小议地方政府债务风险及其防范与控制的对策

摘要：我国正处于经济转轨时期，由于受多种因素的影响，地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。地方政府债务风险，特别是隐性债务风险已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的重要因素。研究我国地方政府债务风险的表现，并提出防范与控制的对策，具有非常重要的现实意义。

关键词：地方政府债务；债务风险；防范

我国社会主义市场经济逐步建立与发展过程中，地方政府债务的形成在我国经济转轨时期有其特殊的诱因。当前由于受多种因素的影响，我国地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显，越来越引起人们的重视，已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的巨大隐患。

一、地方政府债务概念、范围界定及其形成机理

所谓地方政府债务是指地方政府作为债务人由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。我国地方政府债务主要包括省（以及省级政府）、地（或地级市）、县（或县级市）、乡（镇）四级政府负债。目前我国地方政府债务普遍，表现形式多样：地方财政应支未支，应拨未拨，应补未补；地方债务担保，国企改革支出，对下级财政救助；超越正常权限发生的担保或允诺承担偿还责任的债务，其中包括部分外债和对国内金融机构的债务；在地方政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务；地方政策性投融资公司的呆坏账损失和投资损失等。从总量上看，地方政府的债务规模数以万亿元计，并可能随时间推移而继续放大。据有关资料显示，目前全国近40%的县一般预算呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。此外，乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增。

世界银行专家哈纳·波拉科瓦（HanaPolackova）把政府承担的所有债务分为两类：直接债务和或有债务。直接债务是指在任何情况下都要承担的债务，是可以根据某些特定的因素来预测和控制的债务。或有债务是指由某一或有事项引发的债务，是否会成为现实要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担。直接负债和或有负债又可以从债务风险的角度进一步划分为两种类别：显性债务，即被法律或者合同所认可的政府债务；隐性债务，即政府反映公众和利益集团压力的道义上的义务。这种划分，实际上表明了两类债务风险：一是直接债务风险，由财政直接承担的风险，相当于世界银行所讲的直接显性债务；二是间接财政风险，由财政间接承担的国家预算体系以外的债务。根据这一分类方法，可以粗略归纳出我国地方政府债务矩阵，

地方政府债务矩阵我国地方政府债务的形成有其深层次原因，从形成机理上分析，主要有以下几个方面。

1。经济体制转轨过程中政府间竞争形成地方政府债务

我国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，地方政府成为相对独立的行政和经济实体，拥有前所未有的发展区域经济和谋取地区利益的权利和能力。在强烈的利益动机的驱使下，地方政府追求本地区经济的高速增长，将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目。然而，债务显性债务（由法律或合同规定）隐性债务（受公众和利益集团压力产生的道德义务）直接债务（在任何情况下都存在）1、政府和地方投资公司举借的外国政府和国际金融组织贷款2、从上级政府取得的贷款3、国内金融组织、单位、个人贷款4、行政事业单位工资、养老金拖欠5、粮食收购和流通中的亏损挂账6、未能实现的预算支出1、企业养老金拖欠2、养老保险基金缺口3、下岗补贴和失业保险金缺口或有债务（只在特定事件发生时存在）1、政府和地方投资公司担保的外国政府和国际金融组织贷款2、政府和地方投资公司担保的国内金融组织贷款3、政府和地方投资公司担保的其它贷款1、地方政府所有的（或拥有部分股权的)金融机构的不良资产摘要：我国正处于经济转轨时期，由于受多种因素的影响，地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。地方政府债这样的一个以“政府代替市场”的投资行为必然存在极大的缺陷，主要表现为：①政府投资范围过宽。不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。②政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。③政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。这样，政府投资行为形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，导致地方政府的债务负担不断加重。

2。现行分税制财政体制不完善形成地方政府债务

1994年我国确立了处理各级政府间财政关系的分税制财政体制，划分了中央与地方政府之间的事权财权财力，但是这一分税制财政体制改革并不彻底。一方面，政府间事权及支出责任与财权财力划分不对称。分税制下，事权向下分解，地方政府承担更多的事务，一些本应由中央政府承担的支出职责被转嫁到了地方，加剧了地方政府财政支出的压力。而且，财权财力向上转移，“两个比重”增加了，而地方政府的预算内收入的主要财源只是大税种的小部分，小税种的大部分，税源零散、稳定性差，没有形成一个完整的地方税收体系。这样，地方政府财政收入的主要来源不足，难以满足履行支出职责的需要，导致地方政府债务增加。另一方面，规范的转移支付制度尚未完全建立，地方政府间的可支配财力差异较大，均等化转移支付制度的实施规模又偏小，造成部分欠发达地区政府债务负担加重。

3。特殊的债务安排形成地方政府债务

（1）名义中央政府债务转化为实际地方政府债务。我国《预算法》规定，地方政府不得直接发行政府债券。我国政府债券都是以国债名义发行的，中央政府为发行主体。近年来由于实施积极财政政策，中央政府不仅自己直接发行国债，还以国债名义代为地方政府发行债券。目前，中央政府的国债（内债和外债）有约50%由地方政府承担偿还责任。

（2）地方公共部门债务转化为地方政府债务。地方公共部门债务主要包括地方政府各部门所属公共事业单位的债务、地方国有企业的债务、地方政府担保的贷款等。这部分债务在清债时，如若原借债主体不能偿还，将转化为地方政府债务。

二、地方政府债务风险及其表现

地方政府债务风险，是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险以及由偿债风险引发的其他风险。具体来说，我国地方政府债务风险主要表现在以下几方面。

1。直接债务规模巨大，局部风险已经出现我国《预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但实际上，我国地方政府的各级预算是不平衡的，往往以各种变通的手法，或多或少存在着债务规模巨大的问题。从国家有关部门已公开的资料来看，地方负债是普遍的，地方政府债务规模已相当大，债务是很沉重的。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。

