，要建立科研项目预算评审评估制度，从源头上保证预算编制的科学性、合理性。预算编制包括来源预算和支出预算，来源预算除申请财政经费外，有自筹资金来源的，要提供出资证明及其他相关财务资料，支出预算要按照经费开支范围确定的支出科目和不同经费来源编列。其次，建议将反映政府科技投入的类级科目设置为“科技事业支出”、“科技基建支出”和“其他支出”三类，其中将“科技三项费用”、“科学事业费”归并为“科技事业支出”类。财政科技投入中R&D经费、科技服务经费和科技教育与培训活动经费分别通过相关项级科目内容统计，这样不但能反映政府部门所属科技机构的支出情况，还能反映政府对各种所有制形式的机构、团体和个人开放的各类部级科技计划项目的支出情况，形成一个较为完整的科技经费支出科目体系。最后，还应针对科研单位预算管理、财务管理和会计核算中存在的普遍性问题进行研究，适时修订有关制度，完善会计核算办法，以适应科研事业单位的客观实际。