2。或有债务总量不清，占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在风险很大在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重，虽然其目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务。因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。

3。地方政府债务存在“逆向转移”风险地方政府债务“逆向转移”风险是指由于无法清偿到期债务所引起的地方政府行为扭曲风险。主要体现在：①挪用其他财政支出资金，用于偿付到期债务。这势必造成其他财政支出项目资金供应短缺。②开辟不正常的资金来源渠道用于偿债，这意味着，随着地方政府债务负担的日益加重，不仅地方政府最终陷入积重难返的尴尬境地，而且纳税人和收费对象的税费负担也面临着加重的风险。③向中央政府转嫁债务。如果地方政府难以偿付债务，最终为地方政府债务买单的还是中央政府。

4。对地方政府债务缺乏债务风险预警和控制机制为了有效避免中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险———地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，及时对地方政府可能出现的债务风险进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，中央政府难以全面掌握地方政府债务的真实规模，债务负担率、债务依存度、偿债率等监控指标作用有限，无法建立地方政府债务风险预警机制，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态，从而加大了地方债务风险。

三、地方政府债务风险的防范与控制

地方政府债务风险的防范与控制可以从以下几方面入手。

1。完善分税制财政体制，建立规范化转移支付制度

（1）明晰中央与地方事权，并以事权为中心合理分配中央与地方的财权。

根据事权和财权相对应的原则，在保证中央适当集中的基础上，赋予省级政府适当的税权，扩大地方政府的税种选择权、税率调整权，完善省以下财政体制，将一些区域性强、不影响经济发展全局和分配格局的地方税种管理权限下放给地方。

（2）规范转移支付制度，加大转移支付力度。进一步完善财政转移支付制度，依据地方转移支付的目标，确定合理的转移支付模式和规模。按照经济发展水平和财政收入情况，加大中央对省级转移支付的力度，保证地方转移支付资金规模，同时，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。

2。转变政府职能，规范地方政府行政行为，完善政府绩效评价和监督体系

探索市场经济中政府的职能和行政框架，清晰界定政府职责。财政资金必须逐步从应由市场配置资源的经营性和竞争性领域转到满足社会公共需要的方面来，逐步提高财政公共需要的保障能力。完善政府绩效评价和监督体系，以减轻地方政府财政支出和债务压力。一是淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，将地方政府的职能从经济发展与经济建设方面转换到公共管理和公共服务上来，通过政府职能调控，加大地方经济的市场化程度，推动地方经济发展；二是增加政务公开力度，制定财政信息披露制度，加强各级立法部门和社会公众对政府行为的监督能力，建立地方问责制度；三是坚决杜绝“政绩工程”，要改革和完善地方干部考核选拔机制，用科学发展观来衡量干部的政绩，防止出现新的“政绩工程”，避免产生新的“政绩工程”负债。

3。提高地方政府经济总体发展水平，培育和壮大地方税源

地方经济的发展特别是县域经济发展是解决地方债务负担的关键。要化解地方政府债务，解决当前区县财政困难的问题，最根本的出路在于推动县域经济快速发展，不断壮大地方财政收入规模，增加地方可用财力，积极培育主体税源。因此，上级政府部门要制定推动县域经济发展的政策，采取扶持有效措施，解决区县经济发展速度缓慢、地方财源单一的不合理状况，积极发展适合本地实际并具有较强竞争力的项目，建立多层次、多方位的财源体系，促进地方财政收入的稳定增长。

4。建立地方政府债务管理专门机构，健全地方政府债务管理机制在地方政府财政部门建立专门的债务管理机构和相应的管理制度，进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位，对政府债务进行归口管理，由专门的部门统一管理政府债务，明确其职责、权限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用。

健全地方政府债务管理机制。一是将政府债务纳入预算管理，建立政府债务报告制度。尽早出台地方政府债务管理和偿债机制办法，建立政府债务的管理制度，进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序。二是推进预算会计制度改革。推进政府预算会计制度改革，逐步由收付实现制转变为权责发生制。

三是要建立和完善偿债准备金制度。四是建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目，相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题，督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，要委派财务总监或财政专管员，对举债项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的年度审计。

5。开拓公开的政府融资渠道，建立地方公债制度

建立公开的地方政府融资渠道，规范地方政府举债融资管理，允许有条件的地方政府发行地方债券。要通过建立公开的地方政府融资渠道，使合理的地方政府举债规范化，并设法使地方政府存在隐形债务显形化。要修改和完善现行《预算法》中关于“地方政府不得发行地方债”的规定以及《担保法》中有关地方政府融资的相关条款，允许地方政府适度发债，作为筹资的主要手段，以解决地方政府在基础设施建设和公共服务方面财力不足的状况，以化解目前地方政府的存量债务和防范新增地方政府债务风险的形成。

6。建立地方政府债务风险预警机制

将地方债务纳入统一的国家债务监测体系，制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系，并结合财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务风险预警机制，定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成、新债务产生的原因、趋势，对可能出现的地方政府债务风险及早预警，采取措施，做到防患于未然。

要强化对预算外收支的监管统计，尤其是强化对地方政府和地方国有资产公司担保和隐性担保、体制外支出和相关的借贷以及其它导致政府负债的财政与准财政活动的监管。通过对地方政府性债务的统计分析工作，及时了解掌握政府债务的变动情况及其对财政收支平衡的影响，使有关地方政府的债务管理工作建立在对本地区债务状况有深刻的动态认识基础上进行。通过综合分析和预测现有的财力、自备财力资源，做到借多少钱，就有多少偿还这笔借款的资金来源，使政府债务始终控制在一个适合的范围之内。

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